Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2646091

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 7 marca 2019 r.
II SA/Lu 82/19
Sytuacje objęte przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pojęcie „podlegania ustawodawstwu innego państwa” w świetle przepisów u.ś.r.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz.

Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (spr.), WSA: Bogusław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody L. z dnia (...) października 2018 r. nr (...)

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do sądu decyzją z (...) listopada 2018 r., znak: (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. F. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wojewody L. z (...) października 2018 r., znak: (...), w przedmiocie prawa do świadczeń rodzinnych.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wspomnianą wyżej decyzją z (...) października 2018 r. organ I instancji odmówił skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych w okresie od (...) listopada 2017 r. do (...) października 2018 r. w postaci zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w związku z zapewnieniem dziecku możliwości dojazdu do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły wnioskowanego na dziecko: J. F. oraz zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 wnioskowanego na dziecko: K. F.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca w okresie, którego dotyczył wniosek o przyznanie świadczeń była osoba nieaktywną zawodowo na terenie Polski, a ojciec wspólnych dzieci - P. F. wykonywał działalność zawodową na terenie Niemiec. W tej sytuacji, w świetle przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (w szczególności art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; Dz.Urz.UE, seria L, Nr 166, s. 1, z późn. zm.) państwem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń w tym okresie są Niemcy. Ponadto z uwagi na to, że kwota świadczeń, które mogłyby przysługiwać na terenie Polski jest niższa od świadczeń przewidzianych w Niemczech, uprawnienie do polskich świadczeń zostaje zawieszone i w konsekwencji świadczenia nie zostały przyznane.

W odwołaniu od decyzji Wojewody skarżąca podniosła, że jej były mąż P. F. ma żonę i dzieci w Niemczech, gdzie otrzymuje świadczenia z tego tytułu. Na podstawie wyroku rozwodowego z 2014 r. skarżąca ma przyznaną władzę rodzicielską i zasądzone od byłego męża alimenty. Były mąż złożył na piśmie oświadczenie, że nie pobiera w Niemczech żadnych świadczeń na swoje dzieci z pierwszego małżeństwa.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z (...) listopada 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że skarżąca jest osobą niepracującą, wnosząc o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia przedłożyła wyrok Sądu Okręgowego w Z. z (...) kwietnia 2015 r. (I C (...)), na mocy którego rozwiązane zostało przez rozwód małżeństwo J. F. z (...). Sąd powierzył J. F. wykonywanie władzy rodzicielskiej na dziećmi: J. i K. F., ograniczając władzę rodzicielską ojca do prawa informowania się o stanie zdrowia dzieci i ich postępów w nauce oraz osobistych kontaktów w terminach i miejscach ustalonych przez strony. Wobec ojca dzieci orzeczony został obowiązek alimentacyjny względem dzieci oraz skarżącej.

