Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801667

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 22 stycznia 2015 r.
II SA/Lu 478/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca).

Sędziowie: WSA Robert Hałabis, NSA Grażyna Pawlos-Janusz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków wynikających z przepisów przeciwpożarowych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...)., nr (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w L. po rozpatrzeniu odwołania S. M. C. w L. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia (...)., znak: (...)

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniach (...). organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w L. przy ul. C. 1, którego zarządcą jest S. M. C.W toku kontroli stwierdzono, że budynek ten posiada 11 kondygnacji nadziemnych i 2 kondygnacje podziemne, został zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (budynki mieszkalne), dla budynku jest prowadzona książka obiektu budowlanego od 14 stycznia 1998 r. W budynku znajdują się lokale mieszkalne w ilości 87 oraz jeden lokal użytkowy (usługi fryzjerskie). Następnie została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem stron, a następnie organ I instancji wydał decyzję, którą nakazał Spółdzielni: wyposażenie budynku w zawory hydrantowe 52, umieszczone na nawodnionych pionach instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, zapewnienie zapasu wody w ilości co najmniej 100 m3, zgromadzonego w jednym lub kilku zbiornikach, przeznaczonej wyłącznie do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, zapewnienie dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych w budynku tj. 60m, zapewnienie wody do celów przeciwpożarowych w ilości co najmniej 10dm/s do zewnętrznego gaszenia pożaru dla przedmiotowego budynku.

W odwołaniu od tej decyzji S. M. C. zarzucała, że organ naruszył zakaz retroaktywności nakazując wykonanie obowiązków przeciwpożarowych wynikających z aktualnych przepisów, pomimo że w chwili odbioru i oddania do użytku budynku tj. w dniu 9 lipca 1979 r. spełniał on wszystkie normy techniczne przewidziane obowiązującymi wówczas przepisami.

Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w L. nie uwzględnił zarzutów odwołania.

Organ stwierdził, że zakres zastosowania przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz przepisów rozporządzeń dotyczących ochrony przeciwpożarowej nie został ograniczony do budynków powstałych w okresie przed wejściem w życie tych regulacji, a zatem oznacza to stosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Nakazy zostały wprawdzie nałożone w stosunku do budynku, który został wybudowany pod rządami starego prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami nowego prawa. Chodzi zatem o wskazane zdarzenie ciągłe trwające także po wejściu w życie nowej ustawy. W konsekwencji wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takiego budynku jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Wskazane w decyzji organu I instancji akty prawne mogły być podstawą formułowania wobec Spółdzielni nakazów.

Organ odwoławczy stwierdził również, że w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co wynika z § 207 ust. 2 tego rozporządzenia.

Odnosząc się do oceny nakazu zapewnienia wymaganej długości dojść ewakuacyjnych w przedmiotowym budynku organ wskazał na § 256 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia oraz § 16 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Organ ustalił, że długość dojścia ewakuacyjnego (przy jednym kierunku dojścia) w strefie pożarowej zaliczany do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV powinna wynosić nie więcej niż 60 m. W przedmiotowym budynku długość dojścia, mierzona od wyjścia z lokalu mieszkalnego na ostatniej kondygnacji do wyjścia na zewnątrz budynku, przekracza tę wielkość o ponad 100% i wynosi 136m.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółdzielnia Mieszkaniowa Czechów domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżąca zarzuciła, że nałożony w pkt 4 decyzji nakaz zapewnienia wody do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru budzi wątpliwości co do technicznych możliwości jego wykonania, bez naruszenia konstrukcji budynku. Skarżąca wskazała na zapis protokołu kontroli z dnia (...)., że do zewnętrznego gaszenia pożarów są przeznaczone hydranty zewnętrzne, wybudowane na miejskiej sieci wodociągowej. Wskazała na znajdujące się w aktach sprawy pismo MPWIK w L. z dnia (...)., w którym wskazano, że woda dla celów przeciwpożarowych dla przedmiotowego budynku zapewniona jest przez hydrant umieszczony na wysokości przyłącza do budynku przy ul. C. 2 w odległości i ilości odpowiadającej przepisom rozporządzenia MSWiA z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Zdaniem skarżącej, zagęszczenie ilości hydrantów ulicznych nie należy do obowiązków Spółdzielni, tylko do właściciela sieci MPWiK w L.

Podniosła, że organ niezasadnie zastosował aktualnie obowiązujące przepisy o ochronie przeciwpożarowej, pomimo że przedmiotowy budynek został wybudowany i oddany do użytku w 1979 r. tj. pod rządami innych przepisów i zgodnie z tymi przepisami. Zdaniem Spółdzielni, zastosowanie nowych przepisów byłoby możliwe tylko w razie rozbudowy, odbudowy, modernizacji budynku albo zmiany sposobu użytkowania, a taka sytuacja nie ma miejsca. Skarżąca podniosła, że powołany przepis art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie daje podstawy do stosowania praw wstecz.

