Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2744696

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 8 października 2019 r.
II SA/Lu 287/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.).

Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, NSA: Grażyna Pawlos-Janusz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...)., nr (...) w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...)., nr (...) Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. W. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: w Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 oraz art. 23 § 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: w Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm., zwanej dalej: "u.p.e.a.") - utrzymał w mocy wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) znak: (...) nakładające na S. W. grzywnę w wysokości (...) zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na S. W. nakaz rozbiórki wybudowanego samowolnie parterowego budynku magazynowo - gospodarczego o kształcie nieregularnym i wymiarach odpowiednio 6,55 m x 3,74 m x 5,20 m x 1,85 m x 2,44 m x 5,23 m x 0,95 m x 0,44 m, o wysokości ok. 3,10 m zlokalizowanego na działce nr ewid.(...) w W. przy ul. (...), usytuowanego 1,60 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej i ok. 2,40 m od krawędzi jezdni drogi gminnej.

W związku z niewykonaniem tego obowiązku, wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w dniu (...) skierował do skarżącego na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnienie, wzywając go do wykonania obowiązku, wskazując równocześnie, że w przypadku niewykonania dobrowolnie obowiązku, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne w administracji. W związku z bezskutecznym upływem wezwania, organ w dniu (...) wystawił tytuł wykonawczy nr (...), który doręczony został zobowiązanemu w dniu (...) i z tą chwilą zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Następnie wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia (...)., znak: (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. orzekł o nałożeniu na S. W. grzywny w celu przymuszenia wykonania spornego obowiązku rozbiórki w wysokości (...) zł stanowiącej zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. iloczyn powierzchni zabudowy - 32,22 m i (...) ceny m powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. (1/5 x (...) zł).

W zażaleniu na to postanowienie podnosił, że w świetle art. 7 § 2 u.p.e.a. środek egzekucyjny powinien być najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, natomiast nałożona powyższym postanowieniem grzywna przekracza wartość rocznych dochodów skarżącego, który obecnie jest osobą bezrobotną. Poza tym kwestionowała nakaz rozbiórki wyjaśniając, że dobudowana część miała na celu zabezpieczenie budynku, koszt jej wzniesienia nie przekroczył (...) zł, a koszt jej rozbiórki będzie jeszcze niższy, ponieważ sprowadzi się do kosztu prac, zamknie się w kwocie (...)

Skarżący wniósł także o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (do czasu rozpatrzenia zażalenia w przedmiocie grzywny na podstawie art. 17 § 2 u.p.e.a.).

Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zażalenia, i podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji, zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Przytoczył treść przepisów art. 7 § 2, art. 119 § 1, art. 121 § 4, 5, art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., które dotyczą zasad wymierzania grzywny w celu przymuszenia i stwierdził, ze organ I instancji przepisów tych nie naruszył. Podkreślił, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Jest to najłagodniejszy środek egzekucyjny (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy). W. grzywny została ustalona prawidłowo, zgodnie z zasadami określonymi wprost w art. 121 § 5 u.p.e.a, wskazującym sposób naliczania kwoty grzywny dotyczącej nakazu rozbiórki budynku lub jego części. Organ odwoławczy dodał, ze w razie wykonania nałożonego obowiązku grzywna zostanie umorzona bądź zostanie zwrócona (art. 125 i 126 u.p.e.a.).

Organ odwoławczy wyjaśnił również odnosząc się do kwestii trudnej sytuacji majątkowej skarżącego, że okoliczność ta nie ma znaczenia przy określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, ponieważ organ ustalając tę wysokość nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności (art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego.

Odnosząc się natomiast do sformułowanego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przerwanie egzekucji poprzez jej wstrzymanie. W orzecznictwie za "szczególnie uzasadnione przypadki" uznaje się sytuacje spowodowane działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu, niezależne od sposobu jego postępowania i mające charakter losowy oraz oczywiście zaistniałe w toku postępowania egzekucyjnego (zob. wyr. WSA w Warszawie z 19 czerwca 2007 r., VII SA/WA 455/07, Legalis) np. wypadki losowe, czy stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego, a takie w niniejszej sprawie nie zachodzą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. W. domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 8 k.p.a., art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 33 ust. 8 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy by w miarę możności doprowadzić do wykonania przez zobowiązanych decyzji bez potrzeb stosowania środków przymusu.

Uzasadniając skargę podniósł, że wymierzona grzywna w wysokości (...) zł - wbrew art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. nie jest dla niego środkiem najmniej uciążliwym. Skarżący nie posiada bowiem stałej pracy, utrzymuje się z prac dorywczych, nie posiada oszczędności. "Roczne koszty związane z opłatami eksploatacyjnymi za posiadana nieruchomość oscylują w granicach (...) złotych, koszty zakupu żywności oraz środków czystości to kolejne (...) zł".

Poza tym organ nie uzgodnił ze skarżącym terminu rozbiórki, by umożliwić pozyskanie środków na rozbiórkę i uporządkowania spraw związanych z rozbiórką, czym naruszył zasady postępowania określone w art. 7 i art. 8 k.p.a. Organ wymierzając grzywnę powinien wziąć pod uwagę to, że skarżący zwleka z wykonaniem rozbiórki ze względów finansowych i technicznych - nie dysponuje bowiem stosownym sprzętem, ani nie stać go na wynajęcie czy zakup takiego sprzętu.

