II SA/Łd 901/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3172308

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r. II SA/Łd 901/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Sławomir Wojciechowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) znak (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. dc.

Uzasadnienie faktyczne

Z akt sprawy wynika, że 30 lipca 2019 r. M.K. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w P. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczelnego zbiornika do gromadzenia nieczystości wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacji energii elektrycznej i instalacji wody na terenie działek nr ewid. 284/6, 284/2 i 285/1 obręb (...), przy ul. A w K.

Starosta (...), na podstawie art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333z późn. zm.) (dalej: ustawa - Prawo budowlane), wnioskiem z 26 sierpnia 2019 r. wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o wyrażenie zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) (dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury), polegające na zastosowaniu dojścia i dojazdu do działek nr ewid. 285/1, 284/6 i 284/2 przy ul. A w miejscowości K., w postaci ciągu pieszego o szerokości 4,0 m na działkach nr ewid. 287 i nr ewid. 288/3, dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, pismem z 15 października 2019 r., upoważnił Starostę (...) w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem. W ww. piśmie Minister wskazał, iż przedmiotowe odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Ponadto, zgodnie z treścią ww. pisma, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może stać w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Minister poinformował również, że przepisy przedstawione w § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia zawierają szczególne dopuszczenia. Jednakże wszystkie wymagania wynikające z tych przepisów muszą być spełnione wprost, aby móc z nich skorzystać. W innym wypadku, odstępstwo może być udzielone wyłącznie od przepisu podstawowego, tzn. § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W dniu (...) grudnia 2019 r. Starosta (...) wydał postanowienie o odmowie zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na zastosowaniu dojścia 1 dojazdu do działek nr ewid. 285/1, 284/6 i 284/2 przy ul. A w miejscowości K., w postaci ciągu pieszego o szerokości 4,0 m na działkach nr ewid. 287 i nr ewid. 288/3, dla projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W następnej kolejności Starosta (...) postanowieniem nr (...) z (...) stycznia 2020 r., z uwagi na brak połączenia nieruchomości Inwestora z drogą publiczną, z zachowaniem przepisów § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zobowiązał inwestora do dostosowania złożonego projektu budowlanego do obowiązujących przepisów w zakresie dojścia i dojazdu do drogi publicznej dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. A nr 27 w K., wraz z przedłożeniem ewentualnego (o ile będzie taka potrzeba) tytułu prawnego dotyczącego posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pełnomocnik Inwestora, pismem z 20 stycznia 2020 r. wyjaśnił, iż żądanie zawarte w treści postanowienia z (...) stycznia 2020 r. Starosty (...) jest absurdalne, niemożliwe do wykonania i wynika z błędu organu administracyjnego. Wskazał, że decyzja Burmistrza K. nr (...) z (...) listopada 2016 r., zatwierdza podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 285 obręb (...) na dwie działki, której celem było wyodrębnienie działki o nr 285/1 stanowiącej dojazd z drogi publicznej.

W dniu (...) lutego 2020 r. Starosta (...) wydał decyzję (...) o odmowie zatwierdzenia pozwolenia na budowę i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji objętej powyższym wnioskiem.

Wojewoda (...), decyzją z (...) kwietnia 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty (...) z (...) lutego 2020 r. wraz z poprzedzającymi ją postanowieniami: nr (...) z (...) grudnia 2019 r. i nr (...) z (...) stycznia 2020 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ wojewódzki w wydanej decyzji wskazał, iż organ I instancji przedwcześnie odmówił zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co wymaga rozpatrzenia w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Zgodnie z wytycznymi Wojewody (...) wynikającymi z decyzji z (...) kwietnia 2020 r., organ administracji I instancji ponownie wystąpił pismem z 25 maja 2020 r. do Burmistrza K. o wyjaśnienie: - czy działka nr ewid. 287 obecnie stanowiąca zgodnie z ewidencją gruntów "teren inny komunikacyjnie" łącznie z działką nr ewid. 288/3, obręb (...) w K. może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy (tzw. droga dojazdu tymczasowego), do czasu realizacji drogi przewidzianej w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego jako ciągu pieszego. Wojewoda (...) uchylając decyzję Starosty (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i poprzedzające ją postanowienie o odmowie udzielenia zgody na odstępstwo, wskazał iż Starosta (...), nie wziął pod uwagę istotnego w tej sprawie przepisu art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293) (dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), który stanowi, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 2011 nie ustalono innego tymczasowego sposobu zagospodarowania dla tej działki (§ 12 planu), co zdaniem Wojewody (...) spełnia warunek, iż działka ta może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy do czasu realizacji miejscowego planu jako ciągu pieszego.

W piśmie tym organ I instancji podniósł, iż jednocześnie organ II instancji wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.

Z proponowanego przez wnioskodawcę zagospodarowania terenu planowanej inwestycji wynika, że dojazd do działki inwestora jest między innymi poprzez działkę nr 287 i działkę nr ewid. 288/3, wykorzystywaną jako drogę dojazdową do pozostałych działek znajdujących się na analizowanym terenie.

