II SA/Łd 900/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241840

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2017 r. II SA/Łd 900/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski.

Sędziowie: NSA Anna Stępień, WSA Jolanta Rosińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odsetek związanych z odszkodowaniem za nieruchomość - oddala skargę.a.bł.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) nr (...) Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie ustalenia i wypłaty odsetek związanych z odszkodowaniem za nieruchomość.

Jak wynika z akt sprawy decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł.-P. nr (...) z dnia (...) wywłaszczona została za odszkodowaniem pieniężnym (541.687,50 zł) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w Ł. przy A 2 o pow. 1.732 m2, oznaczona na mapie nr 3/459 jako działka nr 47, uregulowana w księdze wieczystej (...), stanowiąca własność W. W. Przywołane rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr (...) z dnia (...).

Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją nr (...) z dnia (...) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) nr (...).

Prezydent Miasta Ł. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia (...) nr (...) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy Ł. P. z dnia (...) w części dotyczącej wywłaszczenia zaś w części dotyczącej odszkodowania uchylił i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 741.983,50 zł.

Decyzją nr (...) z dnia (...) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) a następnie na wniosek M. G., spadkobiercy W. W., o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu (...) (nr (...)) uchylił swoją decyzję z dnia (...) w części dotyczącej odszkodowania i w tej części stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z dnia (...).

W związku z powyższym decyzją z dnia (...) nr (...) Prezydent Miasta Ł. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 765.117 zł z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz o przyznaniu powyższej kwoty na rzecz M. G. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. Decyzja stała się ostateczna w dniu (...).

W dniu 22 listopada 2006 r. na konto M. G. dokonano wpłaty kwoty 772.831, zł, która obejmowała odszkodowanie wraz z odsetkami ustawowymi obliczonymi na dzień 22 listopada 2006 r.

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2014 r. M. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. o wypłatę odsetek ustawowych w kwocie 5.336.193 zł "od wypłaconego ze zwłoką 31 lat należnego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dn. (...) nr (...)".

Decyzją z dnia (...) nr (...) organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odsetek od przywołanego odszkodowania. W uzasadnieniu wskazano, że odszkodowanie w kwocie 765.117 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 7.714 zł zostało wypłacone wnioskodawcy w dniu 22 listopada 2006 r., przy czym odsetki doliczone zostały od dnia wymagalności kwoty odszkodowania do dnia jej faktycznej wypłaty.

Wojewoda (...) po rozpatrzeniu odwołania M. G., decyzją z dnia (...) nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, aby rozpatrzyć wniosek zgodnie z zakresem żądania strony.

W oświadczeniu złożonym w dniu 15 grudnia 2015 r. M. G. wskazał, że "podtrzymuje swoje roszczenie w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych za powstałą zwłokę 31 lat, związaną z wypłatą należnego odszkodowania w kwocie 765.117 zł ustalonej w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...), nr (...)".