Biorąc pod uwagę miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (585,43 zł) oraz zgromadzoną w sprawie dokumentację Kolegium stwierdziło, że skarżąca spełnia przesłanki ustawodawstwa polskiego do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że były mąż skarżącej, będący ojcem małoletnich dzieci, co do którego nie orzeczono o pozbawieniu władzy rodzicielskiej, w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest członkiem rodziny skarżącej i może być uznany jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo niemieckie, na mocy którego przyznawane są świadczenia na rodzinę. Rozwiązując małżeństwo Sąd powierzył skarżącej wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi, natomiast ograniczył władzę ojca dzieci do określonych uprawnień i obowiązków, a tym samym zachował w niej ściśle określony udział.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że P. F. od (...) października 2014 r. wykonuje działalność zawodową na terenie Niemiec. W związku z tym stwierdzono, że w sprawie skarżącej od tej daty mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że P. F. uprawniony jest do pobierania świadczeń rodzinnych na dzieci mieszkające w Polsce. W tej sytuacji doszło do zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przysługujących zarówno według prawa polskiego i prawa niemieckiego. W świetle reguły pierwszeństwa określonej w art. 68 rozporządzenia nr 883/2004, w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Jednocześnie uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo. W zaistniałej sytuacji, z uwagi na brak aktywności zawodowej skarżącej, krajem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczenia na mieszkające w Polsce dzieci tj. J. i K. F., jest kraj właściwy ze względu na miejsce wykonywania pracy przez ich ojca, a więc Niemcy. W związku z tym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje oświadczenia (...), że nie pobiera żadnych świadczeń socjalnych na synów.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium J. F. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ art. 67 ust. 1 lit. a i ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie ww. przepisu prawa materialnego, a mianowicie, że P. F. jest członkiem rodziny skarżącej i jej dzieci, a tym samym naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez nierówne traktowanie obywateli. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym i niedokładnym zebraniu i rozpatrzeniu przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w sprawie, niekompletnym rozważeniu przez organ wszystkich okoliczności sprawy i zbadaniu zaistniałego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, że zaliczanie (...) do składu rodziny oraz wymaganie aby złożył wniosek w państwie, gdzie mieszka i pracuje jest ewidentnie niesprawiedliwe i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Skoro nie interesuje się on synami, nie płaci alimentów, co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym za niepłacenie alimentów, to oczywistym jest, że takiego wniosku nie złoży, a cierpieć na tym będą tylko i wyłącznie dzieci. Zdaniem skarżącej, zasady współżycia społecznego skłaniają do tego, by matka małoletnich otrzymała należne jej świadczenie na dzieci, skoro ich ojciec kategorycznie odmówił złożenia rzeczonego wniosku w kraju gdzie przebywa. W tej sytuacji małoletnie dzieci są pokrzywdzone, względem dzieci których oboje rodzice przebywają w Polsce. Ponadto w ocenie skarżącej organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i dokładny materiału dowodowego, nie przeprowadził w sposób rzetelny dowodów, nie przesłuchał strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.). Trzeba dodać jeszcze na wstępie, że w ocenie Sądu nie wszystkie argumenty skargi zasługują na uwzględnienie, jednakże obowiązkiem Sądu jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze oraz ich podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tym kontekście należy przypomnieć, że podobny problem, u podstaw którego leży fakt wykonywania działalności zawodowej na terenie Niemiec przez byłego męża skarżącej, był również osią sporu w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem tutejszego Sądu z 7 lutego 2019 r. (II SA/Lu 961/18). Wspomniana sprawa dotyczyła sporu o innego rodzaju świadczenie (świadczenie wychowawcze), z uwagi jednak na tożsamy problem leżący u podstaw oceny prawidłowości zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, argumenty podniesione w powoływanym wyroku co do zasady mają pełne odniesienie również do rozpoznawanej sprawy.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela argumentacji skarżącej, że zastosowanie przepisów o koordynacji wyklucza sam fakt, że jest rozwiedziona z ojcem dzieci, którego prawa rodzicielskie zostały ograniczone w wyroku rozwodowym. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.; dalej jako: u.ś.r.), zawiera własną legalną definicję rodziny - zgodnie z art. 3 pkt 16 u.ś.r., pojęcie rodziny użyte w ustawie oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z kolei w art. 3 pkt 17a u.ś.r. zawarto legalną definicję osoby samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

Podobnie jak we wspomnianym wyroku w sprawie II SA/Lu 961/18, również i w rozpoznawanej sprawie, trzeba stwierdzić, że z uwagi na fakt rozwiązania małżeństwa skarżącej wyrokiem rozwodowym i braku orzeczenia o opiece naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych, skarżąca spełnia ustawowe kryteria uznania za osobę samotnie wychowującą dziecko. Okoliczność ta nie wpływa jednak na kwestię zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co wynika z art. 23a ust. 1 i 2 u.ś.r. W świetle tych przepisów, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Dla zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wystarczające jest w perspektywie podmiotowej wyłącznie to, że P. F. jest ojcem dzieci, objętych spornym świadczeniem, bowiem jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka.

Tym niemniej jednak w ocenie Sądu organy obydwu instancji wadliwie zastosowały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, pomijając konieczność dokonania istotnych czynności wyjaśniających.

Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle ustawowej definicji legalnej (art. 3 pkt 15a u.ś.r.) pod pojęciem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy rozumieć wspomniane wyżej rozporządzenie podstawowe, tj. rozporządzenie nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie wykonawcze, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE, seria L, Nr 284, s. 1).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, w tym w przytoczonym w skardze wyroku NSA z 2 lipca 2018 r. (I OSK 390/18), powołane przepisy mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Obowiązek ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obciążający marszałka województwa obejmuje zatem sprawdzenie, czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie (podobnie NSA w wyrokach z 21 lipca 2010 r. I OSK 556/10; z 22 listopada 2017 r. I OSK 243/16 i I OSK 245/16).

Trzeba dodatkowo wskazać, że systemy świadczeń socjalnych w państwach członkowskich są objęte koordynacją, ale nie harmonizacją, co oznacza, że nie ma na poziomie prawa unijnego przepisów ujednolicających te systemy (ujednolicających rodzaje świadczeń oraz przesłanki podmiotowe i przedmiotowe ich przyznawania). Z faktu, że w jednym państwie członkowskim (Polsce) rozwiedziony małżonek, mający ograniczone prawa rodzicielskie ma prawo do określonych świadczeń na równi z małżonkiem wykonującym pełnię praw rodzicielskich, nie można wysuwać wniosków, że takie same rozwiązania prawne obowiązują w innym państwie członkowskim (Niemczech).

Zgodnie z art. 67 zd. 1 rozporządzenia nr 883/2004, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. W świetle art. 68 ust. 1 rozporządzenia, w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa:

a) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania;

b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych:

i) w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że taka praca jest wykonywana i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa. W tym ostatnim przypadku koszt świadczeń dzielony jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu wykonawczym;

ii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie otrzymywania emerytur lub rent: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że emerytura lub renta jest wypłacana na podstawie jego ustawodawstwa i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najdłuższy okres ubezpieczenia lub zamieszkania na podstawie kolidujących ustawodawstw;

iii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania: miejsce zamieszkania dzieci.

Wreszcie art. 68 ust. 2 rozporządzenia, regulujący zbieg uprawnień wskazuje, że w takiej sytuacji świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Jednakże taki dodatek dyferencyjny nie musi być przewidziany dla dzieci zamieszkujących w innym Państwie Członkowskim, kiedy uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wyłącznie z miejsca zamieszkania.

Szczegółowy tryb postępowania w sprawie wniosków o przyznanie świadczeń objętych koordynacją reguluje wspomniane rozporządzenie wykonawcze nr 987/2009, w tym szczególnie istotny w rozpoznawanej sprawie art. 60. Z przepisu tego wynika m.in., że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Instytucja, do której złożono wniosek, rozpatruje go na podstawie szczegółowych informacji dostarczonych przez wnioskodawcę i bierze pod uwagę całościową faktyczną i prawną sytuację rodziny wnioskodawcy. Jeżeli instytucja ta uzna, że jej ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zapewnia świadczenia rodzinne zgodnie ze stosowanym przez siebie ustawodawstwem. Jeżeli instytucja ta uzna, że na podstawie ustawodawstwa innego państwa członkowskiego może istnieć prawo do dodatku dyferencyjnego, niezwłocznie przekazuje wniosek do instytucji właściwej tego innego państwa członkowskiego oraz informuje o tym zainteresowanego; powiadamia ona ponadto instytucję tego innego państwa członkowskiego o swojej decyzji w sprawie wniosku oraz o kwocie wypłaconych świadczeń rodzinnych. Prawodawca unijny przewidział również, w celu ochrony interesów osób ubiegających się o świadczenia, instytucję tymczasowej decyzji w sprawie zasad pierwszeństwa, czyli reguł rozstrzygających, ustawodawstwo którego z państw członkowskich powinno stanowić podstawę prawną oceny wniosku. Taką decyzję podejmuje niezwłocznie instytucja, w której złożono wniosek, jeżeli uzna, że zastosowanie ma jej ustawodawstwo, jednak nie na zasadzie pierwszeństwa. Następnie wniosek jest przekazywany do instytucji innego państwa członkowskiego zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia podstawowego. Instytucja ta zajmuje stanowisko w sprawie decyzji tymczasowej w terminie dwóch miesięcy. Jeżeli instytucja, której przekazano wniosek, nie zajmie stanowiska w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania wniosku, zastosowanie ma tymczasowa decyzja, o której mowa powyżej, a instytucja ta wypłaca świadczenia przewidziane w obowiązującym ją ustawodawstwie i informuje instytucję, w której złożono wniosek o kwocie wypłaconych świadczeń. Dalsze regulacje w art. 60 określają sposób usuwania rozbieżności między zainteresowanymi instytucjami w odniesieniu do ustawodawstwa, które należy zastosować oraz zasady rozliczeń.

