Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801653

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 2 lipca 2015 r.
II SA/Lu 39/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz.

Sędziowie WSA: Joanna Cylc-Malec, Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. S. oraz A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...). Starosta W. zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi H., L. i Z. W dniu 17 czerwca 2013 r. do Wojewody L. wpłynęło pismo A. i R. S., uczestników scalenia, z dnia 12 czerwca 2013 r. w którym wskazywali, że nie mogą korzystać z przysługującego im prawa własności wydzielonych w wyniku scalenia działek nr (...),(...) i (...), ponieważ nie mają do nich dojazdu. Zdaniem wnoszących pismo działki zostały wyznaczone bez fizycznego wydzielenia i wskazania w terenie, choćby palikami. W związku z tym zażądali umożliwienia korzystania z prawa własności na takich samych zasadach, jak pozostałym rolnikom objętym scaleniem lub stwierdzenia nieważności decyzji poscaleniowych jako rażąco naruszających prawo.

W kolejnym piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. stwierdzili, że wcześniejsze pismo z dnia 12 czerwca 2013 r. było wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...). i jednocześnie złożyli kolejny wniosek opatrzony datą 7 stycznia 2014 r. o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej wspomnianych już działek. Według wnioskodawców organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianę gruntów poprzez wydanie decyzji w oparciu o przesłanki wykluczające osiągnięcie ustawowych celów scalenia gruntów, która w istocie zakładała pogorszenie warunków gospodarowania, istotne pogorszenie struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz nie uwzględniała dostosowania granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W ich przypadku miałoby to polegać na zaniechaniu wykonania drogi dojazdowej do działek, chociaż część dróg znajdujących się w obszarze objętym scaleniem została wyrównana, poszerzona i utwardzona tłuczniem. Wnioskodawcy podkreślili, że nie kwestionowali projektu scaleniowego, nie wnosili również zastrzeżeń, ponieważ nie dysponowali stosowną wiedzą techniczną umożliwiającą zgodnie z rzeczywistością oszacowanie prawidłowości zaprojektowania dróg, rowów melioracyjnych oraz przepustów. Tymczasem dojazd do działek jest niemożliwy także z powodu wadliwego usytuowania rowów melioracyjnych i braku przepustów umożliwiających swobodny przejazd i przepływ wody opadowej. Zwrócili ponadto uwagę, że i tak wspomniane wyżej drogi i urządzenia melioracyjne zostały wykonane niezgodnie z dokumentacją techniczną. Zdaniem wnioskodawców organ dopuścił się również rażącego naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji pominięcie słusznego interesu obywateli oraz art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne, wybiórcze, fragmentaryczne wyjaśnienie sprawy i zdeprecjonowanie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Dodatkowo wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej dokumentującej brak wykonania przedmiotowych dojazdów, robót mających wskazywać na ich wykonanie, które w istocie wykonane zostały poprzez nawiezienie cienkiej ilości gliny, mającej pokryć nie uprzątnięte gałęzie po przeprowadzonych pracach wycinkowych drzewostanu na projektowanym obszarze scalenia. oraz wykonanie dojazdów do pozostałych nieruchomości.

