Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1969966

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 10 grudnia 2015 r.
II SA/Lu 332/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński.

Sędziowie WSA: Jacek Czaja, Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie skierowania do Centrum Usług Socjalnych

I.

oddala skargę;

II.

przyznaje (...) A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia (...) w przedmiocie odmowy skierowania J. Z. do Centrum (...) prowadzonych przez Zespół (...) w L., przy ul. (...).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.

Organ I instancji powyżej opisaną decyzją z dnia (...) r. odmówił skierowania J. Z. do Centrum (...) prowadzonych przez Zespół (...) w L. przy ul. (...). W uzasadnieniu decyzji powołał się na ustalenia przeprowadzonego postępowania dowodowego z przesłuchania świadków tj. odwołującej, pracowników Centrum, osób będących uczestnikami korzystającymi z usług Centrum, a także przedstawicieli Rady Uczestników, które wykazało, że J. Z. pozostaje w konflikcie z wieloma osobami i trwający konflikt bardzo negatywnie oddziałuje na pozostałych uczestników Centrum. Organ stwierdził ponadto, że będąc uczestnikiem ośrodka wnioskodawczyni nie stosowała się do regulaminu obowiązującego w Centrum, w szczególności w zakresie przestrzegania ogólnie przyjętych norm i zasad kulturalnego zachowania oraz poszanowania godności innych uczestników. Organ odmawiając skierowania podniósł, że kierował się przede wszystkim interesem społecznym, aby uczestnicy Centrum mieli zapewniony spokój i bezpieczeństwo w miejscu pobytu, a ich udział w zajęciach nie był zaburzany przez konflikty. Podsumowując organ I instancji stwierdził, że odmowa skierowania do konkretnego ośrodka, nie pozbawia strony prawa do korzystania z usług innych wskazanych przez organ ośrodków znajdujących się na terenie L.

Od powyższej decyzji odwołała się J. Z., zarzucając naruszenie art. 51 ustawy o pomocy społecznej, polegające na przekroczeniu uznania administracyjnego, poprzez arbitralne odmówienie jej wnioskowanych świadczeń, naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, i art. 107 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepełny, sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, bez wskazania konkretnych dowodów, na podstawie których organ istotne okoliczności uznał za udowodnione. Odwołująca wskazała, że za nierzetelne uważa uznanie, że pozostaje w konflikcie z wieloma uczestnikami, w sytuacji gdy unikała kontaktu z wieloma osobami negatywnie do niej nastawionymi, z wieloma osobami przyjaźniła się, pomagała osobom starszym robiąc im zakupy, przynosząc dokumenty i gorące napoje ze świetlicy.

Odwołująca podniosła, że emocjonalnie jest związana z pracownikami tej placówki, nigdy z nikim nie była w konflikcie, ani z pracownikami, ani z uczestnikami, natomiast w ośrodku tym spotyka życzliwe osoby. Wskazała ponadto, że nie wyraża zgody na zmianę ośrodka, ze względu na dobre połączenie komunikacyjne.

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w świetle art. 17 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych gminy należy, prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ustawy, osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia.

Organ odwoławczy wskazał, że odwołująca od kilku lat korzystała z usług ośrodka. Ostatnio na podstawie skierowania z dnia 5 kwietnia 2013 r. korzystała z pakietu usług w ramach Centrum Dziennego Pobytu, przyznanych na okres od 1 maja 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. Od maja 2014 r. nie korzysta z usług ze względu na odmowę skierowania do tego ośrodka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że J. Z. brała czynny udział w postępowaniu dowodowym polegającym m.in. na przesłuchaniu świadków: H. K. - przedstawiciela Rady Uczestników Centrum (...), K. G. - przedstawiciela Rady Uczestników Centrum (...), M. K. - psycholog Centrum, E. O. - pracownika socjalnego, E. D. - kierownika Centrum (przesłuchanie w dniu 9 i 8 grudnia 2014 r.), I. P., Z. M., J. S., A. M. - uczestniczek Centrum (przesłuchanie w dniu 8 i 15 września 2014 r.), i J. S., H. K. przedstawiciela Rady Uczestników Centrum (...), K. G. - przedstawiciela Rady Uczestników Centrum (...), M. K. - psycholog Centrum, E. O. - pracownika socjalnego, E. D. - kierownika Centrum (przesłuchanie w dniu 23 lipca 2014 r.).

W ocenie organu z zeznań świadków jednoznacznie wynika, że odwołująca pozostawała w konflikcie szczególnie z J. S. Odwołująca wraz z J. S., poprzez swoje naganne zachowanie naruszyli regulamin ośrodka, dlatego utracili uprawnienie do uczestnictwa w zajęciach w Centrum. (...) ten bowiem przeniósł się na innych uczestników Centrum.