W orzecznictwie mocno akcentuje się obowiązek organów dokonywania pełnych, wnikliwych ustaleń w zakresie znamion pojęcia "podleganie ustawodawstwu innego państwa", które decyduje o zastosowaniu przepisów o koordynacji (jako wstępnej przesłanki, po ustaleniu której należy przejść do badania kwestii zbiegu prawa do świadczeń). W wyroku z 17 stycznia 2018 r. (I OSK 972/16) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że samo ustalenie, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Użyte w art. 23a ust. 5 i 6 u.ś.r. pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że marszałek województwa (obecnie wojewoda) w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. W praktyce zatem organ powinien wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. też wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., I OSK 556/10). W konsekwencji, marszałek województwa (obecnie wojewoda) nie może ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu zatrudnienia, ani nawet ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę, czy członka rodziny wnioskodawcy w innym państwie. Takie okoliczności pozwalają wojewodzie jedynie na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dalszej kolejności organ ten przystępuje do zbadania, które unijne przepisy dotyczące ustawodawstwa mają zastosowanie, zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 11-16 rozporządzenia nr 883/2004 i szczególnymi normami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, między innymi na podstawie art. 67-69 tego rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowa realizacja przez organy obowiązków w zakresie zasięgnięcia informacji o uprawnieniach przysługujących byłemu mężowi skarżącej w Niemczech w istocie decyduje o prawidłowości rozstrzygnięcia. Wobec treści wyżej powołanych przepisów kluczowe w sprawie jest ustalenie, że doszło w ogóle do zbiegu uprawnień, od tego bowiem zależą dalsze działania organu, w tym ewentualne przekazanie wniosku skarżącej do właściwej instytucji, zgodnie z przepisami rozporządzenia podstawowego i wykonawczego. Zbieg uprawnień będzie miał miejsce tylko wówczas, jeżeli zostanie ustalone, że zarówno skarżącej w miejscu zamieszkania jej oraz dzieci, jak również jej byłemu mężowi w miejscu wykonywania pracy zawodowej przysługiwały świadczenia, zgodnie z art. 68 rozporządzenia nr 883/2004. Innymi słowy, zbieg świadczeń nie wystąpi, jeżeli okaże się, że ze względu na przepisy obowiązujące w Niemczech były mąż skarżącej nie ma prawa do świadczeń na dzieci pozostałe w Polsce, z uwagi na specyficzne okoliczności, jakie mają miejsce w sprawie (rozwód, ograniczone prawa rodzicielskie, brak wspólnego miejsca zamieszkania).

Tezę tą dodatkowo wzmacnia treść art. 60 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym, w przypadku gdy osoba uprawniona do ubiegania się o świadczenia nie wykonuje swego prawa, instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, uwzględnia wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych złożony przez drugiego rodzica, osobę traktowaną jak rodzic lub przez osobę lub instytucję występującą jako opiekun dziecka lub dzieci. Przepis ten jest o tyle istotny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że skarżąca powołuje się na bierną postawę jej byłego męża i ojca dzieci, będącego potencjalnie osobą uprawnioną do świadczeń w Niemczech. Wiarygodność tych twierdzeń wzmacnia znajdujące się w aktach sprawy (k. 29) oświadczenie ojca dzieci z 20 września 2018 r. potwierdzające, że nie pobiera żadnych świadczeń na synów mieszkających w Polsce. Z treści powołanego art. 60 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia nr 987/2009 wynika, że w sytuacji, gdyby były mąż skarżącej nie wykonywał swoich uprawnień do świadczeń, to właściwy organ niemiecki miałby obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej. Tym bardziej zatem kluczowe staje się ustalenie, czy były mąż skarżącej jest rzeczywiście osobą uprawnioną do świadczeń na dzieci mieszkające w Polsce, według przepisów obowiązujących w miejscu wykonywania pracy (lex loci laboris).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy podeszły do sprawy nadmiernie schematycznie, nie uwzględniając w ogóle specyficznych jej okoliczności, które potencjalnie mogą mieć kluczowe znaczenie. Organ ustaliły jedynie, że P. F. przebywa na terenie Niemiec, gdzie prowadzi działalność gospodarczą, co uzasadniało zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zarówno Wojewoda, jak i Kolegium w mechaniczny sposób stwierdziły, że w systemie niemieckim istnieje świadczenie o podobnym charakterze, a następnie podjęły działania w celu przeliczenia wartości tego świadczenia, aby zastosować instytucję zawieszenia uprawnień do świadczeń przysługujących skarżącej. Taki sposób działania nie może być zaakceptowany, bowiem odwraca on całkowicie właściwą kolejność istotnych w sprawie ustaleń. Jak wskazano wyżej, rolą organów było ustalenie, czy byłemu mężowi skarżącej w systemie niemieckim przysługują świadczenia, z różnych lub takich samych tytułów, jak świadczenie, o które ubiega się świadcząca, dla których podstawową przesłanką jest posiadanie synów z pierwszego małżeństwa, mieszkających w Polsce, z matką.

