Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145815

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 15 marca 2012 r.
II SA/Lu 841/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński.

Sędziowie NSA: Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Maria Wieczorek-Zalewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skarg M. W. M. i J. M. oraz T. K. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Starosty z dnia (...) r. nr (...);

II.

zasądza od Wojewody na rzecz M. W. M. i J. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;

III.

zasądza od Wojewody na rzecz T. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołań: T. K., M. M., J. M., E. M., M. Ś., S. J. Ś.a oraz I. T. od decyzji Starosty T. z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), znak (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T. z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim pozwolenia na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w R., to jest hali sortowni, budynku socjalnego, obiektów technologiczno-kubaturowych (myjni pojemników, środków transportu i surowców wtórnych, wiaty do rozdrabniania odpadów wielkogabarytowych, boksów na surowce wtórne, budynków zaplecza technicznego - garaży, wagi samochodowej, urządzenia do mycia kół i podwozi samochodowych), obiektów techniczno-niekubaturowych (kwatery balastu 0prasowanego, zbiornika odcieków z przepompownią i instalacją zraszania, pryzmy energetycznej i stanowiska kompostera) oraz infrastruktury technicznej (wewnętrznych dróg i placów, drogi dojazdowej, sieci i przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych, energetycznych, ogrodzenia terenu i zieleni izolacyjnej) na działkach nr ewid. 2170, 2171 582/5 w R., gmina T.

- utrzymał tę decyzję w mocy.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 31 marca 2008 r. Zarząd Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T. z siedzibą w T.złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów łącznie z drogą dojazdową na działkach nr ewid. 2170, 2171 582/5, ark. 1, obręb 19, w R.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Zarząd Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T. zwrócił się do Starosty T. o zawieszenie postępowania, do czasu załatwienia przez Wojewodę wniosku inwestora o wydanie opinii dotyczącej konieczności sporządzenia raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000.

Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Starosta T., uwzględniając powyższy wniosek, zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.

W dniu 3 września 2008 r. wnioskodawca złożył opinię Zamojskiego Towarzystwa Przyrodniczego dotyczącą charakterystyki warunków przyrodniczych w zakresie wybranych elementów siedlisk przyrodniczych flory i fauny w obszarze i zasięgu projektowanej inwestycji, wnosząc o podjęcie postępowania.

Postanowieniem z dnia 3 września 2008 r. Starosta T., na wniosek inwestora, podjął zawieszone postępowanie.

W dniu 3 października 2008 r. do Starostwa Powiatowego w T. wpłynęło pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska i Leśnictwa Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia 29 września 2008 r. informujące o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na obszary Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia oraz uzyskania przez inwestora - przed udzieleniem pozwolenia na budowę - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia

Postanowieniem z dnia 3 października 2008 r. Starosta T. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie, tym razem w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu wydania ostatecznej decyzji środowiskowej.

Wobec złożenia przez inwestora w dniu 16 maja 2011 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 29 grudnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia oraz poprawionego projektu budowlanego wraz z wymaganymi oświadczeniami projektantów i aktualnymi zaświadczeniami o posiadanych przez nich uprawnieniach budowlanych, postępowanie w sprawie zostało podjęte przez Starostę postanowieniem z dnia 16 maja 2011 r.

Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...), znak (...), organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w R.

Starosta szczegółowo wskazał w treści rozbudowanej sentencji decyzji wymagane warunki realizacji przedsięwzięcia i warunki dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (pkt 1.1 i 1.2), a także pozostałe wymogi dotyczące etapu realizacji inwestycji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując, iż w wyniku podania do publicznej wiadomości informacji o toczącym się postępowaniu w niniejszej sprawie do organu wpłynęło sześć pisemnych wniosków i uwag wniesionych przez strony postępowania, to jest przez Tadeusza K., Mariannę M., Józefa M., Marka Ś., Stanisława Ś. oraz Iwonę T. Argumentacja i wnioski zawarte w tych pismach, w ocenie Starosty, nie zasługiwały jednak na uwzględnienie, gdyż inwestor spełnił wszystkie prawem określone wymogi dla udzielenia pozwolenia na budowę projektowanej inwestycji.

Zdaniem organu pierwszej instancji strony niezasadnie zarzucają, iż projekt budowlany sporządzony w 2007 r. nie spełnia wymagań wynikających z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż pomija oddziaływanie na środowisko drogi dojazdowej do Zakładu, a także zawiera nieaktualne zaświadczenia i uzgodnienia w szczególności w zakresie zgodności z przepisami sanitarnymi i przeciwpożarowymi. Organ podkreślił, że projekt budowlany został zweryfikowany przez uprawnionych projektantów w 2011 r. i uwzględnia on obecnie wszystkie wymogi zawarte w decyzji środowiskowej. Projekt ten został ponownie uzgodniony w dniu 15 czerwca 2011 r. przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Staroście T., który potwierdził aktualność mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych.