Skarżąca podniosła również, że wykonanie nałożonych obowiązków spowoduje poniesienie dodatkowych dużych nakładów finansowych, na co Spółdzielni, której członkami są w większości emeryci i renciści, nie stać.

Organ nie rozważył również zastosowania rozwiązań zamiennych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.s.p.

Zgodnie z tym przepisem komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Z przepisu art. 23 ust. 1, ust. 2 pkt 7 u.p.s.p. i ust. 3 wynika z kolei, że w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze oraz ćwiczenia. Czynności kontrolno - rozpoznawcze są przeprowadzane na podstawie (...) wystąpienia istotnych nowych okoliczności w zakresie stanu bezpieczeństwa na terenie działania komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej. Czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane w zakresie:

1)

kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych;

2)

oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym;

3)

oceny zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym;

4)

ustalania spełnienia wymogów bezpieczeństwa w zakładzie stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

5)

rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej;

6)

rozpoznawania innych miejscowych zagrożeń;

7)

wstępnego ustalania nieprawidłowości, które przyczyniły się do powstania pożaru oraz okoliczności jego rozprzestrzenienia się;

8)

zbierania informacji niezbędnych do wykonania analizy poważnej awarii przemysłowej i formułowania zaleceń dla prowadzącego zakład.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji przeprowadził w dniach (...). w trybie powołanego przepisu kontrolę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. C. 1 w Lublinie, do czego - jak wynika z tego przepisu - był uprawniony i stwierdzając, że nie spełnia on wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej nakazał zarządcy tego budynku tj. S. M. C. w L.:

- na podstawie § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), zwanego dalej "rozporządzeniem w/s o.p." - wyposażyć budynek w zawory hydrantowe 52, umieszczone na nawodnionych pionach instalacji wodociągowej przeciwpożarowej;

- na podstawie § 24 ust. 2 rozporządzenia w/s o.p. - zapewnić zapas wody w ilości co najmniej 100 m3, zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach z zapasem wody przeznaczonych wyłącznie do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej;

- na podstawie § 15 ust. 1 pkt 2, § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o.p. w zw. z § 256 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem ww. warunków technicznych - zapewnić dopuszczalne długości dojść ewakuacyjnych w budynku tj. 60m;

- na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) - zapewnić wodę do celów przeciwpożarowych w ilości co najmniej 10dm3 / s do zewnętrznego gaszenia pożaru dla przedmiotowego budynku.

Wbrew zarzutom skargi nałożenie tych nakazów na podstawie powołanych przepisów było uzasadnione - skarżąca nie kwestionowała przy tym wyników kontroli przeprowadzonej w dniach (...) natomiast kwestionuje możliwość zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej do budynku, który w dacie odbioru i dopuszczenia do użytkowania tj. w 1979 r. spełniał ówczesne wymogi w tym zakresie.

Stanowisko skarżącej nie jest słuszne.

Z art. 1 ust. 1 pkt 5 u.p.s.p. wynika wprost, że jednym z podstawowych obowiązków Państwowej Straży Pożarnej jest nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Przepis ten nie uzależnia tego nadzoru od daty oddania obiektu budowlanego do użytkowania, co jest zrozumiałe, skoro celem przepisów przeciwpożarowych jest zapewnienie w każdym czasie bezpieczeństwa ludzi i mienia. "W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków mieszkalnych do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających np. z postępów w nauce (nowsze skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej) czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia)" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r., II SA/Go 499/09). (...) W przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy więc do czynienia, ze względu na ważny interes publiczny, z retrospektywnym działaniem prawa, co oznacza bezpośrednie stosowanie prawa od chwili wejścia w życie nowej ustawy (zob. tamże).

Wynika to również z § 207 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, określającego ogólne zasady w zakresie bezpieczeństwa pożarowego budynków, który stanowi, że zasady te (w zakresie m.in. ograniczenia rozprzestrzeniania się ognia i dymu w budynku, ograniczenia rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki, możliwości ewakuacji ludzi) stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. W wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r., II OSK 327/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonania oceny stanu technicznego każdego budynku z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego i w przypadku wystąpienia zagrożenia życia, podjęcia stosownych działań, przy czym konieczne jest stwierdzenie użytkowania budynku". (por. także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2009 r., II SA/Gd 475/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2007 r., II SA/Kr 1495; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 745/06;

Z tego względu, o ile zostanie ustalone, że istniejące budynki nie spełniają aktualnych norm w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, właściwa jednostka Państwowej Straży Pożarnej, niezależnie od tego czy budynek jest "stary" (wybudowany i oddany do użytkowania w okresie obowiązywania przepisów już nieaktualnych) czy też "nowy", ma prawo wydać decyzję na podstawie powołanego art. 26 ust. 1 u.p.s.p. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2008 r., II SA/Wr 710/07; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r., II SA/Go 499/09; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r., II SA/Go 865/09; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., II OSK 1701/07).

