Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1779519

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 9 grudnia 2014 r.
II SA/Lu 1189/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca).

Sędziowie: SO del. Arkadiusz Mrowiec, NSA Grażyna Pawlos-Janusz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy L. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L. na decyzję Wojewody L. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) października 2013 r., znak: (...) Wojewoda L. po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia (...) lutego 2013 r., znak: (...) orzekającą o zwrocie J. M., D. I. i E. G. projektowanej działki nr (...) ha położonej w L. w pobliżu ul. B., stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi nr (...), wchodzącej w obszar aktualnej działki nr (...).

W uzasadnieniu Wojewoda L. wyjaśnił, że decyzją Urzędu Miejskiego w L. Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia (...) lutego 1976 r., znak: (...) wywłaszczono - na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) - na rzecz Państwa m.in. nieruchomość położoną w L. przy ul. Z., oznaczoną jako działki nr (...) ha, stanowiącą własność J. i M. małż. C. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego (...) ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych miasta L.

Wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2011 r. spadkobierczynie byłych właścicieli - E. G., D. I. i J. M. (postanowienie Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt I Ns 330/11) zwróciły się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, że inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia nie została zrealizowana.

Rozpoznając wniosek organ I instancji ustalił - na podstawie fragmentu mapy ewidencyjnej, wypisów z rejestru gruntów i budynków oraz odpisów z ksiąg wieczystych (...) prowadzonych przez Sąd Rejonowy Lublin - Zachód w Lublinie - że objęta wnioskiem o zwrot wywłaszczona nieruchomość wchodzi aktualnie w skład działek ewidencyjnych nr (...), przy czym działki nr (...) stanowią własność Gminy L., a działka nr (...) pozostaje w wieczystym współużytkowaniu ustanowionym na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w L. oraz osób fizycznych.

Podczas oględzin w dniu (...) października 2011 r. stwierdzono, że teren wywłaszczonej nieruchomości w części objętej działkami nr (...) od wschodu zajęty jest pod garaże tzw. "blaszaki" oraz częściowo pod dzikie ogródki działkowe, w pozostałej zaś części stanowi niezagospodarowany nieużytek, natomiast od strony zachodniej teren graniczy z ogrodzeniem fabryki maszyn rolniczych "S.".

W toku postępowania wykonana została dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. Zgodnie z tą dokumentacją nieruchomość oznaczona jako działki nr (...) wchodzi w skład aktualnych działek ewidencyjnych: nr (...) (oznaczona w ww dokumentacji nr (...) ha - projektowany nr (...)), nr (...) (oznaczona w ww dokumentacji nr (...) ha) i nr (...) (oznaczona w ww dokumentacji nr (...) ha). Właścicielem tych działek jest Gmina L., przy czym działka nr (...) pozostaje w zarządzie Przedszkola (...) w L., natomiast działki nr (...) w wieczystym współużytkowaniu ustanowionym na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)" w L. oraz osób fizycznych.

W trakcie kolejnych oględzin organ ustalił, że wywłaszczona nieruchomość w części wchodzącej w skład działki nr (...) stanowi dojazd do garaży, natomiast w części wchodzącej w skład działki nr (...) zajęta jest częściowo pod blaszane boksy garażowe, w pozostałej części teren jest niezagospodarowany, zachwaszczony, porośnięty samosiejkami.

Podczas rozprawy administracyjnej Gmina L. sprzeciwiła się zwrotowi działek nr (...), wskazując, że działka nr (...) wydzielona została z działki nr (...), która jest przedmiotem użytkowania wieczystego, co uniemożliwia jej zwrot, natomiast działka nr (...) wydzielona została z działki nr (...), która przewidziana jest pod projektowaną ulicę S., a jednocześnie zgodnie z aktualnym stanem ewidencji stanowi drogę powiatową nr (...), co - w świetle ustawy o drogach publicznych - uniemożliwia jej zwrot.

Pismem z dnia (...) grudnia 2012 r. wnioskodawcy ograniczyli wniosek do części działek oznaczonych dawnymi nr (...), które stanowią własność Gminy L. i nie są przedmiotem użytkowania wieczystego, natomiast w odniesieniu do działek pozostających w użytkowaniu wieczystym cofnęli wniosek.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji, wskazaną na wstępie decyzją, orzekł o zwrocie projektowanej działki nr (...), stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi nr (...), wchodzącej w obszar aktualnej działki nr (...), a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie.

Wskazał, że nieruchomość oznaczona projektowanym nr (...) nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego, w szczególności działka ta nie stanowi drogi.

W odwołaniu od tej decyzji Prezydent Miasta L., reprezentujący Gminę L., podnosił, że działka nr (...), objęta wnioskiem, przeznaczona była pod budowę ulicy - trasy ruchu pospiesznego, a zgodnie z aktualną ewidencją gruntów działka ta stanowi drogę powiatową nr (...), co - w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych - uniemożliwia jej zwrot.