Decyzją z dnia (...) nr (...) Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774.), art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty rzeczonych odsetek. Organ stwierdził, że kwota odszkodowania w wysokości 765.117 zł została określona i przyznana w decyzji Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia (...) Wymagalność tej kwoty, zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiła po upływie 14 dni od dnia uzyskania przez powyższą decyzję cech ostateczności. Tym samym nie nastąpiła trzydziestojednoletnia zwłoka w wypłacie odszkodowania w kwocie 765.117 zł i wiążący się z tym obowiązek zapłaty odsetek. Dodał, że kwota zobowiązania głównego w wysokości 765.117 zł nie była również wymagalna na podstawie innego tytułu prawnego w okresie za który wnioskodawca dochodzi odsetek. Zdaniem organu brak wymagalności zobowiązania głównego w tym okresie oznacza również brak zwłoki, a w konsekwencji brak obowiązku ustalenia i wypłaty odsetek ze względu na ich akcesoryjny charakter.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. G. W treści odwołania wyjaśnił, że przed Sądem Okręgowym w Ł. toczyło się już postępowanie cywilne o zapłatę przez Skarb Państwa należnej kwoty z tytułu ustawowych odsetek od odszkodowania przyznanego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) Sąd odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej ((...)). Sąd Apelacyjny w Ł. postanowieniem z dnia (...) ((...)) oddalił jego zażalenie, podzielając argumenty wskazane przez Sąd Okręgowy. Ponadto, jak wskazał odwołujący się, jego ówczesne żądania były wadliwe, gdyż wynikały z treści decyzji, której ważność została skutecznie uchylona. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ należne odszkodowanie zostało wypłacone z rażącą zwłoką, dopiero w 2006 r.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia (...) nr (...) Wojewoda (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w myśl art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (teksy jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w Ł. przy A 2 o pow. 1732 m2 wydana została wskutek stwierdzenia przez organ nadzorczy nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Odsetki należą się za czas opóźnienia, począwszy od dnia wymagalności długu. Istnienie długu głównego oraz jego wymagalność są przy tym niezbędnymi warunkami powstania prawa do odsetek. Odsetki stają się wymagalne z upływem pierwszego dnia od terminu wymagalności roszczenia głównego. Organ dalej wskazał, że przepisy dotyczące odsetek znajdują zastosowanie do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją, co do którego upłynął już termin zapłaty, bowiem tylko wówczas można mówić o wymagalności roszczenia. Przepisy te nie dotyczą natomiast opóźnienia w wydaniu decyzji w przedmiocie odszkodowania, bowiem ustawodawca jednoznacznie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów prawa cywilnego jedynie w odniesieniu do skutków lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego bezzasadne jest zatem żądanie wypłaty odsetek za wskazaną we wniosku M. G. trzydziestojednoletnią zwłokę liczoną od daty wywłaszczania z 1975 r. do czasu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w 2006 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. G., wskazując, że odsetki ustawowe należą mu się za cały czas zwłoki, co do kwoty głównej, gdyż jest to roszczenie jakie zgłasza od 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) o odmowie ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę związaną z wypłatą odszkodowania w kwocie 765.117 zł ustalonego w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) w związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej w Ł. przy A 2, działka nr 47, o pow. 1.732 m2.

Skarżący na rozprawie sądowej wyjaśnił, że domaga się ustawowych odsetek od kwoty 765.117 zł ustalonej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) za okres od marca 1975 r. do 14 września 2006 r.

Na wstępie wyjaśnić należy, że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) reguluje zarówno problematykę cywilną jak i administracyjną. W art. 132 powołanej ustawy uregulowano wyczerpująco i jednoznacznie kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, przy czym w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (ust. 1a). Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2).

Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jeżeli chodzi w szczególności o wywłaszczenie nieruchomości, to stwarza ono stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jest ponadto przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji (por. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 232/12, wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 525/05, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1083/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, a samo odszkodowanie jest elementem koniecznym decyzji o odszkodowaniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania jest z kolei roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstaje na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje swój administracyjny charakter. Odesłanie w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Za taką wykładnią przemawia również to, że art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera regulację podstaw działania administracji publicznej a nie sądu powszechnego, odsyłając jedynie do odpowiedniego stosowania w działaniu administracji publicznej przepisów Kodeksu cywilnego.

Mając powyższe na względzie, uznać należało, że organy administracji tj. Prezydent Miasta Ł. w pierwszej instancji oraz Wojewoda (...) w drugiej instancji, legitymowane były do rozpatrzenia wniosku skarżącego w przedmiocie wypłaty odsetek związanych z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość.