Pismem z 8 czerwca 2020 r. Referat Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości Urzędu Miejskiego w K. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 16 grudnia 2019 r., iż "działka 287 (obręb (...)) znajduje się w terenie, dla którego obowiązujący jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia 25 sierpnia 2011 r. Zgodnie z obowiązującym planem przeznaczona jest pod ciąg pieszy oznaczony symbolem 4KP-P o szerokości w liniach rozgraniczających 4,00 m. Jak sama nazwa wskazuje ciąg pieszy przeznaczony jest dla potrzeb ruchu pieszego, nie zaś pieszo-jezdnego. Ponadto dla działek nr ewid. 284/6, 284/2 oraz 285/1 zgodnie z ustaleniami (...) planów miejscowych obsługę komunikacyjną stanowią projektowane drogi dojazdowe o symbolach 1KDD (droga dojazdowa o szerokości 10,00 m), 2KDD (dojazdowa o szerokości 12,00 m) oraz ul. (...) (droga powiatowa)". W piśmie tym wskazano, iż "w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej do czasu realizacji wyznaczonych w planie dróg dojazdowych należy przewidzieć inne rozwiązanie zgodne z obowiązującymi przepisami. Ponadto poinformowano, iż na chwilę obecną działka nr ewid. 287 w obrębie (...) stanowi własność Skarbu Państwa, w związku z czym Gmina K., nie posiadając tytułu prawnego do nieruchomości, nie jest właściwa do wydawania zgody na użytkowanie przedmiotowego terenu.

W dniu 26 czerwca 2020 r. do Starosty (...) wpłynęło pismo przygotowawcze pełnomocnika Inwestora, w którym powołuje się na treść decyzji Wojewody (...) z (...) kwietnia 2020 r. i zwraca uwagę, iż plan nakazuje zapewnić dostęp z dróg publicznych lub skomunikowanych z nimi dróg wewnętrznych do działek, co decyzją nr (...) z (...) listopada 2016 r., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 285 w obrębie (...), położonej w K. przy ul. A nr 27, zostało spełnione poprzez wyodrębnienie działki o nr ewid. 285/1 o szerokości 5 m, stanowiącej pas dojazdu oddziałki nr ewid.287 dla działki 284/6, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Dalej pełnomocnik Inwestora wskazał, iż ciąg pieszy na działkach nr ewid. 287 i 288/3 oraz drogi dojazdowe 1KDD i 2KDD nie istnieją, mimo, iż zostały przewidziane w miejscowym planie z 2011 r. Zatem droga dojazdowa do działki Inwestora nie przebiega przez ciąg pieszy, ale przez drogę oraz jeśli kiedykolwiek ciąg pieszy powstanie, to wtedy będzie mogła być mowa o jakiejkolwiek kolizji funkcji. Do czasu realizacji planu obowiązuje obecny stan zagospodarowania.

W wyniku ponownej analizy obowiązujących przepisów, dotyczących przedmiotowej sprawy, wypełniając dyspozycję art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz na podstawie zajętego stanowiska przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju oraz po uzyskaniu wyjaśnień Urzędu Miejskiego w K. w kwestii postanowień w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, Starosta (...) (...) lipca 2020 r. wydał postanowienie o odmowie zgody na odstępstwo od przepisu § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, polegające na zastosowaniu dojścia i dojazdu do działki nr ewid. 285/1, 284/6 i 284/2 przy ul. A w miejscowości K., w postaci ciągu pieszego o szerokości 4,0 m na działkach nr ewid. 287 i nr ewid. 288/3, dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ I instancji wydał odmowę, ponieważ nie są spełnione łącznie wszystkie przepisy, warunkujące dostęp do drogi oraz wskazany dostęp stoi w sprzeczności z planem miejscowym. Starosta (...) w postanowieniu tym wskazał również, iż nie może udzielić zgody na odstępstwo od przepisu § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia, z uwagi na brak spełnienia wymagań określonych treścią tego przepisu.

W dniu (...) lipca 2020 r. Starosta (...) wydał postanowienie nr (...), którym nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia, w terminie do 30 lipca 2020 r., wymienionych nieprawidłowości, w tym m.in. z uwagi na brak połączenia nieruchomości Inwestora z drogą publiczną, z zachowaniem przepisów § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, złożony projekt budowlany należy dostosować do obowiązujących przepisów w zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ulicy A nr 27 na dz. nr ewid. 284/6, 284/2 i 285/1, obręb (...), w K. Dostęp do drogi publicznej musi być faktyczny i prawny, wynikający wprost z przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego.

W dniu 24 lipca 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Inwestora, stanowiące odpowiedź na postanowienie Starosty (...) z (...) lipca 2020 r. Inwestor złożył poprawione projekty budowlane, wypełniając usunięcie nieprawidłowości wskazanych w ww. postanowieniu. Przy czym Inwestor poinformował, iż nie dokonano zmian w zakresie połączenia nieruchomości z drogą publiczną, ponieważ jak wynika z treści decyzji Wojewody (...) z (...) kwietnia 2020 r. (str. 9): "Działka o nr ewid. 285/1 znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku mpzp z 2011 r. symbolem 10MN, dla którego w § 15 ust. 1 rozdziału 3 określono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, natomiast w § 11 ust. 3 rozdziału 2 ustaleń ogólnych w zakresie szczegółowych zasad scalania i podziału działek, plan nakazuje zapewnić dostęp z dróg publicznych lub skomunikowanych z nimi dróg wewnętrznych, do działek z dopuszczoną zabudową, przy podziale działki lub scalaniu działek (...), co decyzją nr (...) znak: (...) z dnia (...) listopada 2016 r., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 285 w obrębie (...), położonej w K. przy ul. A 27 zostało spełnione poprzez wyodrębnienie działki o nr ewid. 285/1 o szerokości 5 m stanowiącej pas dojazdu do działki nr ewid, nr 287 dla działki 284/1, podzieloną m.in. na działkę na nr ewid. 284/6, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja". Zdaniem Inwestora, "Wojewoda (...) wskazał więc wprost, że działka nr 287 stanowi drogę wewnętrzną i zapewnia dojazd do drogi publicznej ul. A. (...) Zgodnie z postanowieniami rozdziału 4 mpzp z 2011 r. § 16 ust. 2 ustala, że do czasu przewidzianych w planie inwestycji celu publicznego (taka inwestycją jest realizacja ciągu pieszego oznaczonego na planie jako 4KP-P) możliwe jest użytkowanie terenu zgodne z dotychczasowym". Tym samym do czasu rzeczywistego wybudowania ciągu pieszego działka 287 spełnia dotychczasową funkcję jako droga wewnętrzna zapewniająca inwestycji dostęp do drogi publicznej.

