Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801652

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 27 stycznia 2015 r.
II SA/Lu 399/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński.

Sędziowie NSA: Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Krystyna Sidor.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 10 marca 2014 r., znak: (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), po rozpatrzeniu odwołania Z. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia 16 stycznia 2014 r., znak: (...), nakazującej Z. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. "y", położonej w miejscowości (...), gmina (...), zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną - uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu, w związku z pismem z dnia 3 lipca 2013 r. złożonym przez M. W. - właścicielkę działki nr ewid. "x"/1 w miejscowości (...), gmina (...). W piśmie tym M. W. domagała się zbadania legalności zrealizowanych przez Z. L. robót budowlanych polegających na wykonaniu zbiornika na nieczystości sanitarne na sąsiedniej działce nr ewid. "y".

W trakcie przeprowadzonych w dniach 31 lipca oraz 22 sierpnia 2013 r. oględzin organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr ewid. "y" znajduje się jednokomorowy zbiornik na nieczystości sanitarne z utwardzonym dnem, z górną płytą zamykającą wymurowaną z cegły ceramicznej pełnej o grubości 7 cegieł, z otworem o wymiarach 0,42 m x 0,42 m i betonową pokrywą. Przedmiotowy zbiornik podłączony jest instalacją kanalizacyjną z rury PCV o średnicy 110 mm do budynku mieszkalnego usytuowanego na tej samej działce. Szambo nie posiada wentylacji oraz izolacji ścian zewnętrznych i wewnętrznych, zlokalizowane jest w odległości 0,82 m od budynku gospodarczego i 3,69 m - od ściany budynku mieszkalnego z otworem okiennym (pomieszczenie łazienki) na działce nr ewid. "y" oraz w odległości 6,51 m od budynku mieszkalnego z otworem okiennym na działce sąsiedniej nr ewid. "x"/1. Ponadto odległość od studni głębinowej na działce nr ewid. "y" wynosi - 12,56 m, zaś od studni na działce sąsiedniej nr ewid. "x"/1 - 12,27 m. Podczas oględzin w trakcie próby szczelności - po odkrywce rury instalacyjnej - stwierdzono brak przecieków, ponadto ustalono, że przyłącze nie jest podłączone do zasypanej piwnicy, zlokalizowanej w zbliżeniu z zabudową mieszkalną na działce sąsiedniej nr ewid. "x"/1, jak wskazywała M. W.

Decyzją z dnia 18 września 2013 r., znak: (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nakazał Z. L. rozbiórkę wspomnianego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 listopada 2013 r., znak: (...), uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r., znak: (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), po raz kolejny nakazał inwestorowi rozbiórkę omawianego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym (...) WINB w (...) stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 16 stycznia 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ organ ten nie uwzględnił wszystkich wskazań organu drugiej instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 listopada 2013 r., znak: (...).

W ocenie organu odwoławczego PINB w (...) ustalił w sposób niewadliwy rok budowy przedmiotowego zbiornika na nieczystości jako rok 2006. Orzekając rozbiórkę wspomnianego urządzenia organ ten pominął jednak okoliczność, iż wieś (...) posiada wodociąg, to zaś oznacza, że wadliwie stwierdził naruszenie przez inwestora przepisu § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej 15 m do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że okoliczność przyłączenia budynków do sieci wodociągowej nie może pozostawać bez wpływu na ocenę naruszenia warunków technicznych, o których mowa w powołanym § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z uwagi na fakt, że przepis ten dotyczy studni, dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, wyjaśnienia wymaga bowiem, na co wskazał organ drugiej instancji w uzasadnieniu wskazanej decyzji z dnia 12 listopada 2013 r., czy budynki Z. L. i M. W. przyłączone zostały do sieci wodociągowej wsi (...) i czy studnia na działce nr ewid. "x"/1 dostarcza wodę do spożycia przez ludzi.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła:

1)

bezpodstawne stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji z dnia 12 listopada 2013 r., znak: (...), w tym że organ ten nie wyjaśnił okoliczności przyłączenia do sieci wodociągowej budynków skarżącej i Z. L.;

2)

bezpodstawne uchylanie się organu odwoławczego od merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

3)

niezastosowanie przepisów wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w tym § 35 i następnych, pomimo stwierdzenia samowolnego wykonania spornego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną przez Z. L.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżoną decyzją (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia 16 stycznia 2014 r., znak: (...), nakazującej Z. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. "y", położonej w miejscowości (...), gmina (...), zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadnym było wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia.

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być więc wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego orzeczenia (wyroki NSA z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 oraz z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, niepubl.; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 519-520).

Przede wszystkim podstawą do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło być "pominięcie" przez organ pierwszej instancji okoliczności, że wieś (...) posiada wodociąg. Okoliczność ta, co zostało przyznane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wymaga wyjaśnienia, bo "wynika z map znajdujących się w aktach sprawy" (s. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Trafnie również zarzuciła skarżąca, że brak jest w niniejszej sprawie konieczności wyjaśnienia, czy budynki Z. L. i skarżącej przyłączone zostały do sieci wodociągowej wsi (...).

Przepis § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) stanowi, że odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej) od zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej 15 m.

Z przepisu tego nie wynika zatem, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, by dla ustalenia, czy wykonany przez Z. L. zbiornik na nieczystości ciekłe znajduje się w wymaganej prawem odległości od studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi konieczne było ustalenie, czy budynki inwestora i skarżącej przyłączone są do sieci wodociągowej istniejącej we wsi (...). Ocena spełniania wymogów wynikających z tego przepisu wymagała natomiast wyjaśnienia, czy studnia znajdująca się na działce skarżącej "dostarcza wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi".

Nie ulega wątpliwości Sądu, że wyjaśnienie tej okoliczności nie wymagało uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, albowiem jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Organ odwoławczy, w myśl art. 136 k.p.a., jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 314/14, LEX nr 1503795).

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie był nie tylko uprawniony, ale i obowiązany do przeprowadzenia dodatkowych dowodów w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W tych okolicznościach za zasadny należało uznać zarzut skarżącej co do bezpodstawnego uchylanie się organu odwoławczego od merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Obowiązkiem organu będzie więc przede wszystkim dokonanie wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w zależności od tego wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Organ ten odniesie się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą, w tym zwłaszcza do zarzutów dotyczących niezastosowanie przepisów wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w tym § 35 i następnych, pomimo stwierdzenia samowolnego wykonania spornego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną przez Z. L. Rozstrzygnięcie przez Sąd tych zarzutów, wobec stwierdzonych naruszeń prawa, byłoby przedwczesne.

Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., to jest zawierać między innymi wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ odwoławczy powinien też mieć na uwadze, że przed wydaniem niniejszego wyroku, organ pierwszej instancji w dniu 14 maja 2014 r. wydał kolejną decyzję, znak: (...), nakazującą rozbiórkę omawianego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną (k. 151-154 akt adm. I inst.). Należy zauważyć, że wskutek uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji zaistniała sytuacja procesowa, w której odpadła podstawa prawna uzasadniająca wydanie powyższej decyzji z dnia 14 maja 2014 r. Obowiązkiem organu odwoławczego winno być więc podjęcie stosownych czynności w celu przywrócenia - w tym zakresie - stanu zgodnego z prawem.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczone na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.