Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801636

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 18 lutego 2015 r.
II SA/Lu 347/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Sidor.

Sędziowie: WSA Jacek Czaja, SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2013 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. - po rozpatrzeniu odwołania I. S.A. w W. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2012 r., Nr (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 34.583,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. D., oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,5023 ha, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

- na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że ustalona decyzją pierwszoinstancyjną opłata planistyczna w wysokości 34.583,40 zł, nałożona na I. S.A. w W., wynikała ze wzrostu wartości działki nr (...) przy ul. D. w P. (sprzedanej przez ww. Spółkę na mocy aktu notarialnego z dnia (...) marca 2012 r.), na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., który wszedł w życie w dniu 29 marca 2008 r. Wysokość przedmiotowej opłaty organ I instancji określił na podstawie operatu szacunkowego z dnia (...) lipca 2012 r., jako kwotę odpowiadającą 30% kwoty wzrostu wartości nieruchomości (230.556,00 zł) oraz udziałowi 1/2 części własności nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. S.A. - reprezentowana przez radcę prawnego R. J. zarzuciła organowi I instancji:

- nierozpoznanie istoty sprawy,

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona odwołująca zakwestionowała zarówno merytoryczną zasadność zaskarżonej decyzji, jak i prawidłowość operatu szacunkowego. Wskazując na nieprawidłowe zastosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i niesłuszne naliczenie opłaty planistycznej podniosła, że ustawa ta wiąże skutek w postaci obowiązku naliczenia opłaty planistycznej z uchwaleniem planu miejscowego. Do uchwalenia planu jako daty kluczowej odwołuje się również art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który określa metodologię obliczenia opłaty planistycznej. Poza sporem - jak wskazał autor odwołania - jest, iż Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P. w dniu (...) listopada 2007 r. W ocenie pełnomocnika Spółki dzień ten ma więc zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy w danej sprawie istnieje podstawa do naliczenia opłaty planistycznej. Opłacie tej mogą bowiem podlegać tylko transakcje zbycia dotyczące nieruchomości, które były przedmiotem własności zbywcy jeszcze przed uchwaleniem planu. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie, czy zmiana bądź uchwalenie planu miały jakikolwiek wpływ na wartość nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka stała się właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) (powstałą w wyniku podziału działki (...)) w dniu (...) grudnia 2007 r., a więc już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania. Skoro zaś zarówno nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Spółkę I., jak i jej zbycie, nastąpiły już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to Prezydent Miasta P. nie miał ustawowej podstawy do nałożenia w przedmiotowej sprawie obowiązku zapłaty renty planistycznej.

W ocenie strony odwołującej ewentualna zmiana wartości nieruchomości w związku ze zmianą lub uchwaleniem planu miejscowego następuje już z chwilą przyjęcia studium. Już wtedy wiadomo bowiem, jakie będzie przeznaczenie gruntu w nowym planie. Dla nieruchomości, która została nabyta już po uchwaleniu planu, skutek w postaci zwiększenia wartości, o ile miał nastąpić, powstał już wiele miesięcy wcześniej.

Pełnomocnik I. S.A. stwierdził ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego ze zwiększeniem wartości nieruchomości. Uchwalenie planu miejscowego nie miało bowiem w istocie wpływu na poprawę warunków inwestycyjnych nieruchomości. Przed uchwaleniem planu nieruchomość miała przeznaczenie przemysłowe i była wykorzystywana na cele produkcyjne, handlowe i magazynowe, a zatem Spółka mogła realizować te same cele inwestycyjne tak przed, jak i po uchwaleniu planu. W konsekwencji nie ma podstaw do twierdzenia, że uchwalenie planu miało bezpośredni związek ze wzrostem wartości nieruchomości.

W dniu 10 grudnia 2012 r. strona przedłożyła do akt sprawy kopię aktu notarialnego Repertorium A nr (...) z dnia (...) grudnia 2007 r. na podstawie którego S. Sp. z o.o. nabyło nieruchomości stanowiącą działkę nr ewid. (...) od Spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. W dniu 12 marca 2009 r. miało zaś miejsce połączenie przez przejęcie S. Sp. z o.o. Spółką przejmującą była I. S.A. z siedzibą w W., co wynika z odpisu z KRS I. S.A.

Rozpatrując sprawę Kolegium uznało, że odwołanie I. S.A. od decyzji pierwszoinstancyjnej zasługuje na uwzględnienie z podstawowej przyczyny w nim podniesionej, a mianowicie tej, iż strona (jako następca prawny S. Sp. z o.o.) stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu (...) grudnia 2007 r. a zatem nie jest ona podmiotem, któremu w niniejszym stanie rzeczy można było ustalić opłatę planistyczną.