W dniu (...) sierpnia 2020 r. Starosta (...) wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczelnego zbiornika do gromadzenia nieczystości wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacji energii elektrycznej i instalacji wody na terenie działek nr ewid. 284/6, 284/2 i 285/1 obręb (...), przy ul. A w K.

Od decyzji Starosty (...) z (...) sierpnia 2020 r. odwołanie wniosła M.K., która zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) obrazę przepisów postępowania - art. 8 § 1 w zw. z art. 7 ab initio k.p.a., polegającą na naruszeniu zaufania do władzy publicznej oraz zasady praworządności polegające na uznaniu, że działki 284/6, 284/2 i 285/1 nie mają dostępu do drogi publicznej poprzez drogę obejmującą działki 287 i 288/3, gdy tymczasem z decyzji Burmistrza K. z (...) listopada 2016 r. zatwierdzającej projekt podziału wynika wprost, że ciąg prowadzący właśnie przez te działki (287 i 288/3) stanowi dojazd do drogi publicznej, a działki te w ewidencji gruntów zakwalifikowane są jako "inne tereny komunikacyjne";

2) obrazę przepisów postępowania - art. 8 § 1, 7, 77, 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że droga przebiegająca przez działki 287 i 288/3 nie stanowi drogi wewnętrznej;

3) naruszenie prawa materialnego - art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 16 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 5 sierpnia 2011 r. (uchwała (...)) polegające na błędnym uznaniu, że działki 287 i 288/3 nie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy jako droga wewnętrzna, mimo że w sposób oczywisty nie koliduje to z założeniami planu;

4) naruszenie prawa materialnego art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu, że działki, na których zaplanowana jest inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Ponadto skarżąca wniosła o dokonanie kontroli legalności postanowienia z (...) lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz upoważnienia Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju Wsi z 25 października 2019 r.

Wojewoda (...) decyzją z (...) listopada 2020 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zakresem inwestycji objęta jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, niepodpiwniczonego, szczelnego zbiornika do gromadzenia nieczystości wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacji energii elektrycznej i instalacji wody. Inwestycja zlokalizowana jest na działkach nr ewid. 284/2, 284/6 i 285/1 w obrębie (...), przy ul. A w K. Działki nr ewid. 284/2, 284/6 i 285/1 w obrębie (...) są własnością Inwestora. Działka nr ewid. 285/1 została wyodrębniona w wyniku podziału działki nr 285 w obrębie (...) na działki o numerach ewid. 285/1 i 285/2, zatwierdzonego decyzją Burmistrza K. z (...) listopada 2016 r., zgodnie z którą podział ten "ma na celu, wyodrębnienie z dzielonej działki - działki nr 285/1 o pow. 0,0081 ha stanowiącej dojazd z drogi publicznej (dz. nr 287) do działki nr 284/1".

Organ zauważył, że ww. działki, stanowiące teren inwestycji, znajdują się w obszarze dwóch obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na terenie działek o numerach ewidencyjnych 284/2 i 284/6 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w K. z 31 marca 2016 r. Działki te zlokalizowane są na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 2.MN, dla której podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, natomiast przeznaczenie uzupełniające daje możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast działka nr ewid. 285/1 objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w K. z 25 sierpnia 2011 r. Działka ta znajduje się na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 10MN, dla której przeznaczenie podstawowe stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, a przeznaczenie dopuszczone to m.in. tereny dróg wewnętrznych.

Mając na uwadze przyczynę odmowy udzielenia na budowę oraz zarzuty strony skarżącej podniesione w złożonym odwołaniu, organ wojewódzki przystąpił do analizy kwestii dostępu do drogi publicznej dla działek nr ewid. 284/2, 284/6 i 285/1 w obrębie (...).

W ocenie Wojewody stosownie do ustaleń ww. miejscowych planów, obsługę komunikacyjną działek nr 284/2, 284/6 i 285/1 stanowią projektowane drogi dojazdowe o symbolach: 1KDD (droga dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających wynoszącej 10,00 m), 2KDD (droga dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających wynoszącej 12,00 m) oraz ul. A (droga powiatowa). Natomiast działka nr 287, którą Inwestor wskazał jako dojazd do planowanej inwestycji, wraz z działką nr 288/3 znajdują się na terenie, dla którego obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w K. z 25 sierpnia 2011 r. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, działki te przeznaczone są pod ciąg pieszy oznaczony symbolem 4KP-P o szerokości w liniach rozgraniczających 4,00 m.