Dodał, że sporny budynek nie jest trwale związany z gruntem, został zrealizowany w latach 60 ubiegłego wieku i ma bardzo solidną niezagrażającą nikomu konstrukcję.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), który zobowiązuje - co do zasady - Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

Postępowanie egzekucyjne, w którym wydano zaskarżone postanowienie wymierzające skarżącemu grzywnę w celu przymuszenia dotyczy obowiązku nakazu rozbiórki budynku magazynowo - gospodarczego. Wysokość grzywny w takiej sytuacji ustalana jest w ściśle określony w art. 121 § 5 u.p.e.a. sposób. Zgodnie z tym przepisem - wysokość grzywny, o której mowa w § 4 tj. tj. w toku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i (...) ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Z przepisu tego wynika, że wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonego na podstawie prawa budowlanego, ustalana jest w sposób sztywny i nie ma możliwości jej miarkowania. Jest ona ściśle powiązana z ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłaszaną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, gdyż jej wysokość bezpośrednio jest uzależniona od tej ceny. Oznacza to, że organ stosując ten środek egzekucyjny powinien uwzględniać cenę określoną w komunikacie Prezesa GUS w wysokości aktualnej w dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, przy czym dotyczy to również organu drugiej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zasada ta polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w sposób merytoryczny. Rolą organu odwoławczego nie jest więc kontrola zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. Stosownie natomiast do art. 2 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Przytoczone przepisy nakładają więc na organ administracyjny pierwszej instancji obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji, natomiast na organ odwoławczy obowiązek oceny sprawy według przepisów obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. W sytuacji natomiast, gdy przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania (zażalenia), organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1566/09, a także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97 oraz wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady.

W dacie wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji tj. (...) aktualny był Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 21 listopada 2018 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2018 r. - wydany na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1779) - zgodnie z którym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2018 r. wynosiła (...) zł. Natomiast przed datą wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji tj. (...). ukazał się już Komunikat Prezesa GUS z 21 lutego 2019 r., który aktualny był od 25 lutego 2019 r., zgodnie z którym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2018 r. wynosiła (...) zł. W świetle przytoczonej argumentacji, organ odwoławczy ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., powinien zatem uwzględnić cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynoszącą (...) zł. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że cena ta uległa obniżeniu w stosunku do ceny określonej przez Prezesa GUS w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji, co ma bezpośredni wpływ na wysokość ustalonej grzywny i niewątpliwie jest korzystne dla skarżącego.

Wadliwe przyjęcie przez organ drugiej instancji do ustalenia wysokości grzywny, ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego stanowi naruszenie art. 121 § 5 u.p.e.a. i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że organ spełnił warunki formalne wydania takiego postanowienia: postępowanie egzekucyjne zostało zasadnie wszczęte wobec niewykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku rozbiórki spornego budynku, na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego (art. 26 u.p.e.a.), zostało ono przy tym poprzedzone wymaganym upomnieniem (art. 15 § 1 u.p.e.a.).

Organ słusznie wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest najmniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. - grzywnę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. (§ 2) Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W świetle tych przepisów, grzywna nie ma charakteru represyjnego, lecz ma na celu wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku.

Ustalenie jej wysokości zostało przez ustawodawcę pozostawione co do zasady uznaniu organu egzekucyjnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy - jak wyżej wyjaśniono - dotyczy ona obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części orzeczonej na podstawie przepisów prawa budowlanego. W takim przypadku jej wysokość jest ustalana w sposób ścisły, zależny od ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, i nie może być miarkowana przez organ egzekucyjny w granicach uznania. Wbrew więc zarzutom skargi, sytuacja majątkowa zobowiązanego nie ma zatem znaczenia przy ustalaniu wysokości grzywny.

Organ prawidłowo wyjaśnił również, że w razie wykonania nakazu rozbiórki przez skarżącego przed uiszczeniem grzywny, możliwe jest jej umorzenie na podstawie art. 125 u.p.e.a., gdyż wykonanie obowiązku w całości kończy egzekucję. Również w razie uiszczenia nałożonej grzywny, a następnie wykonania przez skarżącego nakazu rozbiórki, może zostać ona następnie zwrócona na jego wniosek w całości lub w części (art. 126 u.p.e.a).

Przytoczone regulacje prawne oznaczają, że skarżący w każdym czasie może uniknąć znacznej (jak podnosi) dotkliwości skutków grzywny poprzez wykonanie obowiązku rozbiórki spornego budynku.

Z regulacji tych wynika także, że alternatywny wobec grzywny środek egzekucyjny, przewidziany w art. 127-135 u.p.e.a. tj. wykonanie zastępcze, nie byłby mniej dotkliwy dla skarżącego. O ile bowiem grzywna w razie wykonania we własnym zakresie przez skarżącego nakazu rozbiórki może zostać zwrócona bądź umorzona, o tyle koszty wykonania zastępczego zawsze obciążają skarżącego (art. 133 u.p.e.a.). Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Ponadto "z art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. wynika wprost, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz, że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze" (zob. Piotr Marek Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, WK 2018 r., komentarz do art. 119, Lex SIP).

Nie mają również znaczenia w niniejszym postępowaniu zarzuty dotyczące terminu rozbiórki oraz tego, że sporny budynek nie jest trwale związany z gruntem, gdyż kwestie te podlegały rozstrzygnięciu w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia (...) nakazującą rozbiórkę.

W świetle powyższego, pomimo niezasadności zarzutów zawartych w skardze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 121 § 5 u.p.e.a. i dlatego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. - podlega ono uchyleniu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni przedstawione przez Sąd zasady przyjmowania przeliczników za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, mających bezpośredni wpływ na wysokość grzywny.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.