II SA/Lu 778/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2612256

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Lu 778/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Cylc-Malec, Bogusław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z (...) r. znak: (...)

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) r., znak: (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej: pr.bud.) Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z (...) r., znak: (...) i nakazał właścicielowi - Gminie L., w terminie do dnia (...) sierpnia 2018 r., wykonanie przy obelisku ze statuą (...) z (...) r., usytuowanym na działce nr (...) przy ul. (...) robót budowlanych wymienionych w punktach 1-4 sentencji decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że usytuowany na działce nr (...), stanowiącej fragment drogi gminnej, postument figury (...) znajduje się w bardzo złym stanie technicznym (wyraźne ubytki cegieł i rozwarstwienia). Z dokonanych ustaleń został sporządzony protokół oraz szkic sytuacyjny i dokumentacja fotograficzna (k. 2 - 8, k. 11 - 12 akt I instancji). W wyniku kontroli przeprowadzonej (...) listopada 2017 r. ustalono, że istnieją poważne uszkodzenia dolnej części kolumny oraz jej podstawy (widoczne spękania i ubytki, przemieszczenie fragmentu cokołu, odspojenia tynku), które mogą spowodować naruszenie stateczności obiektu, zważywszy na jego wysokość, a tym samym zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia, tym bardziej, że obiekt jest zlokalizowany w pasie drogowym.

Organ dodał, że z pism L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z (...) marca 2017 r. oraz z (...) listopada 2017 r. wynika, że obelisk, usytuowany na działce nr (...), stanowiącej własność Gminy L., wpisany jest do rejestru zabytków województwa (...) w ramach zespołu (...) pod nr (...)

Organ wskazał następnie, że, działając w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. postanowieniem z (...) r., sprostowanym postanowieniem z (...) r., nałożył na Gminę L. obowiązek dostarczenia w terminie do (...) marca 2018 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego obelisku oraz wskazującej roboty budowlane niezbędne do wykonania, w celu wyeliminowania zagrożeń zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia. Gmina L. przedłożyła ekspertyzę techniczną, która potwierdziła konieczność wykonania niezwłocznie niezbędnego doraźnego zabezpieczenia w celu wyeliminowania zagrożeń dla zdrowia i życia oraz mienia, spowodowanych złym stanem technicznym obelisku. W ekspertyzie przedstawiono zakres robót zabezpieczających. W aktach sprawy zamieszczono również projekt budowlany "Zabezpieczenie konstrukcyjne i remont kolumny z figurą (...) w Zespole Klasztornym (...) w L." opracowany przez autora powyższej ekspertyzy oraz "Program prac konserwatorskich" opracowany przez mgr M. K.

Organ drugiej instancji wyjaśnił ponadto, że zwrócił się do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajecie stanowiska w przedmiocie robót, do wykonania których została zobowiązana Gmina L. w decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie z 18 lipca 2018 r. konserwator podniósł, że zakres tych robót, jako doraźne zabezpieczenie przedmiotowej kolumny z figurą (...), jest uzasadniony stanem technicznym podstawy kolumny i nie narusza ochrony konserwatorskiej zabytku. Jednakże wskazał, że prace związane z demontażem figury (...) należy wykonać zgodnie z "Programem prac konserwatorskich", który został załączony w toku postępowania administracyjnego.

W związku z tym organ odwoławczy co do zasady podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 pr.bud. (obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jak też jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku), co uzasadnia nakazanie Gminie L. jako właścicielce działki nr (...) wykonanie skutecznego, niezbędnego zabezpieczenia tego obiektu. W ocenie organu odwoławczego, należało jednak uchylić decyzję pierwszej instancji i powtórnie orzec co do istoty sprawy z uwagi na konieczność uwzględnienia stanowiska L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartego w piśmie z 18 lipca 2018 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na upływ czasu i stale pogarszający się stan techniczny budowli, tj.m.in.: zauważalne przechylenie kolumny od pionu (w kierunku północnym - 11,3 cm oraz w kierunku zachodnim - 3,0 cm), liczne silne spękania, wykruszenia, odspojenia, rozwarstwienia materiału budowlanego, skorodowania, korozja biologiczna (czego dowodzi dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu kontroli z 8 listopada 2017 r., ekspertyza techniczna), który ma wpływ na stateczność obiektu (możliwość zawalenia się), zważywszy również na jego wysokość, a także biorąc pod uwagę usytuowanie obiektu w pasie drogowym (zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia) oraz okoliczność, że jest on wpisany do rejestru zabytków województwa (...) (możliwość uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, który podlega ochronie konserwatorskiej) nie jest zasadna zmiana terminu wykonania obowiązków zgodnie z wolą Gminy L.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina L., zarzucając naruszenie:

1)

art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 61 pr.bud. poprzez przyjęcie, że skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do wykonanie robót związanych z obeliskiem ze statuą (...) z (...) r. przy ul. (...) w L.,

2)

art. 31 pr.bud. poprzez nakazanie skarżącemu wykonania określonych robót zabezpieczających, do których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę, a termin uzyskania tego dokumentu i wykonania robót nie jest realny w dacie wyznaczonej skarżącemu,

3)

naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny dowodów, a także niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez zaniechanie oceny przez organ w zakresie ustaleń dotyczących między innymi określenia właściwego podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych decyzją obowiązków,

4)

art. 10, 28 i 40 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, w tym strony zobowiązanej do wykonania nakazanych czynności oraz niezapewnienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów Gmina podniosła, że kolumna (...) zlokalizowana przed kościołem pw (...) przy ul. (...) w L. stanowi całość jako zespół klasztorny (...). Wynika to wprost z obwieszczenia Nr (...) L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z (...) lutego 2018 r. w sprawie wykazu zabytków wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych województwa (...), w którym w wykazie zabytków nieruchomych województwa (...) wpisanych do rejestru "(...)" pod poz. (...), Nr (...) wpisano: "zespół klasztorny (...): kościół paraf, pw (...), klasztor, dzwonnica, drzewostan w granicach cmentarza kościelnego, studnia, dom szpital przykościelny (ob. dom mieszk. Nr (...)), kolumna z (...) r. w gran. działki wskazanej w dec. wg zał. planu". Skarżąca wyjaśniła, że zawarte w Dzienniku Urzędowym sformułowanie "zespół klasztorny" sugeruje, że zarządcą wszystkich obiektów należących do wskazanego zespołu jest jeden podmiot. Również zlokalizowanie kolumny z figurą (...) przed kościołem pw (...) i klasztorem zakonu (...) wskazuje na ścisły związek z budowlą sakralną. W związku z tym, zdaniem skarżącej, adresatem nakazów określonych w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej powinna być Parafia (...) w L. jako właścicielka obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. Wskazał ponadto, że właściwym do wykonania nakazów określonych w zaskarżonej decyzji jest Gmina L. z uwagi na to, że jest ona właścicielem działki nr (...) w L., na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt.

Zdaniem organu odwoławczego, załączona do pisma z 27 sierpnia 2018 r. (stanowiącego uzupełnienie skargi) kserokopia decyzji z (...) r., Nr (...), wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. nie dotyczy omawianej budowli, a więc nie ma znaczenia dowodowego dla niniejszej sprawy. Natomiast fakt, że decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z (...) r., znak: (...), w której wymienia się kolumnę z (...) r. (rozszerzenie listy dotychczasowych zabytków województwa lubelskiego wpisanych pod nr (...)) otrzymał Administrator Parafii (...) w L. nie powoduje uznania przez organ, że jest on właścicielem tej budowli.

Organ podkreślił, że w sytuacji ujawnionego w toku prowadzonego postępowania faktu (który nie był kwestionowany przez stronę) bardzo złego stanu technicznego omawianej budowli (k. 2 - 8 akt I instancji, k. 17 - 20 oraz 22 - 25 i 27 ekspertyzy technicznej), który może spowodować realne zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, a także uszkodzenie lub zniszczenie zabytku, który podlega ochronie konserwatorskiej, brak jest podstaw do jakiegokolwiek kwestionowania nałożonych na Gminę L. obowiązków. Ekspertyza techniczna opracowana przez specjalistę posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej została przedłożona przez Gminę L. Przedstawione w tej ekspertyzie ustalenia oraz zalecenia wykonania koniecznych robót związanych z pilnym zabezpieczeniem obiektu nie budziły zastrzeżeń strony, zaś obowiązek odłączenia i zabezpieczenia kabla energetycznego zasilającego oświetlenie figury jest oczywisty i spowodowany zabezpieczeniem przed możliwością porażenia prądem osób wykonujących roboty przy tej budowli.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawą tych decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1)

może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2)

jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że obelisk ze statuą (...) z (...) r., usytuowany na działce nr (...) przy ul. (...) w L., będącej częścią drogi publicznej stanowiącej własność Gminy L., jest w stanie technicznym zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia oraz jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. W związku z tym, na podstawie powołanego wyżej przepisu, organy nadzoru budowlanego nakazały usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Osią sporu jest uznanie za adresata tego obowiązku Gminy L. - właścicielki działki nr (...), zarządzanej - jako część drogi publicznej - przez Zarząd Dróg i Mostów.