Starosta podkreślił, iż raport oddziaływania na środowisko wraz z jego uzupełnieniem oraz decyzja środowiskowa odnoszą się do wpływu na środowisko całości planowanej inwestycji, obejmującej działki nr ewid. 2170 i 2171, "a nie do etapu wynoszącego 3,7 ha". Nieuzasadnione są w związku z tym, zdaniem organu, zarzuty stron co do tego, że złożony projekt budowlany, który przewiduje dalszą rozbudowę ("etapowanie") inwestycji, sprzeczny jest z decyzją środowiskową.

Wbrew twierdzeniom stron, nie można przyjąć, że raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko zakazuje rozbiórki sprzętu AGD oraz magazynowania materiałów niebezpiecznych. Organ wskazał, iż w załączniku do decyzji środowiskowej, dotyczącym charakterystyki planowanego przedsięwzięcia ujęta jest wiata do rozdrabniania odpadów wielkogabarytowych, to jest mebli, pralek, lodówek itp. Zdemontowane surowce wtórne magazynowane będą w boksach surowców wtórnych, a pozostały balast zostanie skierowany na prasę kanałową w budynku sortowni, a stamtąd, po sprasowaniu, trafi na kwaterę balastu. Jeden z boksów surowców wtórnych, osłonięty z trzech stron ścianami z bloczków betonowych do wysokości 2,5 m, a powyżej siatką i przykryty dachem, jest przeznaczony do czasowego magazynowania odpadów niebezpiecznych (w tym azbestu). Odpady te będą przechowywane w zabezpieczonych przed otwarciem pojemnikach do czasu przekazania ich do dalszej utylizacji w specjalistycznych zakładach. Boks, z uwagi na rodzaj magazynowanych w nim odpadów, będzie zamknięty. Wszystkie wymienione wyżej obiekty, jak podkreślił organ, ujęte zostały w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Organ pierwszej instancji wskazał, że droga dojazdowa stanowiąca połączenie przedmiotowej inwestycji z drogą publiczną (gminną) - ulicą Wyzwolenia o długości 1370 m i szerokości 3,5 m z "mijankami" o szerokości 2,0 m będzie posiadała nawierzchnię asfaltową spełniającą odpowiednie parametry. Maksymalna dozwolona prędkość na tej drodze wynosić będzie 30 km/h. Niezasadne są więc obawy mieszkańców sąsiednich nieruchomości, iż użytkowanie planowanej inwestycji będzie dla nich źródłem uciążliwości komunikacyjnych.

Starosta T. podkreślił, iż zgodnie z przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym ścieki z poszczególnych obiektów trafią - za pośrednictwem kanalizacji sanitarnej - do biologicznej oczyszczalni ścieków, skąd po oczyszczeniu przez system drenażowy woda skierowana zostanie do gruntu. Uwagi dotyczące niebezpiecznego oddziaływania na środowisko wodne przedmiotowej inwestycji są więc, zdaniem organu, bezzasadne.

Wydana w niniejszej sprawie decyzja środowiskowa, jak podniósł organ pierwszej instancji, nie przewiduje utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla projektowanego Zakładu Zagospodarowania Odpadami. Nie można w związku z tym określić na obecnym etapie postępowania, czy inwestycja ta będzie miała jakikolwiek wpływ na wartość przyległych nieruchomości.

W ocenie organu nie można skutecznie zarzucić inwestorowi uchybień co do spełnienia wymogów w zakresie ochrony siedlisk ptasich obszaru Natura 2000. Decyzja środowiskowa w pkt 2 i 3 sentencji określiła warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, a także wymagania w zakresie ochrony środowiska, jakie winny być uwzględnione w projekcie budowlanym. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany wszystkie te wymogi spełnia.

Niezasadne są również zarzuty co do konieczności zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania. Starosta wyjaśnił, iż podjął z urzędu czynności zmierzające do ustalenia spadkobierców Katarzyny T. i Krystyny J. W związku z uzyskaniem informacji z sądów rejonowych, właściwych według miejsca ostatniego zamieszkania osób zmarłych, że w sądach tych nie toczyły się sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanych osobach, organ na podstawie uzyskanych w toku postępowania dokumentów w postaci kopii aktów zgonu, aktów ślubów i aktów urodzenia, samodzielnie ustalił dane osobowe i adresy krewnych osób zmarłych i umożliwił im czynny udział w postępowaniu.