W ocenie Kolegium przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, od jakiego ustalać można opłatę "planistyczną", można rozważać tylko w odniesieniu do podmiotu, który był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie uchwalenia planu, tj. w dniu (...) listopada 2007 r. Okoliczność ta w odniesieniu do strony nie wystąpiła z uwagi na to, że strona nie była w dacie uchwalenia planu właścicielem objętej sprawą nieruchomości (wówczas stanowiącą część działki (...)). Nabycie prawa własności nastąpiło w dniu (...) grudnia 2007 r.

Kolegium podzieliło stanowisko I. S.A., iż przepisy u.p.z.p. wiążą obowiązek ustalenia opłaty planistycznej z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, na co wskazuje brzmienie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, i 7 oraz art. 87 ust. 3a. Moment wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego albo jego zmiany istotny jest w kwestii zgłaszania roszczeń w przedmiocie opłaty planistycznej (art. 37 ust. 3 ustawy). Z kolei w kwestii ustalenia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, do której należy zgłaszać roszczenie, istotny jest stan prawny nieruchomości na dzień podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego albo jego zmiany.

W tym stanie rzeczy, wobec uznania za zasadny podstawowego zarzutu odwołania, Kolegium stwierdziło, iż zbędne i bezprzedmiotowe jest badanie zasadności zarzutów strony przeciwko ustaleniom operatu szacunkowego z dnia 28 lipca 2012 r. który był podstawą do ustalenia wysokości opłaty planistycznej. W sprawie nie zaszły bowiem w ogóle przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej w stosunku do strony. Tym samym w badanej sprawie wadliwie ustalono zakres podmiotowy, a w konsekwencji koniecznym stało się umorzenie postępowania I instancji, wszczętego doręczeniem zawiadomienia z dnia (...) sierpnia 2012 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzją ostateczna złożył Prokurator Rejonowy w P., powołując się na przepisy art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 w zw. z art. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.) oraz § 382 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 296 z późn. zm.).

Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z póź zmianami), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że wykładnia zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może być zaakceptowana. Wskazuje ona bowiem, że akt prawny, który nie obowiązuje, wywiera skutki polegające na zmniejszeniu lub wzroście wartości nieruchomości już w dacie podjęcia uchwały, chociaż nie może być stosowany w żadnym zakresie wcześniej niż po wejściu w życie.

Skarżący podkreślił, że z interpretacji przyjętej przez Kolegium wynika, iż okres pomiędzy datą uchwalenia planu, a jego wejściem w życie, tj. okres co najmniej 2-3 miesięcy, stanowi czas, w którym podmioty działające na rynku nieruchomości mogą bez narażania się na obciążenie opłatą planistyczną sprzedawać nieruchomości, których wartość wzrośnie dzięki uchwaleniu planu.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy w sposób niewłaściwy zastosował w niniejszej sprawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stojąc na stanowisku, iż nabywanie nieruchomości w okresie pomiędzy datą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego wejściem w życie oraz późniejsze jej zbycie po wejściu w życie postanowień planu, nie skutkuje powstaniem po stronie podmiotu dokonującej transakcji obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej.

Skarżący podkreślił, że uchwała organu stanowiącego gminy przyjmująca ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejsce (art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Niewątpliwie więc tego typu akt prawa miejscowego wchodzi w życie po upływie okresu wskazanego w samej uchwale, licząc od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000: ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych - t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). Oznacza to, że pomimo podjęcia uchwały w określonej dacie, to moment wejścia jej w życie ma znaczenie decydujące dla jej bytu oraz wywołania określonych skutków prawnych. Dlatego też - w ocenie Prokuratora - za w pełni uprawniony należy przyjąć pogląd, w myśl którego każde użyte w przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. sformułowanie "uchwalenie", jak też "zmiana" miejscowego planu oznaczają moment wejścia w życie planu, który "uchwalono" bądź dokonano jego "zmiany". Organ II instancji nie wskazał natomiast przepisu prawnego, na podstawie którego akt prawa miejscowego lub jakikolwiek inny akt prawny może wywierać skutki i być stosowany, jeżeli nie wszedł w życie i nie stał się aktem prawa powszechnie obowiązującym.

W ocenie skarżącego w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta w dniu (...) grudnia 2007 r. tj. przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie sprzedana przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Z operatu szacunkowego wynika natomiast, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, chociaż ta okoliczność nie została w ogóle przez organ II instancji poddana badaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjnym zważył, co następuje:

Skardze nie sposób odmówić słuszności.