Oceniając zatem zasadność żądania skarżącego wyjaśnić w dalszej kolejności należy, że zgodnie z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Odsetki stanowią w istocie rekompensatę uszczerbku doznanego przez wierzyciela wskutek pozbawienia go możliwości czerpania korzyści z należnego mu świadczenia pieniężnego. Co ważne, mają charakter uboczny względem świadczenia głównego, które stanowi właściwy przedmiot zobowiązania między stronami. Obowiązek zapłaty odsetek jest zatem pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej (vide wyroki: NSA z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 525/05; WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 406/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zaznaczyć, że odsetki należą się za czas opóźnienia, począwszy od dnia wymagalności długu. Istnienie długu głównego oraz jego wymagalność są niezbędnymi warunkami powstania prawa do odsetek. Odsetki stają się wymagalne z upływem pierwszego dnia od terminu wymagalności roszczenia głównego (vide: uchwała SN z dnia 8 marca 2002 r. sygn. akt III CKN 548/00, www.sn.pl; uchwała SN z dnia 5 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 21/91, OSNC 1991/10-12/121; wyrok SA w Lublinie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt III APa 12/12, Lex nr 1282872; wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2378/00, Lex nr 81740).

Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie terminu wymagalności odszkodowania ustalonego decyzją nr (...) Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) w kwocie 765.117 zł.

Jak już powyżej wskazano, zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Powołane powyżej przepisy Kodeksu cywilnego znajdują przeto zastosowanie do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją, co do którego upłynął już termin zapłaty, bowiem tylko wówczas możemy mówić o wymagalności odszkodowania. Przepisy te nie dotyczą natomiast opóźnienia w wydaniu decyzji w przedmiocie odszkodowania, bowiem ustawodawca jednoznacznie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów prawa cywilnego jedynie w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania.

W świetle powyższego, rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 29 grudnia 2014 r. dotyczący odsetek od kwoty 765.117 zł za okres od marca 1975 r. do 14 września 2006 r., organy administracji prawidłowo uznały, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że odszkodowanie ustalone pierwotnie decyzją z dnia (...) utrzymaną w mocy decyzją z dnia (...), a następnie "zweryfikowane" decyzją z dnia (...) zostało wypłacone uprawnionemu. Kwota odszkodowania przyznanego decyzją z (...) została przekazana w czerwcu 1975 r. częściowo na konto (za grunt i składniki budowlane w kwocie 540.678 zł), a częściowo przekazem na adres domowy Władysława Woźniaka (za naniesienia roślinne w kwocie 1.007,50 zł). Ponadto, odszkodowanie przyznane decyzjami z (...) oraz (...) zostało podjęte z konta W. W. po jego śmierci w 1984 r., co potwierdził przed organem administracji sam skarżący na rozprawie w dniu 25 września 1992 r. Decyzja z (...) w części dotyczącej odszkodowania została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) Od tego z kolei momentu nie można w ogóle mówić o obowiązku zapłaty odsetek, bowiem na skutek uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie odszkodowania przestała istnieć należność główna. Kolejną decyzją wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia (...). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 6 października 2006 r. i z dopiero po upływie 14 dni od tej daty stało się wymagalne odszkodowanie w kwocie 765.117 zł. Jak wynika z akt administracyjnych na podstawie tej decyzji wypłacono skarżącemu odszkodowanie w dniu 22 listopada 2006 r., które zostało powiększone o odsetki za zwłokę powstałą po dacie jej uostatecznienia się do czasu wypłaty odszkodowania.

Powyższe ustalenia dokonane przez organy administracji nie pozwalają zatem na uwzględnienie żądania skarżącego. Odsetki od kwoty odszkodowania ustalonego decyzją z dnia (...) stały się bowiem wymagalne dopiero po upływie 14 dni od uostatecznienia się tej decyzji w dniu (...) października 2006 r. Odsetki ustawowe za zwłokę w wypłacie tego odszkodowania zostały nadto uwzględnione przy jego wypłacie w dniu 22 listopada 2006 r. Roszczenie o odsetki za okres wcześniejszy nie jest z kolei zasadne z uwagi na ich uboczny charakter w stosunku do należności głównej, jaką jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

JK

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.