Zgodnie z treścią § 16 ust. 2 miejscowego planu z 2011 r., "do czasu przewidzianych w planie inwestycji celu publicznego możliwe jest użytkowanie terenu zgodnie z dotychczasowym, pod warunkiem nie spowodowania ponadnormatywnego pogorszenia standardów jakości środowiska na poszczególnych terenach obszaru planu oraz sposobu użytkowania terenu niekolidującego ze sposobem użytkowania innych terenów na obszarze planu".

Z przedstawionego przez Inwestora projektu zagospodarowania terenu wynika, że dojazd do działek, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, ma być realizowany poprzez działki nr ewid. 287 i 288/3, wykorzystywane jako droga dojazdowa do pozostałych działek znajdujących się w rejonie rozpatrywanego terenu. Łączna szerokość tych działek wynosi ok. 4 m.

Zgodnie z wypisem ewidencji gruntów działka nr 287 stanowi "inne tereny komunikacyjne" i jest własnością Skarbu Państwa, natomiast działka nr 288/3 jest własnością prywatną.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji, biorąc pod uwagę wytyczne Wojewody (...) wynikające z decyzji z (...) kwietnia 2020 r., jak również treść wydanego przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju upoważnienia dla Starosty (...) w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, wystąpił ponownie do Burmistrza K. o wyjaśnienie, czy działka nr ewid. 287 ("inne tereny komunikacyjne") łącznie z działką nr ewid. 288/3 może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy (tzw. droga dojazdu tymczasowego), do czasu realizacji drogi przewidzianej w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego jako ciągu pieszego.

Pismem z 8 czerwca 2020 r. Referat Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości Urzędu Miejskiego w K. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 16 grudnia 2019 r., przedstawiając ustalenia obowiązujących na terenie inwestycji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. i 2016 r., dotyczące obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, które zostały w niniejszej decyzji przywołane powyżej. Ponadto w piśmie tym podniesiono, iż w związku z tym, iż działka nr ewid. 287 w obrębie (...) stanowi własność Skarbu Państwa, Gmina K. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości i nie jest właściwa do udzielenia zgody na dysponowanie terenem na cele przejazdu.

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju w upoważnieniu z 25 października 2019 r. dla Starosty (...) w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo określone wnioskiem z 26 sierpnia 2019 r. wskazał m.in., iż przedmiotowe odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może stać w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym przepisy określone w § 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zawierają szczególne dopuszczenia, które muszą być spełnione wprost, aby móc z nich skorzystać.

Oznacza to, iż w innym wypadku, odstępstwo może być udzielone wyłącznie od przepisu podstawowego, tj. § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Stosownie do § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza jednak, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Stwierdzenie, iż dostęp do drogi publicznej musi być faktyczny i prawny oznacza konieczność spełnienia obu przesłanek łącznie.

Natomiast zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. W ocenie organu odwoławczego nie można udzielić odstępstwa od przepisu § 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią, iż działki nr ewid. 287 i 288/3 łącznie stanowią ciąg pieszy (a nie ciąg pieszo-jezdny), którego przeznaczeniem jest ruch pieszy. Wojewoda podkreślił, że łączna szerokość działek nr ewid, 287 i 288/3 wynosi ok. 4 m i nie spełnia warunku minimalnej szerokości ciągu pieszo-jezdnego, która zgodnie z treścią § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia powinna wynosić nie mniej niż 5 m. Zatem w przedmiotowym przypadku ww. przepisy nie są wprost spełnione, a to stanowi wymóg udzielenia odstępstwa.

Biorąc pod uwagę zsumowaną szerokość działek nr ewid, 287 i 288/3 wynoszącą ok. 4 m, Wojewoda zwrócił uwagę, iż zgodnie z treścią § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia droga dojazdowa o szerokości nie mniejszej niż 3 m spełnia jedynie wymóg minimalnej szerokości drogi dojazdowej zapewniającej dojazd z działki budowlanej do drogi publicznej, natomiast nie jest spełniony warunek w zakresie wymaganego dojścia do działki budowlanej. Komunikacja piesza i komunikacja kołowa zostały w § 14 ust. 1 warunków technicznych potraktowane jako dwie odrębne funkcje, bez możliwości wykorzystania drogi dojazdowej o minimalnej szerokości 3 m na potrzeby komunikacji pieszej. Zatem udzielenie odstępstwa od przepisu § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia nie było możliwe.

Z uwagi na ww. odmowę udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, postanowieniem Starosty (...) z (...) lipca 2020 r. Organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek dostosowania projektu budowlanego w zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji na terenie działek nr ewid. 284/6, 284/2 i 285/1, podkreślając, iż dostęp musi być faktyczny i prawny, wynikający wprost z przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego (pkt 1 postanowienia).

Z akt sprawy wynika, że Inwestor nie dokonał zmian w projekcie budowlanym dotyczących połączenia nieruchomości z drogą publiczną. Inwestor wskazał, iż decyzja Burmistrza K. nr (...) z (...) listopada 2016 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 285 w obrębie (...), wyodrębnia działkę o nr ewid. 285/1 o szerokości 5 m, która stanowi pas dojazdu do działki nr ewid, nr 287 dla działek objętych inwestycją. Zdaniem Inwestora, Wojewoda (...) i wskazał wprost, że działka nr 287 stanowi drogę wewnętrzną i zapewnia dojazd do drogi publicznej ul. A. Zatem do czasu rzeczywistego wybudowania ciągu pieszego działka nr 287 spełnia dotychczasową funkcję jako droga wewnętrzna zapewniająca inwestycji dostęp do drogi publicznej.