Zdaniem Starosty bez wpływu na wynik sprawy pozostają twierdzenia stron, które podnosiły, iż na terenie miasta Tomaszów Lubelski brak jest terenów, które można zagospodarować pod budownictwo mieszkaniowe i dlatego teren wsi R. należało przeznaczyć na ten właśnie cel, a nie pod budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów. Organ wskazał, że dla obszaru Miasta i Gminy Tomaszów Lubelski nie został dotychczas uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopóki plan taki nie zostanie zatwierdzony, nie można zweryfikować tezy stron, co do braku terenów przeznaczonych pod mieszkalnictwo na tym obszarze. Trudno jest również stwierdzić, czy projektowana inwestycja ograniczy możliwość zapewnienia terenów pod budownictwo mieszkaniowe, skoro decyzja środowiskowa nie przewiduje utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla tego przedsięwzięcia.

Odwołania od tej decyzji złożyli: T. K., M. M., J. M., E. M., M. Ś., S. J. Ś.k oraz I. T. Odwołujący się zarzucili, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgody z raportem o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia i decyzją Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 29 grudnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Zdaniem odwołujących się organ pierwszej instancji nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Zarzucili także organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 9, 19 ust. 1, 20 ust. 1 pkt 1, 29 ust. 3, 31, 32, 35 ust. 1, 38 ust. 1 oraz 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wojewoda Lubelski utrzymując w mocy decyzję Starosty z dnia (...) maja 2010 r. wymienioną na wstępie decyzją z dnia 26 sierpnia 2011 r. podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji, opierając się na treści art. 35 ust. 4 tej ustawy, zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Wojewoda stwierdził, iż są one bezzasadne. W ocenie organu odwoławczego wszystkie kwestie dotyczące ochrony środowiska zostały uwzględnione w decyzji Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 29 grudnia 2010 r. ustalającej dla Zakładu Zagospodarowania Odpadów środowiskowe uwarunkowania zgody na jego realizację. Organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są ustaleniami zawartymi w tej decyzji. Aktualność map służących do opracowania projektu budowlanego, jak wskazał Wojewoda, została potwierdzona przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji przez właściwy organ. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, wbrew zarzutom stron, nie służy ustalaniu wzrostu albo spadku wartości nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Chybiony jest zarzut dotyczący "etapowania" inwestycji, gdyż zatwierdzony projekt budowlany zakłada realizację określonej liczby obiektów i urządzeń, a wolny teren jest przewidziany do sukcesywnego wykorzystania pod kwaterę balastu prasowanego. Uczestnictwo odwołującego się Tadeusza Kapuśniaka na prawach strony w postępowaniu w niniejszej sprawie świadczy o tym, że stanowiąca jego własność nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zarzut naruszenia art. 97 § 1 k.p.a. jest nietrafny, albowiem śmierć osób uznanych za strony postępowania miała miejsce przed wszczęciem postępowania. Organ pierwszej instancji z urzędu ustalił spadkobierców tych osób i zapewnił im możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Zdaniem Wojewody niezasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "d" ustawy Prawo budowlane, ponieważ spełnienie wymagań określonych w tym przepisie potwierdzają stosowne uzgodnienia z właściwymi organami. Zarzut uchybienia art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy etapu użytkowania obiektu budowlanego, dlatego też jego rozważanie na obecnym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji nie mógł również naruszyć art. 9 powołanej ustawy, gdyż przepis ten dotyczy możliwości zastosowania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, a w rozpoznawanej sprawie odstępstw takich nie było. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, bowiem przedmiotowa inwestycja należy do tej kategorii obiektów budowlanych, dla budowy których obligatoryjne jest ustanowienie inspektor nadzoru inwestorskiego - w myśl § 2 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. Nie został naruszony również art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem dotyczy on obowiązków projektanta przy sporządzaniu projektu budowlanego, które zdaniem organu zostały dochowane. Decyzja organu pierwszej instancji nie uchybia art. 29 ust. 3 tejże ustawy, gdyż zgoda na inwestycję jest przeprowadzona w trybie pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 wskazanej ustawy dotyczy szczególnych obowiązków organu administracji przy rozpoznawaniu zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, podobnie jak przywołany przez odwołujących się art. 31 tej ustawy, który dotyczy rozbiórek obiektów. W ocenie Wojewody wymagania zawarte w art. 32 ustawy Prawo budowlane zostały przez inwestora spełnione. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że Starosta wykonał wszystkie wymagane w art. 35 ust. 1 ustawy sprawdzenia i nie stwierdził w tym zakresie żadnych uchybień. Decyzja o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego, została przesłana wszystkim wymienionym w tym przepisie organom. Organ pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 49 ust. 4a ustawy, gdyż cały art. 49 dotyczy czynności właściwego organu przy wznowieniu robót budowlanych, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli M. i J. M. oraz T. K.