Jak już wskazywano w wyroku w sprawie II SA/Lu 961/18, ustalenia organów (w szczególności na etapie postępowania przed organem I instancji) powinny opierać się na współpracy krajowych instytucji państw członkowskich i polegać na wymianie danych niezbędnych do ustalenia praw i obowiązków ubezpieczonych oraz świadczeniobiorców. Obowiązek taki wprost statuuje art. 21 ust. 4 u.ś.r., zgodnie z którym Wojewoda wymienia dane w zakresie świadczeń rodzinnych w ramach Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, za pośrednictwem punktu kontaktowego, o którym mowa w art. 22 ust. 2.

W powyższym trybie wymiany informacji organ powinien był ustalić, czy były mąż skarżącej ma prawo do świadczeń według przepisów obowiązujących w miejscu wykonywania pracy, z uwzględnieniem specyficznych okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla tego uprawnienia: rozwodu, ograniczenia praw rodzicielskich męża skarżącej oraz faktu, że nie sprawuje on faktycznej opieki nad dziećmi, zamieszkującymi z matką w innym państwie członkowskim. Dopiero prawidłowe, pełne ustalenia w tym zakresie pozwalały na prawidłowe zastosowanie przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym rozstrzygnięcia o skutkach ewentualnego zbiegu uprawnień.

Zaniechanie powyższych czynności oznaczało z jednej strony naruszenie przepisów postępowania - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy nie ustaliły kluczowych w sprawie okoliczności rozstrzygających o tym, czy w ogóle w sprawie wystąpił zbieg prawa do świadczeń. Konsekwencją tego uchybienia było również wadliwe zastosowanie przepisów o koordynacji, w szczególności art. 67 i 68 rozporządzenia nr 883/2004 oraz art. 60 rozporządzenia nr 987/2009.

Uchybienia te skutkują koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium z (...) listopada 2018 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody z (...) października 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje powrotem sprawy do rozpoznania przez Wojewodę. Zadaniem Wojewody będzie przede wszystkim dokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie tego, czy mąż skarżącej ma rzeczywiście w Niemczech prawo do świadczeń z tego samego lub różnych tytułów, co świadczenie, o które ubiega się skarżąca. Jeżeli w trybie wymiany informacji organ potwierdzi tą okoliczność, organ podejmie działania celem przekazania wniosku skarżącej właściwej instytucji w Niemczech, zgodnie z przepisami art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 i art. 60 rozporządzenia nr 987/2009. Jeżeli z kolei z ustaleń poczynionych w ww. trybie będzie wynikało, że byłemu mężowi skarżącej nie przysługują uprawnienia w Niemczech, będzie to oznaczało, że nie doszło do zbiegu praw do świadczeń, reguły wskazane w art. 67 i art. 68 rozporządzenia nie mają zastosowania, a wniosek należy rozpoznać według przepisów prawa polskiego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zasądził na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na fakt, że ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych. Ponadto skarżąca nie złożyła wniosku o zasądzenie ewentualnych innych kosztów, sąd zaś nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.