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 8 p.p.s.a., prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Co istotne, jeżeli skargę wnosi prokurator, nie musi ona zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zatem zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w P. przedmiotem skargi uczynił decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) września 2013 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2012 r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji prowadzone w sprawie ustalenia wobec I. S.A. w W. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) przy ul. D. w P., spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Przedmiotowa opłata może być przy tym ustalona w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.e.a.).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że działka nr (...) położona jest w obszarze objętym ustaleniami podjętej w dniu (...) listopada 2007 r. uchwały Rady Miejskiej P. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 26 lutego 2008 r. Nr 28, poz. 921). Podkreślić przy tym należy, że datą wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego był 29 marca 2008 r.

Spółka I., jako następca prawny przejętej z dniem (...) marca 2009 r. S. Sp. z o.o., stała się natomiast właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu (...) grudnia 2007 r. (akt notarialny umowy sprzedaży Rep. A Nr (...)).

Z powyższego wynika zatem, że I. S.A. nie była właścicielem działki nr (...) w chwili podjęcia powołanej wyżej uchwały - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., jednak stała się jej właścicielem przed datą wejścia w życie tego aktu. Pomimo, że bezspornym pozostaje, iż Spółka zbyła tę nieruchomość w dniu (...) marca 2012 r. (akt notarialny umowy sprzedaży Rep. A Nr (...)), a więc przed upływem 5 lat od daty uzyskania przez wskazaną uchwałę mocy obowiązującej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wobec tych okoliczności uznało, że postępowanie w sprawie ustalenia dla I. S.A. przewidzianej w art. 36 ust. 4 u.p.e.a. opłaty planistycznej jest bezprzedmiotowe. W ocenie organu odwoławczego sporną opłatę można bowiem ustalić jedynie wobec podmiotu, który był właścicielem przedmiotowej nieruchomości już w dacie uchwalenia planu, tj. w dniu (...) listopada 2007 r. To bowiem z uchwaleniem planu lub jego zmianą - jak wskazało Kolegium - przepisu u.p.e.a. (art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 87 ust. 3a) wiążą obowiązek ustalenia opłaty planistycznej.

Zdaniem Sądu powyższego stanowiska nie sposób uznać za prawidłowe, co też zasadnie stwierdził Prokurator Rejonowy w P.

Wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana mają charakter aktów prawa miejscowego, które wchodzą w życie z dniem upływu terminu vacatio legis. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Uchwała taka wywołuje zatem skutki prawne dopiero od dnia jej wejścia w życie, a do tego czasu nie rodzi ona żadnych obowiązków ani uprawnień i tym samym nie może ona być podstawą roszczeń opartych o regulacje w niej zawarte. W konsekwencji uznać należy, że to dopiero z momentem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie już z momentem jego podjęcia, dokonuje się zmiana przeznaczenia terenów objętych planem, która może skutkować spadkiem lub wzrostem wartości nieruchomości objętych planem. Tym samym, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., obowiązek nałożony na prezydenta miasta (burmistrza lub wójta), przewidziany w powyższym przepisie, aktualizuje się z dniem zbycia nieruchomości, jeśli zbycie to miało miejsce po wejściu miejscowego planu zagospodarowania w życie, a przed tym dniem sprzedający był tej nieruchomości właścicielem. To czy pozostawał on jej właścicielem również w dacie uchwalenia planu pozostaje natomiast bez znaczenia. Taką interpretację rozważanych przepisów potwierdza również przepis art. 37 u.p.z.p., który wskazując na początek biegu terminu na zgłaszanie roszczeń wynikających ze spadku wartości nieruchomości lub naliczania opłat z tytułu wzrostu ich wartości odwołuje się właśnie do dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Należy zatem podzielić stanowisko Prokuratora zaprezentowane w rozpoznawanej skardze, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przy czym uchybienie to należy oceniać jako mające wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało ono bezzasadnym umorzeniem postępowania w sprawie ustalenia wobec I. S.A. opłaty planistycznej związanej ze wzrostem wartości działki nr (...), spowodowanej przyjęciem na mocy uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia (...) listopada 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P. Skoro bowiem Spółka ta była właścicielem przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie powołanej uchwały, a następnie sprzedała ją w terminie 5 lat od tej daty, to o ile powołana uchwała spowodowała wzrost wartości przedmiotowej działki, Spółka winna zostać obciążona jednorazową opłatą z tego tytuły, obliczoną według dyspozycji art. 36 i art. 37 u.p.z.p., przy zastosowaniu 30% stawki przewidzianej w § 137 ww. uchwały.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując ponownie odwołanie I. S.A. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia (...) sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni stanowisko przyjęte przez Sąd w niniejszym wyroku, a następnie oceni merytorycznie pozostałe zarzuty strony odwołującej, dotyczące prawidłowości sporządzonego na zlecenie organu I instancji operatu szacunkowego oraz istnienia związku pomiędzy wejściem z życie uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia (...) listopada 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., a wzrostem wartości działki nr (...).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.