Wojewoda L., po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, nie uwzględnił zarzutów odwołania, podzielając stanowisko organu I instancji.

Wskazał, że z pisma Urzędu Miasta L. Wydział Architektury i Budownictwa z dnia (...) sierpnia 2013 r. wynika, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego SM "(...)", obowiązującego w latach 1975 - 1976. Z załączonej do tego pisma mapy "Koncepcji aktualizacji planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla im. (...)" wynika, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość położona była w terenie oznaczonym jako trasa W - Z i droga przemysłowa.

Z innego pisma Urzędu Miasta L. z dnia (...) sierpnia 2013 r. wynika z kolei, że działka, stanowiąca część wywłaszczonej nieruchomości, wchodząca w obszar aktualnej działki nr (...), w dacie wywłaszczenia objęta była ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "P." Miasta L., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) czerwca 1969 r., nr (...) z późn. zm. zatwierdzonymi uchwałą z dnia (...) lipca 1972 r., nr (...). Przedmiotowy teren oznaczony był w planie symbolem (...) - trasa ruchu pospiesznego im. S., przebieg trasy wyznaczony obowiązująco od węzła z Trasą W-Z do skrzyżowania z ul. Z. oraz symbolem (...) - ulica obsługująca zakłady przemysłowe biegnąca wzdłuż Trasy S. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym do dnia (...) grudnia 2003 r. (uchwała Miejskiej Rady Narodowej z dnia (...) grudnia 1986 r., nr (...)) przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod tereny ulic - (...) - projektowana ulica lokalna, natomiast aktualnie dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Do akt sprawy dołączono również: kopię pisma Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia (...) listopada 2012 r. oraz uchwałę Rady Miasta L. z dnia (...) września 2000 r. o zaliczeniu do kategorii dróg powiatowych ulic w granicach administracyjnych miasta L. wraz z załącznikiem graficznym oraz załącznikiem zawierającym jednolity wykaz dróg powiatowych w granicach miasta L.

W konsekwencji dokonanych ustaleń Wojewoda L. podzielił stanowisko organu I instancji, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany.

Organ stwierdził, że wprawdzie nie odnaleziono planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego i niemożliwe jest doprecyzowanie tego celu, jednak z obowiązującego w dacie wywłaszczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość położona była w terenie przewidzianym pod drogę oznaczoną (...) - trasa ruchu pospiesznego, ujętą w rozdziale III planu pt. "Ustalenia całego miasta". Inwestycja miała zatem charakter ogólnomiejski, a nie osiedlowy.

Wojewoda L. podzielił ustalenia organu I instancji, że na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie wybudowano drogi ani nie zrealizowano żadnych innych obiektów towarzyszących przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego i znajdujących się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, a zatem żądanie jej zwrotu zasługuje na uwzględnienie.

Organ podkreślił przy tym, że samo oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów jako droga publiczna nie powoduje, że staje się ona automatycznie taka drogą, gdyż zawarte w ewidencji gruntów dane nie mają charakteru prawotwórczego, nie tworzą nowego stanu prawnego czy faktycznego, a jedynie odzwierciedlają ten stan. W konsekwencji o zakazie przewidzianym w art. 2a ustawy o drogach publicznych, uniemożliwiającym zwrot wywłaszczonej nieruchomości, można mówić dopiero wówczas, gdy droga faktycznie zostanie zrealizowana jako budowla, spełniająca określone warunki techniczne i gdy zostanie ona oddana do użytkowania oraz gdy zostanie zaliczona do właściwej kategorii dróg publicznych i gdy zostanie ustalony formalnie jej przebieg.

Tymczasem ulica M. S. przebiega od ulicy N. do ulicy L. K., a więc ulica S. kończy swój bieg w miejscu jej połączenia z ulicą K., natomiast cały obszar znajdujący się dalej w kierunku południowo - wschodnim od tego połączenia, w tym m.in. działka objęta wnioskiem o zwrot, nie stanowi drogi. Działka ta jest w części niezagospodarowana, porośnięta chwastami i samosiejkami, a w pozostałej części jest zajęta pod niezwiązane trwale z gruntem blaszane garaże.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji w części orzekającej o zwrocie projektowanej działki nr (...).