Zatem Inwestor w swoim wyjaśnieniu jedynie potwierdził wcześniej przedstawioną możliwość dojazdu do terenu inwestycji z drogi publicznej poprzez ciąg pieszy. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W ocenie Wojewody wskazane przez Inwestora działki nie stanowią drogi wewnętrznej, a Inwestor nie wykazał, iż ustanowiona została służebność przewidziana przepisami ustawy Kodeks cywilny (w formie aktu notarialnego), ani nie potwierdził nabycia udziałów w gruncie, umożliwiających dysponowanie terenem w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, jakim jest niewątpliwie przejazd do drogi publicznej. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej, iż Wojewoda (...) w decyzji z (...) kwietnia 2020 r. wskazał wprost, że działka nr 287 stanowi drogę wewnętrzną i zapewnia dojazd do drogi publicznej. W decyzji tej przedstawiony został stan faktyczny kwestii dostępu działek inwestycyjnych do drogi publicznej oraz związane z tym przepisy prawne oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego udzielenia odmowy odstępstwa przez Starostę (...), co też organ I instancji uczynił.

Biorąc pod uwagę powyższe, pomimo nałożenia na Inwestora postanowieniem Starosty (...) z (...) lipca 2020 r. obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, Inwestor nie dopełnił tego obowiązku w zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej dla działek objętych przedmiotową inwestycją.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie oraz brak jest podstaw do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z (...) lipca 2020 r. organu I instancji, i z tego względu orzeczono jak w sentencji.

W skardze do tut. Sądu M.K. zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że działka numer 287 stanowiąca własność Skarbu Państwa gospodarowaną przez Urząd Miejski w K. oznaczona w ewidencji gruntów jako inny teren komunikacyjny stanowi ciąg pieszy, a nie drogę wewnętrzną zapewniającą dojazd do nieruchomości inwestorki;

b) art. 8 § 1 w zw. z art. 7 ab initio k.p.a., polegające na naruszeniu zaufania do władzy publicznej oraz zasady praworządności polegające na uznaniu, że działki 284/6, 284/2 i 285/1 nie mają dostępu do drogi publicznej poprzez drogę obejmującą działki 287 i 288/3, gdy tymczasem z decyzji Burmistrza K. z (...) listopada 2016 r. zatwierdzającej projekt podziału wynika wprost, że ciąg prowadzący właśnie przez te działki (287 i 288/3) stanowi dojazd do drogi publicznej, a działki te w ewidencji gruntów zakwalifikowane są jako "inne tereny komunikacyjne";

c) art. 8 § 1, 7, 77, 80 k.p.a. poprzez pominięcie, że droga przebiegająca przez działki 287 i 288/3 nie stanowi faktycznie ciągu pieszego, a jest drogą dojazdową do nieruchomości należącej do M.K. oraz do innych nieruchomości; postanowienie w planie miejscowym jest niezrealizowaną fikcją, a działki te stanowią w istocie drogę wewnętrzną i służą jako dojazd między innymi do działek 284/6, 284/2 i 285/1;

2. obrazę prawa materialnego:

a) art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 16 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25 sierpnia 2011 r. (uchwała (...)) polegające na błędnym uznaniu, że działki 287 i 288/3 nie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy jako droga wewnętrzna, mimo że w sposób oczywisty nie koliduje to z założeniami planu;

b) art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu, że działki, na których zaplanowana jest inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu strona podniosła, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że działki 288/3 oraz 287 stanowią de facto drogę dojazdową od drogi publicznej (ul. A w K.) do działek objętych wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ich kształt, budowa oraz funkcja nie ma nic wspólnego z ciągiem pieszym. Strona podniosła, że pojęcie ciągu pieszego nie ma ustawowej definicji, ale można przyjąć, iż ciąg pieszy to "ogólnie dostępna, przestrzennie wydzielona trasa piesza, prowadzona samodzielnie, niezależnie od trasy kołowej, bogato zazieleniona i wyposażona w drobne elementy wypoczynku, kształtowana w postaci alei lub utrzymana w formie swobodnej. Przechodzi ona przez tereny atrakcyjne krajobrazowe i architektonicznie, umożliwiając wglądy na eksponowane widokowo elementy w otaczającej przestrzeni" (Piątkowska K.: Zieleń i wypoczynek, Instytut Kształtowania Środowiska, Warszawa 1983). Zdaniem skarżącej droga na działkach 288/3 i 287 nie spełnia żadnego z elementów powyższej definicji. Jest to w rzeczywistości droga wewnętrzna, spełniająca wymagania określone w prawie budowlanym i rozporządzeniu o warunkach technicznych, mająca szerokość 4 metrów i zapewniająca swobodny przejazd pojazdów.

