Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1779497

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 20 listopada 2014 r.
II SA/Lu 1111/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja.

Sędziowie: WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), SO del. Arkadiusz Mrowiec.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...). (znak: (...).), Wojewoda (...). po rozpatrzeniu odwołania J. i R. małż. K. od decyzji Starosty (...). z dnia (...) r. (znak: (...)) w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty na ich rzecz odszkodowania za działki o numerach (...) o pow. 0,0137 ha i 195/13 o pow. 0,0082 ha położone w miejscowości K., gmina J. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na wniosek J. i R. małż. K. decyzją z dnia (...) nr (...) Wójt Gminy J. zatwierdził podział stanowiących ich własność działek położonych w K. o numerach (...) o pow. 0,27 ha i (...) o pow. 0,46 ha. Pierwsza z nich została podzielona na trzy działki o numerach: (...) o pow. 0,1427 ha, (...) o pow. 0,1136 ha i 194/7 o pow. 0,0137 ha, zaś druga z działek uległa podziałowi na pięć działek o numerach ewidencyjnych: (...) o pow. 0,1655 ha, (...) o pow. 0,0469 ha, (...) o pow. 0,1899 ha, (...) o pow. 0,0495 ha i (...) o pow. 0,0082 ha.

Podstawą zatwierdzenia tego podziału był plan zagospodarowania przestrzennego gm. J., zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr (...) z dnia (...) oraz zmiany tego planu zatwierdzone uchwałami Rady Gminy (...) z dnia (...) i Nr (...) z dnia (...), zgodnie z którym działki objęte podziałem leżą w terenach upraw rolnych. Projekt podziału wskazanych nieruchomości został przed jego dokonaniem pozytywnie zaopiniowany przez Wójta postanowieniem z dnia (...). (Nr (...)). Wydzielone w wyniku podziału działki nr (...) o pow. 0,0137 ha oraz nr (...) o pow. 0,0082 ha przeznaczone zostały pod drogę, a na podstawie ówczesnego brzmienia przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przechodzą na własność Gminy (...). w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się prawomocna.

W dniu 4 marca 2006 r. J. i R. małż. K. wystąpili do Starosty (...). z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki nr (...) o pow. 0,0137 ha i nr (...) o pow. 0,082 ha, które ich zdaniem, zgodnie z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, przeszły na własność Gminy (...) jako droga publiczna.

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 15 października 2007 r. Starosta (...) umorzył postępowanie ustalając, że właścicielami przedmiotowych działek są nadal (...) z tego względu, że decyzja o podziale w sentencji orzeczenia nie zawierała zapisu o przejściu z mocy prawa własności tych nieruchomości na rzecz Gminy (...). Wojewoda (...) utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z dnia 30 listopada 2007 r.

W wyniku skargi (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 78/08 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...). oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...), wskazując w uzasadnieniu wyroku błędy organów obu instancji zaistniałe przy wydaniu decyzji oraz okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta (...) decyzją z dnia (...). znak: (...) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania (...) za działki nr: (...) o pow. 0,0137 ha i (...) o pow. 0,0082 ha, położone w miejscowości (...), gm. (...).

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wywiedziono, że wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działek gruntu z przeznaczeniem pod drogę publiczną może nastąpić wyłącznie na skutek postępowania wszczętego na wniosek właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi i tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg takiej drogi. Obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przebiegu drogi na tych działkach. W dniu kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała odmienna od obecnej treść art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nie przewidywała wydzielenia działki pod drogę publiczną. Dlatego zdaniem Starosty należało przyjąć, że pod rządami art. 98 ust. 1 tej ustawy w wersji pierwotnej obowiązującej do dnia 15 lutego 2000 r., jedynie drogi publiczne wydzielone w wyniku podziału nieruchomości przechodziły na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa. Oznacza to, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa mogło nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej, co w tej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji właścicielami wydzielonych na podstawie decyzji podziałowej działek pozostają w dalszym ciągu (...).

Rozpatrując sprawę organ II instancji uznał odwołanie skarżących za w pełni uzasadnione.