Skarżąca wskazała, że zgodnie z aktualną ewidencją gruntów działka nr (...), w obręb której wchodzi objęta wnioskiem o zwrot działka nr (...), stanowi drogę powiatową nr (...), co uniemożliwia jej zwrot zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Podniosła, że urządzenie drogi obejmuje nie tylko urządzenie pasa drogowego przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżących w jej ciągu obiektów inżynierskich (np. kanalizacyjnych, energetycznych), placów postojowych, parkingów, chodników, ścieżek rowerowych, drzew i krzewów oraz urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ miał obowiązek ustalić konkretny cel wywłaszczenia, przede wszystkim na podstawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu realizacyjnego, czego nie uczynił naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, Zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm.), zwanej dalej u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W sprawie niniejszej organ prawidłowo ustalił, że celem wywłaszczenia nieruchomości, obejmującej projektowaną działkę oznaczoną nr (...), objętą wnioskiem o zwrot, była budowa osiedla mieszkaniowego SM "K (...)". Wywłaszczenie zostało dokonane decyzją Urzędu Miejskiego w L. Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia (...) lutego 1976 r., znak: (...) na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. zgodnie z lokalizacją osiedla mieszkaniowego ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych miasta L.

Ze zgromadzonych dokumentów, w szczególności z "Koncepcji aktualizacji planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla im. L. K. w L." (k. 42 akt admin. II instancji) wynika, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość położona była w terenie oznaczonym jako trasa W - R i droga przemysłowa. W Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "P." Miasta L., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia (...) czerwca 1969 r., nr (...) z późn. zm. zatwierdzonymi uchwałą z dnia (...) lipca 1972 r., nr (...) - teren, w skład którego wchodziła działka objęta wnioskiem o zwrot, oznaczony był natomiast symbolem (...) - trasa ruchu pospiesznego im. S., a przebieg trasy wyznaczony został od węzła z Trasą W-Z do skrzyżowania z ulicą Z. oraz symbolem (...) - ulica obsługująca zakłady przemysłowe biegnąca wzdłuż Trasy S. (k. 22 - 41 akt admin. II instancji). Również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. (zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia (...) grudnia 1986 r., nr (...)) przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod tereny ulic (k.41 akt admin. II instancji).

Zgromadzone materiały dowodowe były zatem - wbrew zarzutom skargi - wystarczające do przyjęcia, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla mieszkaniowego, obejmującego również drogę publiczną. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe uznaje się bowiem, że realizacja celu wywłaszczenia polega nie tylko na wybudowaniu budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, a także ulic i ciągów pieszych.

Stwierdzić przy tym należy, że brak w zgromadzonej dokumentacji planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego SM "(...)" nie świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skoro planu tego nie udało się odnaleźć.

Zebrana przez organy obu instancji dokumentacja pozwalała więc na przyjęcie, że objęta wnioskiem o zwrot działka nr (...) (projektowany nr (...)) została wywłaszczona pod przebiegającą przez osiedle mieszkaniowe SM "(...)" drogę publiczną.

Zasadnie przy tym organy uznały, że cel ten nie został zrealizowany: działka jest bowiem niezagospodarowana, stanowi nieużytek porośnięty chwastem i samosiejkami, częściowo urządzono na niej garaże tzw. "blaszaki".

Wbrew zarzutom skargi nie można przyjąć, że o zrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczy oznaczenie przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów jako drogi publicznej.

Ewidencja gruntów i budynków, prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) jest instrumentem rejestracyjnym i nie ma charakteru prawotwórczego. Zawarte w niej dane mają charakter techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie tworzą nowego stanu prawnego, czy faktycznego na nieruchomości, ale jedynie odzwierciedlają ten stan. Organy ewidencji rejestrują jedynie stan prawny bądź faktyczny nieruchomości ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r., II SA 1155/92, ONSA 1994/2/61). Co więcej, dokonując wpisu do ewidencji, organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej informacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r., II Sa/GL 643/07, Lex nr 485843). Oznaczenie danej nieruchomości w ewidencji gruntów jako np. drogi publicznej nie oznacza, że nieruchomość stanowi drogę publiczną, a wnioskujący o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji jako droga, mogą wykazywać, że w rzeczywistości nieruchomość jest wykorzystywana w inny sposób (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2012 r., I CSK 293/11, OSNC 2012, nr 9 poz. 104, LexPolonica nr 3043299).

Prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że o tym, czy na gruncie danej sprawy wystąpiły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., przesądza istniejący w rzeczywistości stan zagospodarowania wywłaszczonej działki gruntu, a więc jej faktyczne i prawne wykorzystanie na cel publiczny. Natomiast samo administracyjne nadanie nieruchomości określonego statusu, odpowiadające celowi wywłaszczenia, nie wystarcza do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 202/13).

Rację ma wprawdzie Gmina L., że nieruchomości będące częścią dróg publicznych nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, gdyż zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, jednak wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w tym przepisie dotyczy tylko takich nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego stanowią budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy). W sprawie niniejszej nie zrealizowano natomiast drogi w rozumieniu powołanego przepisu, dlatego organ zasadnie orzekł części wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki o projektowanym nr (...).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, dlatego skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw prawnych podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.