Decyzją z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosłoby za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia, która można określić jako rażące. Przepis z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 941/98, (LEX nr 41780), scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Jednak zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi na poprawę wyłącznie ich warunków gospodarowania. Według Kolegium organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie scaleniowe z zachowaniem przewidzianej w ustawie scaleniowej procedury, a jednocześnie nie można Staroście W. zarzucić przekroczenia granic przysługującego mu uznania w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. Kwestią bezsporną jest, że gospodarstwo A. i R. S. przed scaleniem składało się z 33 działek o łącznej powierzchni 23,91 ha o wartości 709,24 jednostek szacunkowych. Po scaleniu wydzielono 6 działek o łącznej powierzchni 30,8384 ha i wartości 786,19 jednostek szacunkowych, co zostało przyjęte bez zastrzeżeń. Zwrócono uwagę, że dokumentacja projektowa na poprawę parametrów technicznych urządzeń melioracji wodnych została wykonana przez firmę, która jest uprawniona do ich wykonywania. W kwestii natomiast zarzutów drogowych wyjasniono, że szerokość drogi od rzeki "Ż." do drogi asfaltowej, wykazana na mapach geodezyjnych w liniach rozgraniczających wynosi 6 m, natomiast zaprojektowana według dokumentacji technicznej i wykonana w części jezdnej ma szerokość 3 m, wprawdzie nie na całej jej długości, ale od części remontowanej, droga jest przejezdna. Według wyjaśnień starosty do działek nr: (...), (...), (...), (...), (...) zjazdów nie planowano i nie wykonano z uwagi na niewielką różnicę poziomów drogi w stosunku do działek. Ponadto dokumentacja kosztorysowa (obmiary) dotycząca remontów dróg nie przewidywała użycia tłucznia, dlatego nie był on stosowany przy pracach remontowych. Ich jakość, zachowanie stanu technicznego wymaga bieżącego utrzymania. Według wyjaśnień starosty, wykonawcy przedmiotowych prac zobowiązali się do naprawienia nieprawidłowości, w tym zasypania wykopanych rowów na prośbę niektórych uczestników scalenia. Starosta poinformował też, że projekt zagospodarowania poscaleniowego na obszarze wsi H. nie został jeszcze zakończony. Zadanie budowy drogi nr (...) w uzgodnionych odcinkach jest obecnie realizowane w ramach pozostałych środków. Powyższe okoliczności wskazują, zdaniem Kolegium, że brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów materialnych i proceduralnych (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jak i nie zostały spełnione pozostałe wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...). utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Również teraz uznano, że nie ma podstaw do stwierdzenia, aby decyzja zatwierdzające scalenie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Według Kolegium przemawia za tym również analiza dokumentacji geodezyjno-kartograficznej scalenia, dokumentacja poprawy parametrów melioracji, w tym operat kosztorysowy i zdjęciowy, opinia geotechniczna do projektu budowy dróg, dokumentacja kosztorysowa i szczegółowa przebudowy dróg, kosztorys inwestorski drogi nr (...), kosztorys inwestorski i projekt budowlany drogi nr (...) A, szczegółowa specyfikacja techniczna drogi nr (...) i projekt organizacji ruchu, szczegółowa specyfikacja drogi nr (...) i projekt organizacji ruchu, projekt budowlany drogi nr (...), projekt budowlany drogi nr (...) i kosztorys wykonawczy, projekt budowlany drogi nr (...) i nr (...) z kosztorysem inwestorskim, projekt budowlany i szczegółowa specyfikacja techniczna drogi nr (...), kosztorys inwestorski drogi nr (...), projekt budowlany i szczegółowa specyfikacja drogi nr (...), szczegółowa specyfikacja budowy drogi nr (...) z projektem stałej organizacji ruchu, szczegółowa specyfikacja drogi nr (...) z projektem stałej organizacji ruchu, projekt budowlany drogi nr (...) i kosztorys inwestorski oraz kosztorysy inwestorskie część II dróg nr (...), (...). W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie Starosty W. nie posiada cech dowolności, w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i R. S. zarzucili decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty W. z dnia (...) r. odpowiada prawu i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja ta w swych założeniach przyjmowała istotne pogorszenie warunków gospodarowania w rolnictwie, istotne pogorszenie struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz nie dostosowywała granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg i rzeźby terenu oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak analizy całości akt postępowania scaleniowego, a jedynie wymienienie w zaskarżonej decyzji znajdujących się w nich dokumentów i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nie mającego oparcia w materiale dowodowym; art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie z urzędu oględzin działek o numerze ewidencyjnym: (...), (...), (...) w sytuacji, gdy organ powziął informację, że zachodzą poważne rozbieżności pomiędzy ustawowymi celami scalania gruntów oraz dokumentacją scaleniową, a pracami faktycznie wykonanymi w terenie i w konsekwencji bezkrytyczne oparcie ustaleń o kwestionowane przez stronę skarżącą wyjaśnienia Starosty W. oraz art. 7 w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie z urzędu rozprawy w sytuacji, gdy z treści znajdującej się w aktach postępowania informacji Starosty W. wynikała wola uzgodnienia, w sposób oczywisty spornych interesów stron, co skutkowałoby przyspieszeniem lub uproszczeniem postępowania. Skarżący ponownie podnieśli te same argumenty, jakie stanowiły osnowę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. W ich mniemaniu Kolegium nie zadało sobie trudu przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego w tej materii wymieniając jedynie tytuły dokumentów z akt postępowania scaleniowego. Nie odniesiono się do treści dokumentów postępowania scaleniowego, z naruszeniem art. 7 w zw. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. nie przeprowadzono z urzędu oględzin działek nr (...), (...), (...), zaniechano także przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji oczywiście spornych interesów stron, Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Prawdą jest, że przesłanka rażącego naruszenia prawa jaką posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określająca kwalifikowana wadę decyzji administracyjnej może dotyczyć naruszenia zarówno przepisu prawa materialnego jak i prawa procesowego, na co zdają się zwracać uwagę również skarżący. W każdym jednak przypadku musi to być wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Wbrew jednak ich przekonaniu nie ma żadnych powodów, aby podważyć ocenę Kolegium, według którego żadne tego rodzaju naruszenie w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. W orzecznictwie powszechnie aprobowany jest pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Naruszenie prawa ma zatem charakter rażącego wówczas, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew wszystkim przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób aprobować stanowiska skarżących. Warto zauważyć, że już z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia (...)., którego tezy powtórzono również w skardze wynika jasno, że nie chodzi tu o żadne wady decyzji rozumiane w powyższym znaczeniu jako rażące, ale jego oparciem jest w istocie rzeczy sposób wykonania scalenia, co miałoby się przejawiać w zaniechaniu realizacji drogi dojazdowej do nieruchomości nr (...), (...) i (...) przydzielonych skarżącym w ramach scalenia. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na ocenę wspomnianej decyzji pod kątem rażącego naruszenia prawa, skoro, jak już wskazano, wada musi tkwić w samej decyzji. Co więcej z wyjaśnień Starosty W., złożonych projektów budowlanych oraz kosztorysów jasno wynika, że w ramach scalenia realizowano również drogi. Ich stan techniczny, czy sposób wykonania nie ma tu żadnego znaczenia. Skarga nie wskazuje natomiast na takie naruszenia przepisów, których ranga pociągałaby za sobą konieczność stwierdzenia jej nieważności. W żadnym razie do takiego wniosku nie może prowadzić zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.). Przepis ten wskazuje jedynie na ogólne założenia postępowania scaleniowego, podając, że jego celem jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzania melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W wyroku z dnia 8 listopada 2005 r. (II OSK 123/05 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że scalenia gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy, co powoduje, że ich kontrola może się ograniczać jedynie do oceny, czy nie posiadają one cech dowolności, w szczególności, czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Według akt sprawy nie ma powodów dla których należałoby uznać, że powyższe warunki wobec skarżących nie zostały zachowane, co potwierdzają karty uczestnika scalenia wsi H. (str. 257) i wsi Z. (str 237) obrazujące wartość gospodarstwa skarżących przed i po scaleniu oraz rejestry szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. Sam skarżący w uwagach z dnia 10 maja 2010 r. do projektu scalenia zawartych w powyższych kartach wnosił jedynie o wydzielenie ekwiwalentu w możliwie dużych działkach oraz jednej działki przy " ranczu" bez względu na użytki. Warto zaznaczyć, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że choć organ dokonujący scalenia winien wziąć pod uwagę oczekiwania poszczególnych uczestników postępowania, wyważając przy tym ich uzasadnione interesy ich wszystkich, to żaden przepis nie gwarantuje uczestnikowi takiego postępowania otrzymania nowo powstałych działek w lokalizacji, w której sobie życzy i o takiej samej charakterystyce. Wydaje się, że rozumieli to również skarżący, skoro nie wnosili zastrzeżeń do szacunku porównawczego gruntów i nie złożyli oświadczenia w sprawie projektu i warunków objęcia przydzielonych nieruchomości w posiadanie. Daje to powód do stwierdzenia, że godzili się na propozycje scaleniowe i akceptowali przydzielone im działki. Z akt wynika ponadto, że w dniu 4 kwietnia 2011 r. dokonano utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych. Zgodnie z protokołem do utrwalenia punktów granicznych użyto pali drewnianych jako znaku naziemnego oraz butelki lub słoika jako znaku podziemnego. Wyniki pomiaru kontrolnego utrwalonych punktów granicznych przedstawiono na szkicu polowym. Wprawdzie brak jest wszystkich szkiców, a na znajdujących się w aktach sprawy wyznaczono granice jedynie działek (...) i (...), nie daje to jednak podstaw do oceny, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest w tej materii trafna i zasługuje na aprobatę.

Bezpodstawny jest przy tym zarzut zmierzający do podważenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez Kolegium wskazanych w skardze przepisów postępowania. Wniosek taki jest oczywistym następstwem zakresu prowadzenia postępowania opartego na przesłankach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z charakteru tego postępowania wynika bowiem, że organ ma jedynie na celu zbadanie wystąpienia okoliczności wskazanych w tym przepisie. Nie ma natomiast podstaw prawnych by na podstawie dostępnych mu materiałów rozpoznać merytorycznie sprawę i wydać kolejne rozstrzygnięcie. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jego przedmiot został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, stąd też nie przeprowadza w ogóle postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, zakończonej aktem, który ma być uznany za nieważny. Wprawdzie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r. (I OSK 11/13 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego także w tym postępowaniu, jednakże tylko w zakresie pozwalającym.na ustalenie, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, a zatem czy przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Tak ograniczony zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że nie mogą zostać uznane jako podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji twierdzenia skargi o zaniechaniu dokonania oględzin działek czy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 § 1 k.p.a.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.