Oznaczona na załączniku graficznym do uchwały nr (...) z 25 sierpnia 2011 r. (plan miejscowy) oraz opisana w § 9 ust. 2 pkt 24 tekstu uchwały droga o symbolu 4KP-P (przebiegająca między innymi przez działki 288/3 oraz 287) mogłaby pełnić funkcję ciągu pieszego, ale dopiero po stworzeniu drogi oznaczonej symbolem 4KD-D. W takim wypadku jednak nie istniałaby potrzeba pełnienia przez tą drogę funkcji dojazdowej dla działek M.K., ponieważ miały by one bezpośrednie połączenie z drogą publiczną. Powstała w związku z powyższym sytuacja, w której droga 4KP-P jest tylko hipotetycznym ciągiem pieszym, ponieważ od 2011 r. gmina nie zrealizowała swoich założeń, tj. nie utworzyła stosownych dróg. Tylko w razie stworzenia drogi 4KD-D droga 4KP-P byłaby niezależna od trasy kołowej i mogłaby posiadać przymiot ciągu pieszego. W uchwale nr (...) z 31 marca 2016 r. (plan miejscowy) gdzie określona jest funkcja działek objętych niniejszym wnioskiem o pozwolenie na budowę droga 4KD-D ma oznaczenie 1.KDD i również stanowi drogę publiczną.

Skarżąca stanęła na stanowisku, iż doszło do sytuacji, w której hipotetyczne postanowienia planu miejscowego działają wyłącznie na niekorzyść obywatela. Droga oznaczona jako ciąg pieszy 4KP-P ma sens dopiero po stworzeniu drogi publicznej 4KD-D przebiegającej do niej prostopadle. Jeżeli przyjmować postanowienia planu niezależnie od rzeczywistości, to należałoby na równi z drogą 4KP-P potraktować wirtualną drogę 4KD-D. Droga 4KP-P częściowo jednak istnieje, w przeciwieństwie do drogi 4KD-D. Dlatego traktowana jest jako istniejąca. Tym niemniej jej funkcja jako ciągu pieszego jest tylko potencjalna i na dzień dzisiejszy nieistniejąca. W związku z tym dopóty dopóki nie istnieje droga publiczna 4KD-D nie istnieje ciąg pieszych 4KP-P, a jedynie droga wewnętrzna na działkach 288/3 i 287, który jest wystarczający dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek należących do M.K.

Droga ta została potraktowana zgodnie z jej formą i funkcją w ramach decyzji Burmistrza K. o zatwierdzeniu projektu podziału działek należących obecnie do M.K. To postanowienie w planie miejscowym jest niezgodne z prawem i nie powinno stanowić przeszkody w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z wniosku Starosty (...) z 26 sierpnia 2019 r. dotyczącym odstępstw od warunków techniczno-budowlanych wynika bardzo jasno, że droga przez działki 288/3 i 287 stanowi bezpieczny i wystarczający dojazd do działek budowlanych M.K. Sprzeczne ze stanem faktycznym i sprzeczne z faktyczną funkcją drogi określenie jej mianem ciągu pieszego nie powinno stanowić przeszkody w prawidłowym zakwalifikowaniu jej z punktu widzenia spełniania warunków wynikających z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżąca powołała się na uzasadnienie decyzji Wojewody (...) z (...) kwietnia 2020 r. uchylającej decyzję Starosty (...) z (...) lutego 2020 r.: "plan nakazuje zapewnić dostęp z dróg publicznych lub skomunikowanych z nimi dróg wewnętrznych do działek, co decyzją nr (...) znak. (...) z dnia (...) listopada 2016 r., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 285 w obrębie (...), położonej w K. przy ul. A 27 zostało spełnione przez wyodrębnienie działki o nr ew. 285/1 o szerokości 5 m stanowiącej pas dojazdu oddziałki 287 dla działki 284/1, podzieloną m.in. na działkę o nr ew. 284/6, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja". Zdaniem strony z powyższego wynika, że Gmina K. potwierdziła w decyzji z (...) listopada 2016 r., że działki 284/6 i 287 stanowią drogę dojazdową. Próba wycofania się z tego rozstrzygnięcia pismem z 8 czerwca 2020 r. nie ma znaczenia. Gmina w formie pism nie może zmieniać postanowień ostatecznych decyzji. Byłoby to sprzeczne z zasadą praworządności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawia się sugestia, że inwestor powinien legitymować się służebnością drogi koniecznej przebiegającą przez działki 284/6 i 287, ponieważ gmina nie będąc ich właścicielem nie może upoważnić do korzystania z nich w tym celu. W odniesieniu do działki nr 287 jest to nieprawda, ponieważ jej właścicielem jest Skarb Państwa, ale podmiotem sprawującym zarząd nad tą działką zgodnie z ewidencją gruntów jest właśnie Urząd Miejski w K. Tym niemniej pojęcie "dostępu do drogi publicznej" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym należy przezeń rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że warunek dostępu do tej samej drogi publicznej nie musi oznaczać dostępu bezpośredniego, lecz również pośredni, o ile ma to miejsce poprzez drogę wewnętrzną (A. Fogel, Instytucja dobrego sąsiedztwa...., s. 94). Z powyższego wynika, że wnioskodawczyni nie miałaby możliwości żądania na podstawie art. 145 § 1 k.c. ustanowienia na terenie drogi wewnętrznej służebności drogi koniecznej, ponieważ ustanowienia takiej drogi można żądać tylko "jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej". Tymczasem teren inwestycji M.K. ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej przez działki 284/6 i 287.