Skarga M. i J. M. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 841/11. Skarżący domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucili, iż Wojewoda nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych przez nich w odwołaniu zarzutów naruszenia:

1.

art. 106 § 1, 2, 4 i 5 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom zaskarżenia wydawanych w roku postępowania postanowień uzgadniających, wskutek niedoręczenia im tych orzeczeń,

2.

art. 97 § 1 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania, pomimo śmierci stron postępowania,

3.

art. 101 § 2 k.p.a. w zw. z art. 931 § 1 k.c., poprzez samodzielne rozstrzygnięcie kwestii stwierdzenia nabycia spadku po Krystynie J. i Katarzynie T,

4.

art. 28 k.p.a., poprzez zaniechanie wezwania do udziału w postępowaniu wszystkich spadkobierców zmarłych stron postępowania,

5.

art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "d" i ust. 2, art. 9 ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 4, art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 7, pkt 2, art. 31 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, art. 32, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 oraz art. 49 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie rzeczywistego wpływu projektowanej inwestycji na środowisko.

Skarżący zarzucili, że w niniejszej sprawie brak jest wymaganej przepisami prawa decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 399/11, wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2011 r., utrzymującą w mocy wydaną przez Wójta Gminy Tomaszów Lubelski w dniu 29 grudnia 2010 r. decyzję środowiskową, dotyczącą Zakładu Zagospodarowania Odpadów w R.

T K wniósł w swojej skardze (sygn. akt II SA/Lu 842/11) o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie:

1.

art. 29 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji organu pierwszej instancji do organu osoby prawnej,

2.

art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i niedokonanie jego oceny, a także naruszenie zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i zasady przekonywania;

3.

art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne i niejasne sformułowanie uzasadnienia decyzji,

4.

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji,

5.

art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez naruszenie zasady, że pozwolenie na budowę dotyczy jednego zamierzenia budowlanego, a w sytuacji podzielenia inwestycji na etapy - możliwe jest wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie przy jednoczesnym przedstawieniu projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego,

6.

art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na budowę, pomimo niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skarżący podkreślił, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji rażąco narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie odniósł się do większości zarzutów odwołania, a oceniając jako bezzasadne pozostałe zarzuty stwierdził, bez pogłębionej argumentacji, iż wymogi określone w art. 32 i art. 35 Prawa budowlanego zostały spełnione.

W ocenie strony skarżącej Wojewoda nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 29 k.p.a. oraz wewnętrznej niespójności decyzji Starosty w zakresie rozstrzygnięcia, czy planowana inwestycja stanowi całość zamierzenia budowlanego inwestora czy też jeden z jego etapów, mimo iż kwestie te mają istotne znaczenie dla sprawy. Skierowanie decyzji organu pierwszej instancji do Zarządu Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T., zamiast do Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewyjaśnienie zaś kwestii "etapowania" inwestycji rodzi wątpliwości, czy pozwolenie na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Rogóźnie jest zgodne z wydaną dla tej inwestycji decyzją środowiskową. Ta ostatnia decyzja, jak podniósł skarżący, opisuje pełen zakres przedmiotowy i terytorialny zamierzenia budowlanego, gdyż, zgodnie z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie. W związku z tym na działkach nr ewid. 2170 i 2171, o powierzchni 10,5203 ha - w oparciu o decyzję Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 29 grudnia 2010 r. - inwestor nie ma możliwości uzyskania pozwolenia na budowę jakiekolwiek innych obiektów budowlanych, w tym przewidzianych w okresie późniejszym (być może jako II etap inwestycji) kwatery balastu prasowanego.

W ocenie skarżącego, jeżeli inwestor przewiduje realizację inwestycji o zakresie szerszym niż to zaprezentował w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia 1 lipca 2011 r., to jest chce ja "etapować" w oparciu o art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien przedstawić rysunek zagospodarowania terenu dla całej inwestycji, odpowiadający swoim zakresem przedsięwzięciu badanemu w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej. W sytuacji, gdy decyzja środowiskowa i decyzja o pozwoleniu na budowę wydane są dla przedsięwzięcia o tej samej nazwie, na tym samym terenie, ale zakres przedmiotowy decyzji środowiskowej wyczerpuje się w pierwszym etapie budowy inwestycji, to jest to równoznaczne z tym, że pozwolenie na budowę wydawane jest na inne - szersze - zamierzenie budowlane niż przedłożona decyzja środowiskowa. Tym samym nie został spełniony warunek określony w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W piśmie procesowym z dnia 29 lutego 2012 r. skarżący zarzucił dodatkowo, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez pracownika Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Lubelskim, który podlegał wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazał, iż J. K., pełniący funkcję Starosty Tomaszowskiego, jest jednocześnie wiceprezesem Zarządu Stowarzyszenia Samorządów Powiatu Tomaszowskiego z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim, który to podmiot składał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Tego rodzaju uchybienie, w ocenie skarżącego, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wraz z pismem procesowym z dnia 31 grudnia 2010 r. reprezentujący uczestnika postępowania Miasta Tomaszowa Lubelskiego jego Burmistrz złożył do akt sprawy kopie dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 16 stycznia 2012 r.:

- o numerze SKO.7/12, którą Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia Z. D. 2009, Bogdana Ś. i Tadeusza K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 29 grudnia 2010 r., nr (...), ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w R.,

- o numerze (...), która Kolegium, po rozpoznaniu odwołań od powyższej decyzji z dnia 29 grudnia 2010 r., złożonych przez Renatę P. oraz kilkadziesiąt innych osób wymienionych w sentencji decyzji, umorzyło postępowanie odwoławcze.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. Sąd zarządził połączenie spraw oznaczonych sygn. akt II SA/Lu 841/11 i II SA/Lu 842/11 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz do prowadzenia dalej pod sygn. akt II SA/Lu 841/11.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi M. i J. M. oraz T. K. zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nich podniesione są zasadne.

Należy podkreślić, iż wskazanie Zarządu Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T. z siedzibą w T. jako adresata decyzji organu pierwszej instancji nie może być ocenione jako naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.".

Stroną w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

W myśl art. 30 § 1 i 3 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.

Osoby prawne, w myśl art. 38 kodeksu cywilnego, działają przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie.

Zarząd Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T. nie stanowi samorządowej jednostki organizacyjnej, gdyż jest nią samo Stowarzyszenie, które z mocy odrębnych przepisów posiada osobowość prawną. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Zarząd jest organem statutowym tego Stowarzyszenia, upoważnionym do jego reprezentowania. Wskazanie jako wnioskodawcy i adresata decyzji o pozwoleniu na budowę Zarządu Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T. z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim stanowi zatem naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Stroną niniejszego postępowania było bowiem samo Stowarzyszenie, nie zaś jego Zarząd.

Sąd nie podziela więc stanowiska, że tego rodzaju uchybienie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskutek niezawieszenia postępowania, pomimo śmierci niektórych stron postępowania.

W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest przede wszystkim od ustalenia, że śmierć strony miała miejsce po wszczęciu postępowania, w jego toku (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 376).

W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że wymienione w ewidencji gruntów jako właścicielki i współwłaścicielki działek położonych w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji K. T. i K. J. zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, nie można więc mówić, że w tym przypadku zachodziła obligatoryjna podstawa do zawieszenia postępowania. Stanisław Ś., który - według oświadczenia pełnomocnika Marka Ś. - zmarł, nie był stroną postępowania.

Działania organu pierwszej instancji, który wobec biernej postawy spadkobierców wskazanych wyżej osób, z urzędu prowadził postępowanie wyjaśniające w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. nie można ocenić jako skutkujące naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie na organach administracji spoczywa obowiązek dochowania należytej staranności w celu niewadliwego ustalenia kręgu stron postępowania i umożliwienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zgodnie z art. 10 k.p.a. Nie można jednak wymagać od tego organu, aby inicjował on postępowania spadkowe przed sądem powszechnym. To w prawnym i faktycznym interesie spadkobierców leży uzyskanie w prawem przepisanej formie potwierdzenia nabycia spadku i ujawnienie swoich praw do gruntu w ewidencji gruntów. Gdyby okazało się, iż w odniesieniu do niektórych spadkobierców organ administracji dokonał niewłaściwych ustaleń, wskutek czego osoby te nie brałyby czynnego udziału w postępowaniu w sprawie w charakterze stron bez własnej winy, to przysługiwałoby im uprawnienie (a nie obowiązek) do złożenia (w terminie zakreślonym w art. 148 § 2 k.p.a.) wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), może nastąpić tylko wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też sąd ten nie uwzględnia go z urzędu. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. (wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07, z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10 - niepublikowane).