Zdaniem organu odwoławczego zachowanie osób z najbliższego otoczenia odwołującej, z którymi siedziała przy stole w stołówce, uczestniczyła w zabawie organizowanej przez ośrodek, ocenić należy jako negatywne. Odwołująca, jak i inni uczestnicy byli aroganccy względem siebie, używali wulgaryzmów, niecenzuralnych słów i wzajemnie się prowokowali łącznie z uszkodzeniem płaszcza odwołującej przez nieznaną osobę. Lektura akt pokazuje - zdaniem organu II instancji - że odwołująca odnosiła się bez szacunku do H. K., K. G. i A. M. Jej krytykanctwo i lekceważący stosunek do uczestników wywoływało negatywne emocje wśród uczestników i wytwarzało atmosferę złych relacji między uczestnikami. Świadkowie zeznający w sprawie twierdzą, że nie jest lubiana w Centrum.

Organ podniósł, że każdy uczestnik ośrodka ma prawo wypowiadania się w sprawie własnej terapii i wypowiadania się w sprawach dotyczących relacji osobowych panujących między uczestnikami, między uczestnikami i pracownikami, korzystania z pomieszczeń i wyposażenia ośrodka, przestrzegania porządku i zasad BHP. Odwołująca przebywając w ośrodku miała prawo wyrażania własnych poglądów, prawo do składania skarg i wniosków osobiście lub przez opiekuna prawnego do kierownika, z czego korzystała. Natomiast nie miała prawa do łamania ogólnie przyjętych norm i zasad kulturalnego zachowania oraz poszanowania godności innych uczestników.

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 powyższej ustawy, z brzmienia którego wynika, że organ nawet w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek do korzystania z usług opiekuńczych może odmówić osobie zainteresowanej skierowania do (...). Do tego zgodnie z § 1 pkt 4 załącznika Nr (...) do Zarządzenia Wewnętrznego Nr (...) Dyrektora Zespołu (...) w L. z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie zadań, struktury organizacyjnej oraz zakresu praw i obowiązków Uczestników Centrum (...) w L. przy ul. (...) wynika, że uczestnikami Centrum mogą być mieszkańcy dzielnicy (...) w szczególne uzasadnionych przypadkach innych dzielnic Miasta L. Odwołująca mieszka na (...), więc tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku może zostać skierowana do tego ośrodka. Zdaniem organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy wydaje się za nieuzasadnione badanie czy zachodzi szczególny przypadek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmowę skierowania odwołującej do Centrum przy ul. (...) ze względu na łamanie ogólnie przyjętych norm i zasad kulturalnego zachowania oraz poszanowania godności innych uczestników, uznało za uzasadnioną.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. Z., zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na błędnej wykładni postanowień art. 51 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku której ustalono, że skarżąca nie spełnia kryteriów do przyznania świadczeń pomocy społecznej określonych w tym przepisie;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. polegających na sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, bez wskazania konkretnych dowodów, na podstawie których istotne dla okoliczności sprawy uznano za udowodnione;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia (...)

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała szczegółowo postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie. Wskazała, że podniesiony przez nią zarzut polegający na przekroczeniu uznania administracyjnego nie został rozpatrzony w postępowaniu odwoławczym, dokonano tylko ogólnikowych ocen postawy i zachowania skarżącej. Ponadto podnoszone przez skarżącą nieprawidłowości związane ze sposobem przeprowadzania przesłuchań świadków nie zostały należycie wyjaśnione. Ponadto - zdaniem skarżącej - grupa przesłuchanych uczestników nie może zostać uznana za reprezentatywną dla wszystkich osób korzystających ze świadczeń opiekuńczych. Podsumowując skarżąca wskazała, że uzasadnienie odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń po upływie prawie roku od nieobecności skarżącej w ośrodku stanowi swego rodzaju sankcję, nie zaś aktualną ocenę stanu faktycznego sprawy.

J. Z. dołączyła do skargi pismo datowane na dzień 15 kwietnia 2015 r., w którym opisała stosunki panujące w Ośrodku oraz dokonała charakterystyki niektórych uczestników korzystających z Ośrodka i jego pracowników.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej, gdyż mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 3 ust. 2 ustawy). Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwienia sprawy.

Z kolei, zgodnie z art. 51 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu (ust. 2). W ośrodku wsparcia mogą być prowadzone miejsca całodobowe okresowego pobytu (ust. 3). Ośrodkiem wsparcia jest środowiskowy dom samopomocy, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko i dom dla bezdomnych oraz klub samopomocy (ust. 4).

Ośrodki wsparcia to placówki służące zapewnieniu dziennego pobytu, podstawowych świadczeń opiekuńczych, rekreacyjno-kulturalnych, edukacyjnych, a także wyżywienia. Ośrodki te świadczą usługi opiekuńcze, w tym specjalistyczne dla osób, które ze względu na wiek, chorobę, niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Osobom tym nie jest potrzebna pomoc całodobowa i nie wymagają one umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Funkcjonowanie takiej jednostki powinno opierać się przede wszystkim na partnerskich relacjach pomiędzy jej mieszkańcami oraz między nimi, a personelem i nie może godzić w prywatność mieszkańców, w ich indywidualne potrzeby i rozwój osobowy.