Skarżąca uznała, iż Wojewoda (...) w decyzji z (...) kwietnia 2020 r. nie pozostawia wątpliwości, że droga przebiegająca przez działki 287 i 288/3 zapewnia inwestycji dojazd zgodny z przepisami prawa budowlanego. Wojewoda nie wskazuje, że dla zapewnienia tego dojazdu konieczne jest składanie jakichkolwiek oświadczeń przez Urząd Miejski w K. Gdyby przyjąć argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wiążącą, to nie tylko działka inwestora, ale także inne nieruchomości (już zabudowane) zostają odcięte od dostępu do drogi publicznej. Trudne do wyobrażenia jest, jakie "inne rozwiązanie" w zakresie dróg dojazdowych proponują przedstawiciele Urzędu Miasta K. Ciąg pieszy na działkach 287 i 288/3 oraz drogi dojazdowe 1KDD i 2KDD nie istnieją, mimo że zostały przewidziane w planie z 2011 r. Droga dojazdowa do działki inwestora nie przebiega więc przez ciąg pieszych, ale przez drogę. Jeśli kiedykolwiek ciąg pieszych powstanie, to będzie mogła być mowa o jakiejkolwiek kolizji funkcji. Do czasu realizacji planu obowiązuje obecny stan zagospodarowania.

Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest klasycznym przykładem naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. Postanowienie planu miejscowego zostały zrealizowane tylko częściowo i nie ma obecnie widoków na ich rychłą realizację, skoro od 9 lat nic w tym kierunku się nie dzieje. Wirtualny plan miejscowy stanowi barierę dla prowadzenia inwestycji, ponieważ odczytywany jest selektywnie - bez szerszej analizy jego celów. Realizacja inwestycji objętej wnioskiem M.K. nie jest sprzeczna z treścią planu miejscowego, ponieważ w razie zrealizowania wszystkich jego postanowień nieruchomość będzie miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej i dojazd realizowany działkami 288/3 i 287 będzie zbędny. Wtedy też zaplanowany ciąg pieszy będzie spełniał swoją funkcję.

W ramach hierarchii aktów prawnych ustawy i rozporządzenia stoją powyżej aktów prawa miejscowego. Gdy postanowienia planu miejscowego zrealizowane są tylko fragmentarycznie, obywatel nie może być pozbawiony prawa do korzystania z dróg tymczasowych, których obecna funkcja zmieni się z chwilą wdrożenia planu. Tym bardziej, że postanowienia tegoż planu nie zostały wdrożone przez 9 lat i nie ma widoków na jego wdrożenie w przyszłości.

Odpowiadając na skargę Wojewoda (...) podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek jednej ze strony, jeżeli pozostałe strony nie zażądają przeprowadzenia rozprawy wciągu 14 dni od zawiadomienia o powyższym wniosku. Przepis ten znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody (...) utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy powodem odmowy był brak prawidłowego dostępu działki przeznaczonej pod inwestycję do drogi publicznej.

Rozważania należy rozpocząć wskazania, iż art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) (dalej: ustawa - Prawo budowlane), określa granice działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zgodnie z przyjętą konstrukcją organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa ingerencji w merytoryczną część projektu, a jedynie sprawdza jego prawidłowość pod względem zgodności z przepisami prawa, i to w zakresie ściśle przez ustawę określonym. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W świetle przepisów art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) (dalej: rozporządzenie) będący elementem projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu w swojej części opisowej i rysunkowej winien zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego, w tym dojazdów (część rysunkowa, sporządzona na mapie, powinna określać układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający m.in. układ dróg wewnętrznych i dojazdów). Obowiązkiem inwestora jest wykazanie w złożonym projekcie budowlanym, że planowana inwestycja w razie udzielenia pozwolenia na budowę będzie miała zapewniony dojazd do drogi publicznej o odpowiednich parametrach. Projekt budowlany ma zatem przewidywać rozwiązania komunikacyjne świadczące o zapewnieniu realnej a nie orientacyjnej możliwości dojazdu/dojścia do inwestycji, zgodnej z przepisami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 marca 2018 r., II SA/Wr 625/17, wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2018 r., IV SA/Po 658/18).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia w terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest to, iż przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, por.m.in. wyrok NSA z 9 kwietnia 2018 r., II OSK 2212/17, wyrok NSA z 8 kwietnia 2003 r., II SA/Kr 1484/99, wyrok NSA z 9 stycznia 2002 r., II SA/Łd 2620/98, wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 657/17, wyrok WSA w Kielcach z 11 lutego 2021 r., II SA/Ke 783/20).

W niniejszym przypadku, co bezsporne, minister udzielił odstępstwa od § 14 ust. 2 rozporządzenia, jednak obwarował je warunkiem, że owo odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może stać w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

Kolejną prawnie relewantną okoliczność stanowi fakt, że projekt budowlany złożony przez skarżącą przewiduje pośredni dostęp do drogi publicznej - za pośrednictwem dwóch bardzo wąskich i bardzo wydłużonych działek zlokalizowanych równoległe względem siebie o nr 287 i 288/3. Szerokość obu ww. działek łącznie to około 4 m oraz obie te działki przylegają do terenu inwestycji. Następnie z akt wynika również, że działka nr 287 wraz z działką nr 288/3 znajdują się na terenie, dla którego obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w K. z 25 sierpnia 2011 r. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, działki te przeznaczone są pod ciąg pieszy oznaczony symbolem 4KP-P o szerokości w liniach rozgraniczających 4,00 m. Zgodnie z wypisem ewidencji gruntów działka nr 287 stanowi "inne tereny komunikacyjne" i jest własnością Skarbu Państwa, natomiast działka nr 288/3 jest własnością prywatną.