Wskazał, że ustalenia i oceny prawne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 78/08, który rozpoznawał już tę sprawę, są dla organów wiążące. Wynika z nich, że spór odnośnie charakteru tych działek, ich przeznaczenia i związanej z tym kwestii zastosowania do nich art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został przesądzony. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania zmierzającego do ustalenia i wypłaty należnego (...) odszkodowania za działki nr (...) o pow. 0,0137 ha i nr (...) o pow. 0,0082 ha, położone w miejscowości (...)., gm. (...)., według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

We wskazanych okolicznościach ze skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody (...). z dnia 8 października 2013 r. (znak: (...)) wystąpiła Gmina (...)., domagając się jej uchylenia w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 7, 12 i 138 § 2 k.p.a.

W ocenie skarżącej Starosta ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające i uwzględnił zalecenia Sądu. Obecnie zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w literaturze jest ugruntowany pogląd, że zawarte w art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia kasacyjne organu mają charakter wyjątku od zasady i przepis ten powinien być wykładany ściśle. Wynika z tego, że potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy powinien skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. i samemu uzupełnić materiał dowodowy, bądź też zlecić jego uzupełnienie organowi pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącej rozważania dotyczące charakteru drogi powstałej na działkach Nr (...) są istotne i sprawa ta została dostatecznie wyjaśniona do jej rozstrzygnięcia. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego skarżąca wskazała, że działka wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu, przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez co jedynie drogi publiczne wydzielone w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela, przechodziły na własność jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej powoływanie się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z zakresie wydzielenia działek pod drogi wewnętrzne jest bezzasadne, gdyż wskazywany wyrok nie ma w tej sprawie zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...). wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest w sposób oczywisty bezzasadna, bowiem wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja Wojewody (...). w żaden sposób prawa nie narusza, a w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Argumentacja skargi w tym zakresie jest lakoniczna i chybiona.

Istota w rozstrzygnięciu tej sprawy sprowadzała się do jednoznacznego przesądzenia istniejącego pomiędzy Gminą (...). a (...).sporu odnośnie prawa własności powstałych w wyniku decyzji o podziale - działek nr (...) o pow. 0,0137 ha i nr (...) o pow. 0,0082 ha, położonych w (...)., gm. (...)., przeznaczonych według tej decyzji pod drogę. Tych bowiem nieruchomości dotyczy skierowany do Starosty (...). wniosek (...). o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Odnośnie tej kwestii, w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że sprawa ta była już uprzednio przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy wyroku z dnia 28 marca 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 78/08. Skutkuje to tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu - na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") - wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani też sąd administracyjny rozpoznając tę samą sprawę ponownie, nie mogą formułować innych (nowych) ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w wyroku sądu i jego uzasadnieniu, przez co mają obowiązek podporządkowania im się w pełnym zakresie. Wyrażona uprzednio ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (zaistniałych po wydaniu wyroku, nie może zaś wynikać z odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów), a ponadto w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego tego rodzaju oceny prawne. W niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności nie miały miejsca. Zwrócił już na to trafnie uwagę organ w zaskarżonej decyzji.

Dlatego przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w przywołanym wyżej wyroku i jego uzasadnieniu przesądził istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności, w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy w istocie nie był sporny.

Mianowicie podział nieruchomości należących w przeszłości (...). nastąpił na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy (...)., znak: (...). z dnia (...)., która wydana została w oparciu o przepisy art. 92, art. 93 ust. 1-5, art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm., dalej jako "u.g.n.").

Z uzasadnienia wskazanej decyzji o podziale wynika to, że projekt podziału działek został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy (...). postanowieniem z dnia 21 września 1999 r. oraz że w wyniku tego podziału działki nr (...) o pow. 0,0137 ha i nr 195/13 o pow. 0,0082 ha przeznaczono pod drogę.

W chwili wydania decyzji o podziale nieruchomości skarżących przepis art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obecnie obowiązującym, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, że w decyzji o podziale nieruchomości za jej podstawę przyjęto m.in. przepis art. 93 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto powołany przepis wymieniał dodatkowo szereg przesłanek, których spełnienie było konieczne przy podziale nieruchomości. Jedną z nich jest dostęp do drogi publicznej, za który uważa się także wydzielenie drogi wewnętrznej. Wystąpienie tych przesłanek było zatem podstawą wydania decyzji o podziale nieruchomości, która stała prawomocna. W uzasadnieniu tej decyzji wymieniono działki, które przeznaczono w wyniku podziału pod drogę oraz zawarto stwierdzenie, iż działki te z mocy prawa przechodzą na własność Gminy (...). w dniu, w którym decyzja stanie się prawomocna. W sytuacji zatem, w której uzasadnienie faktyczne i prawne jest częścią składową decyzji, oznacza to, że postanowienia omawianej decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności spowodowały zmianę właściciela tych nieruchomości z mocy prawa. Właścicielem stała się tym samym Gmina (...).