Adresaci decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ust. 1 pr.bud. zostali enumeratywnie wskazani w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Są nimi właściciel obiektu albo jego zarządca.

W niniejszej sprawie organy nałożyły obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego obelisku na właściciela działki nr (...), nie czyniąc miarodajnych ustaleń co do tego, kto w istocie jest właścicielem obelisku.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że obelisk położony jest w pasie drogi gminnej przy wybrukowanym podjeździe pod zabudowania parafii pw. (...), przed frontem kościoła parafialnego na osi wejścia głównego, i co istotne - wkomponowany jest w owalny ogrodzony klomb kwiatowy. Do obelisku doprowadzony jest z terenu parafii kabel elektryczny (opis techniczny i plan sytuacyjny zawarte w projekcie budowlanym zabezpieczenia konstrukcyjnego i remontu kolumny z figurą (...) w Zespole Klasztornym (...) w L. - k. 72 II akt adm.; dokumentacja zdjęciowa dołączona do programu prac konserwatorskich - k. 72 III akt adm.; dokumentacja fotograficzna dołączona do ekspertyzy technicznej obiektu - k. 72 I (s. 22 ekspertyzy)).

Wbrew stanowisku organu drugiej instancji, nie ulega wątpliwości, że obelisk należy do zespołu poaugustiańskiego, wpisanego do rejestru zabytków województwa (...) jako zespół klasztorny, w skład którego wchodzi kolumna z (...) r. Wynika to wprost z decyzji z (...) r. oraz z (...) r. (pismo L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z (...) marca 2017 r. - k. 30 akt adm., pozycja (...) w wykazie zabytków wpisanych do rejestru (...) Dz. Urz. Woj. L. z 2018 r. poz. 576 - k. 12 akt sądowych; kopia decyzji L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z (...) r. o wpisaniu zespołu klasztornego (...) w L. - k. 16 akt sądowych oraz decyzji L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z (...) r. zmieniającej decyzję z (...) r.m.in. poprzez rozszerzenie zakresu decyzji o kolejne obiekty wchodzące w skład zespołu klasztornego (...) w L., w tym kolumnę z (...) r. (pkt I. ppkt 2 decyzji - k. 15 akt sądowych)).

Nie sposób zatem uznać, że obowiązek doprowadzenia do właściwego stanu technicznego obelisku - będącego częścią zespołu klasztornego stanowiącego własność Parafii pw (...) w L., powinien zostać nałożony na Gminę L.

Decyzje nakładające obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 pr. bud. powinny zostać skierowane do Parafii jako osoby prawnej, będącej właścicielem obelisku.

Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że obelisk jest posadowiony na działce nr (...) będącej własnością Gminy L. Nie można przyjąć, że każdorazowo odpowiedzialnym za prawidłowe utrzymanie obiektu budowlanego jest właściciel działki, na której obiekt jest posadowiony. Takie stanowisko organów nadzoru budowlanego wywodzi się z przekonania, że roboty budowlane przy obiekcie mogą być wykonane jedynie przez podmiot dysponujący prawem do działki, na której ten obiekt się znajduje.

Stanowisko to jest obecnie negowane nawet na gruncie art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 pr.bud., gdzie przyjmuje się, że nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości nie przysługuje. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela, czy też gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki (zob. m in. reprezentatywny w tym zakresie wyrok NSA z 18 października 2018 r., II OSK 2623/16, CBOSA).

Oczywiste jest, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną i nakazem rozbiórki, ale bezsprzecznie w pewnych sytuacjach dopuszczalne i zasadne jest kierowanie nakazów wynikających z przepisów prawa budowlanego do właściciela obiektu, nawet wtedy, gdy obiekt jest posadowiony na nieruchomości, do której właściciel obiektu nie ma tytułu prawnego, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Tym samym Sąd podziela podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 61 pr.bud. oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do wykonania robót związanych z obeliskiem ze statuą (...) z (...) r. przy ul. (...) w L.

Powyższe czyni zbędnym odnoszenie się zarówno do zarzutu naruszenia art. 10, 28 i art. 40 § 1 k.p.a., jak i do zarzutu naruszenia art. 31 pr.bud. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu wykonania robót, gdyż termin ten wyekspirował.

Mając na uwadze wykazane istotne naruszenie prawa przez organy obu instancji, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z (...) r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c/ oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną dotyczącą adresata decyzji, której podstawę prawną stanowi art. 66 ust. 1 pr.bud. i bez zbędnej zwłoki rozstrzygnie w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obelisku, który niewątpliwie zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.