Już tylko na marginesie zauważyć wypada, że okoliczność, że działki nr 287 i 288/3 w ewidencji gruntów ujęte zostały jako "inne tereny komunikacyjne" nie przeczy zakwalifikowaniu ich jako ciąg pieszy, który też przecież służy komunikacji (pieszej).

Ostatnią istotną okolicznością jest to, że w toku postępowania inwestor nie wykazał się tytułem prawnym, który upoważniałby do korzystania z działek 287 i 288/3 jako ciągu komunikacyjnego (niezależnie od jego charakteru jako ciągu pieszego bądź innego).

Z zestawienia powyższych okoliczności prawnych i faktycznych wynika, iż zaistniały dwie przesłanki, które nie zezwalały na udzielenie pozwolenia na budowę dla skarżącej w tej sprawie.

Po pierwsze, zakwalifikowanie w planie miejscowym spornych działek jako ciąg pieszy uniemożliwia ich wykorzystanie (w ramach udzielonego w kontrolowanym postępowaniu odstępstwa) jako dojazdu do terenu inwestycji (możliwy jest tylko dostęp dla pieszych). Zgodzić się należy ze skarżącą, iż nie znajdziemy definicji legalnej pojęcia ciąg pieszy, lecz wykładnia językowa pozwala na zrekonstruowanie funkcji takiego ciągu komunikacyjnego jako odnoszącego się wyłącznie do ruchu pieszego, a contrario nie pozwalającego na żaden inny sposób przemieszczania (np. pojazdami kołowymi).

Po drugie, co jest jeszcze istotniejsze, inwestor nie wykazał, iż posiada tytuł prawny do korzystania z działek 287 i 288/3 jako ciągu komunikacyjnego, tj. strona skarżąca nie wykazała, iż ustanowiona została służebność przewidziana przepisami ustawy Kodeks cywilny (w formie aktu notarialnego), ani nie potwierdziła nabycia udziałów w gruncie, umożliwiających dysponowanie terenem w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, jakim jest niewątpliwie przejazd do drogi publicznej.

Stanowisko skarżącej zaprezentowane w skardze, którym kwestionuje potrzebę wykazania się służebnością drogową jest dodatkowo chybione z tego powodu, iż argumentu użyto tylko w zakresie działki nr 287, jednocześnie zapominając, że działka nr 288/3 jest własnością prywatną i tylko obie te działki łącznie mogą tworzyć ciąg komunikacyjny o szerokości 4m.

Z tego powodu należy podkreślić, iż w przypadku nieruchomości niestanowiących własności podmiotu publicznoprawnego (np. gminy), lecz innych osób korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną obejmującą taką zgodę w sposób wyraźny. Inwestor musi zatem legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Inwestor musi wykazać, że komunikacja może odbywać się istniejącą drogą wewnętrzną, przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i musi być to możliwość prawnie i faktycznie zagwarantowana. Zatem uzyskanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, której dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, wymaga dokonania uzgodnienia sposobu dojazdu z właścicielem (zarządcą) drogi wewnętrznej. Uzgodnienie takie może nastąpić, jak wskazano w wyroku NSA z 17 lutego 2009 r., II OSK 184/08, tylko w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Innymi słowy, taki warunek z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) spełnia niewątpliwie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, które to rozwiązanie gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do nieruchomości inwestora będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez właściciela nieruchomości utracony, jako że będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej (wyrok WSA w Olsztynie z 31 grudnia 2019 r., II SA/Ol 882/19, wyrok WSA w Gdańsku z 7 września 2016 r., II SA/Gd 324/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2019 r., VII SA/Wa 723/19).

W świetle powyższego w ocenie Sądu stanowisko organów w niniejszym przypadku jest prawidłowe i nie budzi zastrzeżeń odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane) z uwagi na brak dostępu nieruchomości inwestorów do drogi publicznej w powyższym rozumieniu. Tym samym za nietrafne uznać należało zarzuty naruszenia prawa materialnego. W szczególności zarzut błędnego uznania przez organy, że działki 287 i 288/3 nie mogą wykorzystywane w sposób dotychczasowy jako droga wewnętrzna i stwierdzenie strony skarżącej, że w sposób oczywisty nie koliduje to z założeniami planu jest w praktyce polemiką z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Oddaje to treść uzasadniania skargi, gdzie strona skarżąca stwierdza, że "To zapis w planie jest niezgodny z prawem i nie powinien stanowić przeszkody w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę". Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w skardze, w praktyce koncentrują się na próbie wykazania, że ciąg prowadzący przez działki 287 i 288/3 stanowi w praktyce dojazd do drogi publicznej. Sąd natomiast w ramach niniejszego uzasadnienia wykazał, że jest to błędne założenie, co zostało powyżej wskazane. Zatem i wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą zmienić oceny prawidłowości zapadłych przed organami rozstrzygnięć. Jedyne ogólne powołanie się na art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., czy generalne wskazanie na zasadę praworządności, w świetle przedstawionego stanu faktycznego i dokonanych egzegezy przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie nie może skutecznie podważyć decyzji organów administracji.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.

dc

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.