Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1534406

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 23 października 2014 r.
II SA/Łd 829/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska.

Sędziowie WSA: Sławomir Wojciechowski, Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia (...) nr (...). LS

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia (...) odmawiającą G. N. dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia (...), nr (...), działając z urzędu, na podstawie art. 17, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w związku z art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), odmówił G. N. prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 100 zł miesięcznie, w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r.

Organ wyjaśnił, że G. N. decyzją z dnia (...) nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad M. N. na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 grudnia 2017 r. Jednocześnie organ ustalił, że strona posiada gospodarstwo rolne. Powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, Burmistrz stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, nie jest także możliwe przyznanie stronie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od tej decyzji złożyła G. N.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podkreśliło, że mąż G. N. - J. N. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 15,6800 ha fizycznych (4,6610 przeliczeniowych) i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. G. N. posiada również status rolnika, bowiem jest objęta ubezpieczeniem społecznym na zasadach określonych dla rolnika. Kolegium wyjaśniło, że dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, przysługuje osobom spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Natomiast G. N., będąc rolnikiem, nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uprawniającego do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym nie przysługuje jej dodatek do tego świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła G. N. wnosząc o jej uchylenie w całości jako wydanej niezgodnie z prawem, naruszającej interes prawny, a nadto wydanej bez właściwego zbadania stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 4,6610 ha przeliczeniowego jest jej mąż J. N., który jest ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a ona podlega ubezpieczeniu w KRUS jako domownik, małżonek. Skarżąca wskazała, że decyzją z dnia (...) przyznano jej dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 100 zł miesięcznie. Obecnie, oparcie rozstrzygnięcia na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego narusza art. 6 k.p.a. i art. 87 pkt 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, wskazując że skarżąca jest ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie jako domownik, ale małżonek rolnika na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.), a zatem nie można uznać, w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Postanowieniem z dnia (...) sąd zawiesił niniejsze postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 458/13 - "czy art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w zakresie w jakim uzależnia przyznanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia warunków określonych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wspomniane pytanie prawne zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym za sygn. P 33/13.

Wobec tego, iż Trybunał Konstytucyjny w dniu 8 lipca 2014 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt P 33/13, sąd podjął zawieszone postępowanie, a sprawa została zarejestrowana za sygn. akt II SA/Łd 829/14.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. o odmowie przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw osobom, o których mowa w art. 11 ust. 1, spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz osobom, którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, za każdy miesiąc w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do dnia 30 czerwca 2013 r., w którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługuje dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przypomnieć trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 33/13 stwierdził, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567), jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (Dz. U. z 2014 r. poz. 946).

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r., ustalonym przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu, (2) opiekunowi faktycznemu dziecka, (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na tle tego przepisu - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą istniały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, czy posiadanie gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z tym w dniu 11 grudnia 2012 r. doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów uchwały o sygn. akt I OPS 5/12 - powoływanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji - w której stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność ścisłego stosowania definicji legalnej pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. W definicji tej ustawodawca ograniczył objaśniane pojęcie do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się wprost m.in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. NSA wyjaśnił, iż istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie jest więc osobą uprawnioną osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródła utrzymania i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Stąd też, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, określony podmiot musi, po pierwsze, spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1, a po drugie, nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tegoż artykułu. Treść art. 17 ust. 5 ustawy pozwala skonstruować ogólną obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zarazem w tej uchwale podkreślono, że samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie bliżej określonej w uzasadnieniu tej uchwały działalności rolniczej (w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., w sprawie o sygn. akt I UK 16/05, OSNP 2006/17-18/278).

W świetle powyższego za błędny należy uznać pogląd przyjęty w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, a wyrażony expressis verbis w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w myśl którego samo objęcie skarżącej, jako małżonki rolnika, ubezpieczeniem społecznym rolników na zasadach określonych dla rolnika jest wystarczające do uznania jej za rolnika.

Wobec tego, kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżąca faktycznie jest "rolnikiem" - tj. podmiotem "prowadzącym" gospodarstwo rolne - który w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tej przyczyny, nie może otrzymać dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.

