Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2105072

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 28 lipca 2016 r.
II SA/Lu 548/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Halina Chitrosz-Roicka, Jadwiga Pastusiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora (...) z dnia (...) 2016 r., nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) r. D. K. przesłał drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie przez Naczelnika Urzędu Celnego w L. informacji publicznej poprzez:

1)

podanie imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej pracujących w Urzędzie Celnym w L., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od (...) r. do (...) r.;

2)

doręczenie skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. lub Dyrektora Izby Celnej w B. P., wydanej w okresie od (...) r. do (...) r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, przy czym wnioskodawca zażądał, żeby skan decyzji nie został poddany anonimizacji.

Jednocześnie D. K. wskazał, by żądane informacje przesłać mu na podany we wniosku adres e-mail.

Decyzją dnia (...) r., znak: (...) Naczelnik Urzędu Celnego w L., działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia (...) r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej jako u.d.i.p.), odmówił udostępnienia D. K. żądanych informacji.

Organ stwierdził, że informacje te stanowią dane wrażliwe objęte szczególną ochroną zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, który zabrania przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatach karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Jednocześnie organ podkreślił, że w jego ocenie, nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w ust. 2 powyższego artykułu, uzasadniających udzielenie informacji.

Uzasadniając odmowę udostepnienia informacji, organ powołał się ponadto na przepis art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia, oraz decydowania o swoim życiu osobistym.

Decyzją z dnia (...) r., znak: (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania D. K., Dyrektor Izby Celnej w B. P. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i postanowił udzielić żądanej informacji.

W związku z tym w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazał, że w okresie od (...) r. do (...) r. w Urzędzie Celnym w L. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonywaniu obowiązków służbowych.

Organ odwoławczy podniósł, że w kwestii ochrony danych osobowych zastosowanie znajduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05). Organ podkreślił, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że według art. 133 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w Kodeksie karnym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. K., żądając jej uchylenia w całości, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L.

Skarżący podniósł, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia prywatnego, lecz jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. Ponadto podniósł, że przepisem podstawowym dla interpretacji pojęcia funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną jest art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. W ocenie skarżącego, na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści, dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W myśl bowiem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Kluczowe zagadnienie w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy w drodze decyzji reformatoryjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, mając charakter ustawy szczególnej, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to właśnie jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 1919/14, z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 773/14, z dnia 3 października 2014 r., I OSK 431/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 16, prowadzi do wniosku, że w sprawach dostępu do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy kodeksowe, zastrzeżona jest wyłącznie dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe odesłanie skutkuje jednocześnie koniecznością wyłączenia stosowania przepisów kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji (tak w wyrokach NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1967/13; z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2034/12; 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 opubl. w CBOSA).

Natomiast uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).

Powyższe oznacza, że w razie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, organ drugiej instancji, kontrolujący taką decyzję w postępowaniu odwoławczym, nie jest upoważniony do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji o udostepnieniu informacji, nawet gdy uzna, że odmowa udostępnienia informacji przez organ pierwszej instancji jest niezasadna (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 69).

Brak jest podstaw prawnych do zastępowania czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną. Oznaczałoby to bowiem wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna byłaby udostępniana raz w drodze czynności materialno-technicznej, a innym razem w drodze decyzji administracyjnej (por. S.Szuster, Komentarz do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2003).

Podjęcie - jak to uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie - decyzji reformatoryjnej, a tym samym udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, należy zatem traktować jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zarówno dyspozycji art. 13 ust. 1, jak i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 205 i nast.).

Stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. P. skutkuje powstaniem po stronie tego organu obowiązku ponownego rozpoznania odwołania D. K.

Organ odwoławczy weźmie pod uwagę, że uznanie - wbrew stanowisku organu pierwszej instancji - istnienia podstaw do udostępnienia D. K. informacji publicznej, obliguje do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej udostępnienia informacji i umorzenia postępowania przed tym organem z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.).

Z tych względów sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.