W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodziła.

W świetle § 20 ust. 2 rozporządzenia w/s o.p. - hydranty wewnętrzne oraz zawory 52 muszą znajdować się na każdej kondygnacji, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych należy stosować po dwa zawory 52 na każdym pionie na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na każdym pionie na pozostałych kondygnacjach.

Zgodnie natomiast z § 24 ust. 2 rozporządzenia w/s o.p. - do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynkach wysokich i wysokościowych powinien być zapewniony zapas wody zgromadzony o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3 w jednym lub kilku zbiornikach przeznaczony wyłącznie do tego celu.

Z kolei zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w/s o.p. wynika, że z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, zapewnia się odpowiednie warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowane do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także zastosowanie technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających m.in. na zachowaniu dopuszczalnej długości, wysokości i szerokości przejść oraz dojść ewakuacyjnych.

Z § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w/s o.p. wynika, że użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1 (...) może być m.in. długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Z § 256 ust. 1 i 3 rozporządzenia ww. warunków technicznych wynika natomiast, że dopuszczalne długości dojść ewakuacyjnych w strefie pożarowej zaliczanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (a do takiej należy przedmiotowy budynek) wynosi 60 m.

Z kolei w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) - dla pozostałych (niewymienionych w ust. 1 tego przepisu) obiektów budowlanych woda do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru jest zapewniana w ramach ilości wody przewidywanych dla jednostek osadniczych, nie mniejszej jednak niż 10 dm3/s, z tym że w przypadku jednostki osadniczej o liczbie mieszkańców do 2.000 wymagana ilość wody do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru dla pozostałych obiektów budowlanych powinna wynosić co najmniej 5 dm3/s.

Niesporne jest, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny 11 -kondygnacyjny nie jest wyposażony w zawory hydrantowe 52, nie zapewnia zapasu wody do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej ani odpowiedniej ilości wody do zewnętrznego gaszenia pożaru, a długość drogi ewakuacyjnej wynosi 136 m, a więc przekracza dopuszczalną długość 60 m. Zostało to stwierdzone podczas czynności kontrolno - rozpoznawczych w dniach (...)

W sytuacji występującej w sprawie organ zasadnie zatem nałożył na skarżącą S. M. C. w L., jako zarządcę tego budynku, na podstawie art. 26 ust. 1 u.p.s.p. decyzję nakazującą wykonanie czynności zapewniających wymaganą aktualnie obowiązującymi przepisami ochronę przeciwpożarową.

Organ wskazał również zasadnie na możliwość zastosowania-w przypadku obowiązku zapewnienia zapasu wody w zbiornikach przeznaczonych wyłącznie do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej - rozwiązań zamiennych. W świetle bowiem § 1 ust. 2 rozporządzenia w/s o.p. w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, § 23, § 24 i § 25 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz w § 27 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1 i § 38 ust. 1, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. "Inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna jednak wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 2135/10). Z powołanego przepisu wynika ponadto, że rozwiązania zamienne mogą dotyczyć ściśle określonych rozwiązań, wynikających z tego przepisu, a ponadto wprowadzenie rozwiązań zamiennych dokonuje się w postępowaniu odrębnym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie art. 26 u.p.s.p. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2008 r., II SA/Wr 710/07).

Wbrew zarzutom skargi, nałożone obowiązki są wykonalne technicznie.

W szczególności nie budzi wątpliwości możliwość wykonania zaworów hydrantowych 52 (pkt 1 decyzji).

Organ I instancji wskazał również przykładowe możliwości zapewnienia wymaganej przepisami długości dojść ewakuacyjnych (pkt 3 decyzji) m.in. poprzez wykonanie przedsionków przeciwpożarowych bądź innych urządzeń na klatce schodowej zmieniających ją w inną strefę pożarową.

Wbrew zarzutom skargi, nie można uznać za niewykonalny obowiązek zapewnienia wody w odpowiedniej ilości do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru, który może być zrealizowany m.in. poprzez zamontowanie hydrantów zewnętrznych. Okoliczność, że hydranty takie faktycznie instalowane (wykonywane) są przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji nie stoi na przeszkodzie wykonaniu tego obowiązku (pkt 4 decyzji) przez skarżącą na podstawie stosownej umowy zawartej z tym Przedsiębiorstwem.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma również znaczenia sytuacja finansowa skarżącej, okoliczność ta mogłaby ewentualnie przemawiać zastosowaniem rozwiązania zamiennego, o którym wspomniano wyżej.

Z tych względów stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów, dlatego skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) podlega oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.