Z powyższego wynika również, iż jeżeli skarżący uważają, że zostali pominięci jako strony w postępowaniach, toczących się w związku z niniejszą sprawą w trybie art. 106 k.p.a., to mogą oni domagać się wznowienia postępowania w tych sprawach, a nie daje to podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ani decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia 1 lipca 2011 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżących co do niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji środowiskowej oraz nielegitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją środowiskową należy wskazać, iż Sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 31 marca 2011 r., nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 29 grudnia 2010 r., (...), ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w miejscowości R., pozostawała w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W obrocie prawnym pozostawała również wydana w tej samej dacie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzja o numerze nr (...), którą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania "mieszkańców wsi R." od wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 29 grudnia 2010 r., nr (...), umorzyło postępowanie odwoławcze.

Zauważyć należy, że wskazane wyżej decyzje Kolegium z dnia 31 marca 2011 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokami z dnia 1 września 2011 r., wydanymi w sprawach o sygn. akt II SA/Lu 398/11 (decyzja nr (..]) oraz II SA/Lu 399/11 (decyzja nr (...)). Powyższe wyroki Sądu zapadły więc już po dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody z dnia (...) sierpnia 2011 r. Po uprawomocnieniu się wskazanych wyroków Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu w dniu 16 stycznia 2012 r. wydało dwie decyzje:

- o numerze (...), którą, po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia Z. 2009, B. Ś. i T. K., utrzymało w mocy decyzję środowiskową Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 29 grudnia 2010 r., nr (...),

- o numerze (...), którą, po rozpoznaniu odwołań od powyższej decyzji z dnia 29 grudnia 2010 r., złożonych przez R. P. oraz kilkadziesiąt innych osób wymienionych w sentencji decyzji, umorzyło postępowanie odwoławcze.

Sądowi jest wiadome z urzędu, iż wskazana wyżej decyzja Kolegium z dnia 16 stycznia 2012 r., nr (...), została zaskarżona do tutejszego Sądu i będzie przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 272/12.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu z innych powodów.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji upoważnionym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest - co do zasady - właściwy miejscowo starosta.

W niniejszej sprawie, jak zasadnie podniósł pełnomocnik skarżącego Tadeusza Kapuśniaka, zachodzi jednak sytuacja szczególna. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie przez Starostę Tomaszowskiego pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie złożył Zarząd Stowarzyszenia Samorządów Powiatu Tomaszowskiego z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim. Załącznikiem do tego wniosku była kopia uchwały nr 22/2007 Walnego Zebrania członków Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T. z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie wyboru władz Stowarzyszenia, z której wynika, iż w skład Zarządu Stowarzyszenia został powołany - jako jego Wiceprezes - Jan K. (k. 1 t. I akt adm. I inst.). Fakt, iż osoba ta jest Wiceprezesem Zarządu Stowarzyszenia Samorządów Powiatu Tomaszowskiego potwierdzają również złożone przez pełnomocnika skarżącego odpisy z rejestru stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 20 kwietnia 2011 r. i z dnia 27 lutego 2012 r. (k. 214, 217). Okolicznością bezsporną jest przy tym, iż osoba ta piastuje funkcję Starosty Tomaszowskiego od dnia 1 stycznia 2006 r. do nadal (por. "http://powiat-tomaszowski.bip.lublin.pl/index.php?id=26&p0=szczegoly&p1=22&p2=1" oraz "http:// powiat-tomaszowski.bip.lublin.pl/index.php?id=26&p0=szczegoly&p1=22&p2 =4").

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodziła obligatoryjna podstawa wyłączenia wszystkich pracowników Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Lubelskim oraz osoby sprawującej funkcję Starosty Tomaszowskiego.

Zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1)

w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki,

2)

swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia,

3)

osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli,

4)

w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3,

5)

w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji,

6)

z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne,

7)

w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (§ 3).

Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron (§ 4).

W myśl art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1)

jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3,

2)

osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio (§ 2).

Stosownie do art. 26 § 1 k.p.a. w przypadku wyłączenia pracownika (art. 24) jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy.

W § 3 przepis ten stanowi, że jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2 wskazanego przepisu, określający sposób postępowania w przypadku wyłączenia organu.

Instytucja wyłączenia pracownika służy w postępowaniu administracyjnym realizacji zasady prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 k.p.a. oraz zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej, unormowanej w art. 8 tej ustawy. W doktrynie podkreśla się, iż istotę tej instytucji procesowej oddaje powołany przepis art. 24 § 3 k.p.a., dający podstawę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, gdy zostanie "uprawdopodobnione" (a więc nie wykazane) istnienie jakichkolwiek okoliczności, "które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Postępowanie w administracyjne winno być bowiem prowadzone w taki sposób i na takich warunkach, by wyeliminować jakiekolwiek sugestie czy podejrzenia, że postępowanie nie prowadzone jest przez podmiot całkowicie niezainteresowany końcowym rozstrzygnięciem sprawy (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137-138).