Wskazać należy, że decyzje administracyjne podejmowane przez organy administracji publicznej na podstawie powołanego powyżej przepisu mieszczą się w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie "mogą być przyznane usługi (...) świadczone w ośrodku wsparcia". Ocena, czy w konkretnej sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie do (...), bądź też odmowa przyjęcia pozostawiona więc została swobodnemu uznaniu organu. Kontrola legalności decyzji wydawanych w granicach uznania administracyjnego sprowadza się więc do oceny, czy organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów. W orzecznictwie i literaturze jednolicie podkreśla się, iż podejmowane w ramach tak zwanego uznania administracyjnego rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w uzasadnieniu stanowiska zajętego przez organ. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem niczym nieskrępowanego, dowolnego działania. Organ rozstrzygający w sprawie powinien zatem uzasadnić swoje stanowisko, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto decyzję danej treści. W przeciwnym razie nie poddawałaby się ona żadnej kontroli. Ponadto każda decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega ocenie pod względem legalności, to jest zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemywane.

W oparciu o wskazane przepisy organy odmówiły skarżącej skierowania do Centrum (...) prowadzonych przez Zespół (...) w L., przy ul. (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazano, że J. Z. podczas dotychczasowego pobytu nie przestrzegała zasad współdziałania w procesie terapeutycznym, nie stosowała się do obowiązujących regulaminów placówki: wewnętrznego oraz organizacyjnego. Według organów skarżąca dotychczasowymi działaniami przyczyniała się do negatywnej atmosfery wśród uczestników centrum oraz dopuszczała się niestosownego zachowania wobec innych podopiecznych ośrodka.

Przede wszystkim należy wskazać, że wśród zasad i celów pomocy społecznej zostały również wskazane możliwości odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania, będące następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Miejsce tych przepisów w ustawie wskazuje, jak wielką uwagę należy przywiązywać do współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami organizacyjnymi i pracownikami pomocy społecznej (Sierpowska Iwona, Komentarz, ABC 2009 Komentarz do art. 11 ustawy o pomocy społecznej).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracji w uzasadnieniach swoich decyzji w sposób kompleksowy, jasny i oczywisty przedstawiły argumentację uzasadniającą odmowę skierowania skarżącej do (...). Rozstrzygnięcia organów opierają się bowiem na analizie materiału dowodowego sprawy i w sposób logiczny przedstawiają motywy zajętych stanowisk. Obowiązkiem organów administracji było uwzględnienie wszystkich okoliczności, które określały możliwość uwzględnienia wniosku o skierowanie do pobytu w placówce, oraz dokonanie na ich podstawie oceny, czy istnieją podstawy do odmownego załatwienia takiego wniosku. Zaprezentowana przez organy w tym zakresie argumentacja nie dość, że znajduje potwierdzenie w zebranym w spawie materiale dowodowym, to przede wszystkim uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. Organ I instancji zbierając materiał dowodowy oparł się przede wszystkim na przesłuchaniu świadków. Świadkowie byli przesłuchiwani dwukrotnie, a pytania zadawane podczas przesłuchań były szczegółowe i odnosiły się do wielu płaszczyzn funkcjonowania w Centrum (terapii, spożywania posiłków, udziału w zajęciach, czasu wolnego). To co wskazywali świadkowie nie była sprzeczne. Zarówno osoby korzystające z Centrum, jak i pracownicy socjalni dostrzegali negatywne relacje skarżącej z innymi uczestnikami Centrum. Z wypowiedzi pracowników Centrum wynikała również, że skarżąca nie chętnie brała aktywny udział w zajęciach.

Odnosząc się wskazanego w skardze zarzutu, że "odmowa przyznania wnioskowanych świadczeń po upływie prawie roku od nieobecności skarżącej w ośrodku stanowi swego rodzaju sankcję, nie zaś aktualną ocenę stanu faktycznego sprawy" to wskazać należy, że w tym okresie organ gromadził materiał dowodowy, aby w pełni zbadać sytuację skarżącej. Ponadto z zeznań świadków wynika, że sytuacja między uczestnikami Centrum po odejściu skarżącej pozytywnie zmieniła się. Pracownicy Centrum wskazali zaś, że w czasie trwania postępowania w sprawie skarżąca, nie będąc uczestnikiem Centrum pojawiała się w okolicach ośrodka i negatywnie odnosiła się do pracowników socjalnych oraz innych osób.

Reasumując wskazać należy, że Sąd, badając legalność zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy ją decyzji organu I instancji, nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością eliminacji ich z obrotu prawnego. Należy także podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.