Bezspornie, mąż skarżącej jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 15,6800 ha fizycznych (4,6614 ha przeliczeniowych). Skarżąca zaś, jako małżonka rolnika, na zasadzie art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest ubezpieczona w KRUS. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że z oświadczenia złożonego przez skarżącą w dniu 8 września 2010 r. przy wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że nie pracuje ona w tym gospodarstwie. Dodatkowo, w skardze skarżąca wyjaśniła, że nie pracuje w gospodarstwie rolnym, a cały swój czas poświęca na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, a to jedynie jej mąż prowadzi gospodarstwo rolne.

Podkreślić trzeba, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły żadnych dowodów, które podważałyby taki stan rzeczy, ani wyraźnie nie zaprzeczyły okolicznościom wskazywanym przez skarżącą.

Co prawda ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik". Jego definicja zawarta jest natomiast w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, z której to definicji wynika (art. 6 pkt 1), że rolnikiem jest, co do zasady, osoba prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. Natomiast według przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Do definicji tej odsyła również ustawa o świadczeniach rodzinnych, która w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym, oznacza to gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym.

Fakt, że skarżąca, jak sama wskazała i na co wskazują również informacje z KRUS, podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako małżonek rolnika, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia, gdyż opłacanie składek na ubezpieczenie w KRUS nie jest równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 stycznia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 889/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przepisy tej ustawy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawodawca rozróżnia zatem wyraźnie pracę w "gospodarstwie rolnym" oraz pracę w "gospodarstwie domowym". Zatem podleganie ubezpieczeniu społecznemu może mieć swoje źródło w fakcie wykonywania pracy w którymkolwiek z tych "gospodarstw". Z tym, że tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., w sprawie o sygn. akt III AUa 839/08, Lex nr 509776), co wyłączałoby możliwość uznania, iż spełnione są warunki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc możliwość uzyskania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego.

Tymczasem akta sprawy jak i argumentacja skargi zdają się wskazywać, co organy powinny rzetelnie ustalić, że skarżąca może ewentualnie podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników tylko ze względu na zajmowanie się gospodarstwem domowym (w tym zwłaszcza opieką nad niepełnosprawną córką), a nie gospodarstwem rolnym, którym włada jej mąż. W takim przypadku niedopuszczalne byłoby przyznanie skarżącej statusu "rolnika". A tym samym ubezpieczenie w KRUS nie stałoby na przeszkodzie uzyskaniu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a więc i dodatku do niego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń dla potrzeb rozstrzygnięcia tej sprawy, w szczególności w zakresie spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ustawy warunkuje zaś przyznanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, w myśl art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Przeprowadzone postępowanie uchybia więc przepisom art. 7, art. 77 § 1, a także art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo wskazać należy, iż w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), w której w art. 3 uregulowano zasady ustalania prawa do tego świadczenia dla osób będących rolnikami, małżonkami rolników lub domownikami sprawującymi opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. W przepisie tym wskazano, że warunkiem przyznania rolnikowi świadczenia jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w przypadku domownika lub małżonka rolnika, także zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).

Regulacja ta potwierdza powyższe rozumowanie co do rozróżnienia pracy "w gospodarstwie rolnym" i "w gospodarstwie domowym" i wskazuje na konsekwentność ustawodawcy, który umożliwia małżonkom rolnika pracującym w gospodarstwie domowym uzyskanie praw do świadczeń z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę i ustalić, czy skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne lub wykonuje prace w tym gospodarstwie rolnym, co by wskazywało, iż nie zrezygnowała z pracy, by sprawować opiekę nad córką. Jeżeli zaś postępowanie wyjaśniające wykaże, że skarżąca nie pracuje w gospodarstwie rolnym, a jedynie w gospodarstwie domowym i zajmuje się opieką nad niepełnosprawną córką, należy uznać, iż w tym zakresie spełnia przesłanki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkujące przyznanie prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r.

Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

A. P.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.