W orzecznictwie wyrażony został pogląd, dotyczący innego stanu faktycznego i prawnego, który jednak - w ocenie Sądu - znajduje odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, iż "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta" (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, Nr 4, poz. 115).

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że osoba pełniąca funkcję organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego w sprawie pozwolenia na budowę, będąca jednocześnie członkiem organu osoby prawnej, która składała wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w tej sprawie, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Oznacza to, że Starosta Tomaszowski, który w niniejszej sprawie był organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T. z siedzibą w T.z dnia 31 marca 2008 r. o pozwolenie na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w R., w sytuacji gdy jest on również członkiem organu statutowego (Zarządu) tego Stowarzyszenia, winien zostać wyłączony od udziału w tej sprawie w myśl art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wyłączona była również w związku z tym możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych podległych Staroście pracowników Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Lubelskim.

Decyzja organu pierwszej instancji, podpisana z upoważnienia Starosty Tomaszowskiego przez Leszka K., zatrudnionego w Starostwie Powiatowym na stanowisku Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa, została zatem wydana z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika, co wyczerpuje znamiona podstawy wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.

Ubocznie należy zauważyć, iż również Leszek K., według stanu na dzień 20 kwietnia 2011 r., pełnił funkcję członka Zarządu Stowarzyszenia (k. 217 akt sąd.).

W tych okolicznościach brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewodę Lubelskiego. Zaskarżona decyzja została więc wydana również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Już z tej tylko przyczyny Sąd zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż decyzje organów obu instancji naruszają prawo z innych powodów, zarówno wskazanych, jak i niewskazanych w skardze. Te ostatnie Sąd zobligowany był uwzględnić z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to bowiem, że sąd bierze pod uwagę z urzędu również takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą.

Należy zauważyć, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Decyzja ta w swym uzasadnieniu w sposób niezwykle lakoniczny odnosi się do podniesionego w odwołaniu zarzutu skarżącego Tadeusza K. dotyczącego "etapowania" przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie Wojewoda Lubelski ograniczył się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, iż zarzut ten jest chybiony, gdyż "projekt budowlany zakłada realizację określonej liczby obiektów i urządzeń, a wolny teren jest przewidziany do sukcesywnego wykorzystania pod kwaterę balastu prasowanego".

Wyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenie dla sprawy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy zasadą jest, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przepis ten dopuszcza jednak, w przypadku gdy zamierzenie budowlane obejmującego więcej niż jeden obiekt, by pozwolenie na budowę - na wniosek inwestora - dotyczyło wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, na inwestorze spoczywa prawny obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Projekt taki, jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, sporządzany jest na aktualnej mapie i obejmuje on: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Organ pierwszej instancji, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 lipca 2011 r., do zarzutów stron postępowania co do niezgodności złożonego przez inwestora projektu budowlanego z zapisami raportu oddziaływania na środowisko wraz z jego uzupełnieniem oraz z zapisami obowiązującej wówczas decyzji środowiskowej Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 29 grudnia 2010 r., stwierdził, że zarówno raport, jak i decyzja środowiskowa odnoszą się do wpływu na środowisko całości planowanej inwestycji, obejmującej działki nr ewid. 2170 i 2171, "a nie do etapu wynoszącego 3,7 ha".

Również Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż "wolny teren jest przewidziany do sukcesywnego wykorzystania pod kwaterę balastu prasowanego". Stwierdzenie to jest niejednoznaczne. Zgodnie bowiem z zatwierdzonym projektem budowlanym kwatera balastu prasowanego stanowi obiekt budowlany o wymiarach 146 m x 55 m, zagłębiony w gruncie na głębokość 3,4 m, o łącznej pojemności roboczej około 57 000 m3. Obiekt ten oznaczony został na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu oznaczony numerem 11 i stanowi on skrajnie wysunięty na północny-zachód fragment całości zaprojektowanej inwestycji. Poza miejscem lokalizacji wskazanego pozostaje niezagospodarowana północna część działki nr ewid. 2170, której powierzchnia znacznie przewyższa powierzchnię zajmowaną przez kwaterę balastu prasowanego (plan realizacyjny zagospodarowania terenu oraz pkt 7.2 opisu technicznego - projektu budowlanego obiektów niekubaturowych - obiekt nr 11). Przyjęcie, jak wskazuje Wojewoda, że "wolny teren jest przewidziany do sukcesywnego wykorzystania pod kwaterę balastu prasowanego", w ocenie Sądu może oznaczać, iż ten pozostały "wolny" teren działki będzie stanowił rezerwę pod "powiększenie" kwatery balastu prasowanego.