Dla tego wniosku prawnie obojętne jest to, że dla wskazanej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta, w której w dziale II (drugim) Gmina (...). dotychczas swojego prawa własności nie ujawniła i jako właściciele figurują tam w dalszym ciągu (...). na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej (wspólności ustawowej). W rzeczywistości bowiem o prawie własności nieruchomości nie decyduje wyłącznie wpis w księdze wieczystej, gdyż wpis taki ma charakter deklaratoryjny, a co więcej, w księdze wieczystej ujawniono wzmiankę o niezgodności istniejącego wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

O prawidłowości takiej konkluzji przesądzają również postępowania jakie toczyły się przed Sądem wieczystoksięgowym w sprawach: Sądu Rejonowego w Lublinie sygn. akt Dz. (...) Sądu Okręgowego w Lublinie sygn. akt II Ca 794/09 (k. 86-91 akt administracyjnych).

Mianowicie w sprawie z wniosku (...). o wpisanie odnośnie wskazanych nieruchomości w dziale II księgi wieczystej (KW Nr (...).) Gminy (...). jako właściciela nieruchomości, Sąd I instancji uwzględnił ten wniosek i ujawnił w dziale II tej księgi nowego (aktualnego) właściciela nieruchomości. Natomiast na skutek apelacji Gminy (...). od tego wpisu Sąd II instancji uchylił wprawdzie zaskarżony wpis i wniosek oddalił, jednakże stało się tak z tego względu, że Sąd uznał, że z wnioskiem wystąpiła osoba nie posiadająca czynnej legitymacji do jego wniesienia, która nie jest już właścicielem nieruchomości na skutek wskazanej wyżej decyzji o podziale nieruchomości.

W tych okolicznościach kwestionowanie przez Gminę (...). nabycia prawa własności nieruchomości obejmującej działki nr (...) o pow. 0,0137 ha i nr (...) o pow. 0,0082 ha przeznaczonych pod drogę - nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Nie jest też sporne, że na działkach nr (...) i nr (...) powstała droga wewnętrzna służąca do obsługi innych wydzielonych działek. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, kiedy podział nastąpił, nie zawierał określenia "droga publiczna", lecz "droga", przez co w okolicznościach tej sprawy bezzasadne jest też kwestionowanie przez skarżąca Gminę (...). skutków niewadliwie dokonanego podziału nieruchomości.

Skoro zatem kwestia prawa własności działek wydzielonych pod drogę została przesądzona, pomimo nieujawnienia do chwili obecnej przez Gminę (...). tego prawa w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, to uchylenie przez Wojewodę odmownej decyzji Starosty (...). w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania (...). jest prawidłowe. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że organ I instancji w istocie w ogóle nie przeprowadził postępowania w omawianym zakresie. U podstaw decyzji odmownej legło bowiem wadliwe ustalenie, że to wnioskujący o ustalenie i wypłatę odszkodowania są w dalszym ciągu właścicielami nieruchomości, kiedy tak nie jest, przez co legitymowani byli do wystąpienia z wnioskiem, który jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W tych okolicznościach - na co zwrócił organ II instancji - nie można pozbawić zainteresowanych dwuinstancyjnego postępowania odnoszącego się do istoty ich żądania, to jest ustalenia i wypłaty odszkodowanie za działki przejęte pod drogę. Dlatego oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. oraz wykluczenie samodzielnego uzupełniania materiału dowodowego sprawy przez Wojewodę (...). na zasadzie przepisu art. 136 k.p.a. było prawidłowe. Obowiązki w tym zakresie obciążają organ I instancji, który w toku postępowania w ogóle ich nie wykonał.

Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania zmierzającego do ustalenia i wypłaty należnego (...). odszkodowania za działki nr (...) o pow. 0,0137 ha i nr (...) o pow. 0,0082 ha, położone w miejscowości (...)., gm. (...)., według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Dlatego też z przytoczonych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.