Z powyższego zdaje się więc wynikać, że decyzja organu pierwszej instancji zatwierdza projekt budowlany jedynie dla części zamierzenia budowlanego, którego pozostała część zostanie objęta kolejnym etapem projektowania i budowy.

Stanowisko to potwierdza również znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pismo z dnia 21 kwietnia 2011 r., podpisane przez Prezesa P.W.O. "(...)", który działając w imieniu autorów projektu budowlanego poinformował, że brakujące rozwiązania projektu "zostaną doprojektowane w ramach nadzoru autorskiego, w trakcie realizacji zadania" (por. nieponumerowana część tomu I akt adm. I instancji pomiędzy stronami 16 i 17).

Okoliczności tych organy obu instancji nie wyjaśniły w żaden sposób, naruszając nie tylko powołane przepisy, lecz również przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (a organ odwoławczy także art. 136 k.p.a.), obligujące je do wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Podkreślić należy również, iż w dacie orzekania przez organy obu instancji inwestor nie posiadał wszystkich wymaganych opinii i uzgodnień. Z dokumentacji zawartej w projekcie budowlanym wynika bowiem, iż warunki wykonania przyłącza wodociągowego, ustalone pismem Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z dnia 5 lutego 2007 r., nr RG.7033/1/07, utraciły ważność w dniu 5 lutego 2010 r., zaś warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, określone w piśmie członka Zarządu Zamojskiej Korporacji Energetycznej S.A. w Zamościu z dnia 26 stycznia 2007 r., nr 746/TR/JS/07, utraciły ważność w dniu 26 stycznia 2009 r. (k. 74, 77 projektu budowlanego - plan realizacyjny zagospodarowania terenu).

Decyzje organów obu instancji naruszają zatem również art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy. Zgodnie bowiem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl zaś ustępu 3 tego artykułu ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy organ pierwszej instancji obowiązany był wezwać inwestora do usunięcia wskazanych wyżej braków projektu budowlanego (m.in. dotyczących wymagań określonych w ust. 1 pkt 3 tegoż artykułu) i w zależności od tego, czy nałożony obowiązek został wykonany czy też nie, wydać stosowną decyzję.

Obowiązków tych organ pierwszej instancji nie dochował.

Wskazać należy również, że projekt budowlany narusza wymogi określone w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), zgodnie z którym wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być opatrzone numeracją, zaś części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu.

W szczególności część projektu budowlanego w zakresie planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pomiędzy stronami 58 i 59, 66 i 67, obejmująca kilkadziesiąt kart, nie została ponumerowana. Tego rodzaju uchybienia mają też miejsce w przypadku pozostałych części projektu budowlanego.

Istotne zastrzeżenia budzi także konstrukcja i treść sentencji oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji.

W części wstępnej decyzji Starosta wskazał jako podstawę prawną decyzji m.in. art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie powołał brzmienia tych przepisów i nie odniósł ich do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Przepis art. 28 ustawy stanowi:

1.

"Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

2. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

3. Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

4. Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym."

Zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Natomiast przepis artykułu 36 ustawy w dacie wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji zawierał już wyłącznie ustęp 1, który określa dodatkowe (zamieszczane "w razie potrzeby") elementy decyzji o pozwoleniu na budowę, takie jak:

- szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych;

- czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych;

- terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych;

- szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie;

- informacja o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 (dotyczące wymogu koniecznych do spełnienia przed rozpoczęciem użytkowania obiektu).

Sentencja decyzji Starosty T. z dnia (...) lipca 2011 r. zawiera w szczególności pkt 1.2 o nazwie "warunki ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym". Tego rodzaju sformułowanie w sentencji pozwolenia na budowę jest nie tylko niedopuszczalne, ale i nielogiczne. Decyzją tą "zatwierdza się" bowiem już złożony przez inwestora projekt budowlany, a więc nie można wprowadzać dodatkowych elementów, o jakie należy uzupełnić tenże projekt budowlany.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił także decyzję tego organu, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem organów administracji rozpoznającym niniejszą sprawę będzie zwłaszcza wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżących podniesionych w toku oraz ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy w celu prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów ustawy i przepisów szczególnych. Organy administracji będą miały również obowiązek dokonania oceny zgodności złożonego przez inwestora projektu budowlanego z treścią "nowej" decyzji środowiskowej.

W tym miejscu należy również zauważyć, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzja Starosty T. z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Zarządowi Stowarzyszenia Samorządów Powiatu T. z siedzibą w T.pozwolenia na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w R. została decyzją Starosty T. z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), przeniesiona na rzecz Miasta Tomaszów Lubelski. Jakkolwiek więc pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, zanim decyzja ta stała się ostateczna, to kwestia ta nie może być oceniana i rozważana w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.