Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3067244

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 7 października 2020 r.
II SA/Łd 735/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Agnieszka Grosińska-Grzymkowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 lutego 2017 r. nr XLII/1109/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki Sokołówki, obejmującą zachodnią część osiedla Sokołów - oddala skargę. ał

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. R. W., właściciel działki nr (...), położonej w Ł. przy ulicy A nr 265, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 lutego 2017 r. nr XLII/1109/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Łodzi położonego w dolinie rzeki Sokołówki, obejmującej zachodnią część osiedla Sokołów (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2017 r. poz. 1294), dalej w uzasadnieniu przywoływanej także jako "uchwała", a także na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr XCI/1600/10 z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Sokołówki" (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 245, poz. 1976), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "uchwała przyrodniczo - krajobrazowa". Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwał oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale w sprawie miejscowego planu zarzucił naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.z.p.", oraz art. 32 ust. 1 i art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego uchwała ta nieproporcjonalnie narusza i ingeruje w jego prawo własności oraz prawo własności właścicieli działek położonych na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Sokołówki". Podkreślił, że przed ustanowieniem ww. zespołu przyrodniczo - krajobrazowego i uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka skarżącego objęta była przeznaczeniem magazynowo - produkcyjnym. Działka ta uzbrojona jest w sieć energetyczną, wodociągową i telefoniczną, i jest położona niedaleko wylotu z miasta w kierunku północnym oraz w obszarze pełnej infrastruktury handlowej i usługowej. W tej sytuacji przepisy miejscowego planu niezasadnie i bezpodstawnie wyłączają na tym terenie możliwość realizacji nowej zabudowy oraz wprowadzają niemal całkowity zakaz rozbudowy istniejących obiektów. Skarżący podkreślił, że wnioskował w uwagach zgłaszanych do projektu uchwały, by część jego działki objęta w planie symbolem 2R, położona na wschód od elektroenergetycznych linii przesyłowych, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem inwestycji usługowych i nieuciążliwego przemysłu, tak jak to było możliwe dotychczas. Uwaga ta nie została jednak uwzględniona w związku z wprowadzeniem ograniczenia w zabudowie z powodu usytuowania działki w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Sokołówki". Co więcej skarżący wyjaśnił, że w uzasadnieniu uchwały o niezasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa, organ zamieścił nieprawdziwe i sprzeczne ze sobą wyjaśnienia dotyczące zakazów zabudowy działki nr (...). Organ stwierdził, że działka skarżącego wcześniej była położona w strefie niezurbanizowanej (naturalnej), w granicach której obowiązywał zakaz zabudowy, podczas gdy jest ona zabudowana, a postawiony w jej obrębie budynek przemysłowy istnieje od 40 lat. Ponadto działka skarżącego znajduje się w skupisku zabudowy gdyż każda z działek sąsiednich jest zabudowana, a na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 czerwca 1993 r. dopuszczona była na tym terenie "zabudowa mieszkaniowa i towarzysząca jej zabudowa gospodarcza w ramach istniejących skupisk zabudowy wzdłuż dróg w pasie 50 m". Skarżący akcentował, że jego działka była i jest objęta terenem należącym do "strefy zurbanizowanej, zabudowanej lub słabo zabudowanej". Dodał, że uchwała przyrodniczo - krajobrazowa decyduje o sposobie zagospodarowania nieruchomości wchodzących w skład tego zespołu, w tym działki nr (...), a tym samym w swoich skutkach jest bardzo podobna do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonane przez Radę Miejską w Łodzi ograniczenie prawa własności skarżącego jest nieproporcjonalne i nieuzasadnione. Rzeczywisty sposób użytkowania obszaru objętego zespołem "Dolina Sokołówki" całkowicie przeczy istnieniu szczególnych walorów widokowych i estetycznych tego terenu. Z tego względu skarżący zarzuca organowi, że ochrona fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego, ze względu na ich walory widokowe i estetyczne, nie uzasadnia ograniczenia przysługującego mu prawa własności. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie możliwe jest pogodzenie konieczności ochrony interesu społecznego, jakim jest ochrona przyrody, z koniecznością ochrony jego interesu prywatnego, jakim jest prawo zabudowy jego nieruchomości, przez ograniczenie obszaru zespołu przyrodniczo - krajobrazowego i wyłączenie z niego działki skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Organ wniósł także o procedowanie skarg R. W. na powyższe uchwały oddzielnie i zawieszenie postępowania w sprawie skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu do czasu rozstrzygnięcia skargi na uchwałę przyrodniczo - krajobrazową, która - zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.o.ś." - stanowiła podstawę ograniczeń wprowadzonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono przy tym, że w związku z tym, iż zespół przyrodniczo - krajobrazowy "Dolina Sokołówki" objęty jest przepisami uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia uchwał dotyczące możliwości zabudowy muszą być zgodne ze wskazaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i uzgodnieniami projektów planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. Zgodnie ze strategią rozwoju przestrzennego Miasta Łodzi, prezentowaną od ponad 20 lat, wyrażoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1993 r., a także w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi z dnia 3 kwietnia 2002 r. i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi z dnia 27 października 2010 r., ustanowionym uchwałą Nr XCIX/1826/10 Rady Miejskiej w Łodzi, większość terenów objętych zespołem przyrodniczo - krajobrazowym "Dolina Sokołówki", nie była i nie jest przeznaczona pod zabudowę. Organ podniósł, że zgodnie z nieobowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi z dnia 3 kwietnia 2002 r., działka skarżącego była położona, w strefie niezurbanizowanej (naturalnej), w granicach której obowiązywał zakaz zabudowy z dopuszczeniem możliwość uzupełnienia trwałej i użytkowanej całorocznie zabudowy istniejącej na działkach położonych pomiędzy takimi samymi (o podobnym kształcie i powierzchni) działkami już zabudowanymi (z wykluczeniem terenów lasów i dolin rzecznych) i leżała w zasięgu terenów stwarzających różnorodne formy zagrożeń dla środowiska przyrodniczego i krajobrazu otwartego, wymagających działań dla rehabilitacji i rewaloryzacji otoczenia oraz przywrócenia ładu przestrzennego. Organ podkreślił, że przeznaczenie przedmiotowego terenu przewidywane w studium z dnia 3 kwietnia 2002 r., zostało zasadniczo potwierdzone w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi z dnia 27 października 2010 r., wyrażającym politykę Miasta Łodzi w zakresie planowania, zagospodarowania i rozwoju. Z kolei zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr LVII/0491/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993 r., który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r., rozpatrywany teren miał przeznaczenie rolne (wydzielenie R.E 4.13). Ustalono dla niego m.in. zakaz rozbudowy modernizacji i lokalizacji nowych obiektów związanych z usługową działalnością gospodarczą i produkcyjną o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko; dopuszczono wyłącznie nieszkodliwą działalność usługową związaną z obsługą rolnictwa; dopuszczono lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej przy jednoczesnym spełnieniu warunków: usytuowania w ramach istniejących skupisk wzdłuż istniejących dróg w pasie 50 m od drogi i nawiązywania linii zabudowy oraz gabarytów budynków do obiektów sąsiednich; poza istniejącymi skupiskami zabudowy dopuszczono wyłącznie wymianę zabudowy mieszkaniowej, bez możliwości lokalizacji nowych obiektów.

Zdaniem organu spełnione zostały także wszystkie wymagania formalno - prawne do ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Podjęta uchwała przyrodniczo - krajobrazowa miała udokumentowane podstawy merytoryczne, zaś materiały służące do jej opracowania zostały sporządzone z niezbędną starannością. Projekt uchwały pod względem konstrukcji i zawartości zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.o.p." i nie odbiega pod tym względem od innych podobnych aktów prawnych ustanawiających zespoły przyrodniczo - krajobrazowe w Polsce. Nie odbiega od nich również zakres zakazów określony w § 3 ust. 1 uchwały przyrodniczo - krajobrazowej. Stanowi on zestaw wybrany z zamkniętego wyliczenia zawartego w art. 45 ust. 1 u.o.p. Nadto projekt uchwały, zgodnie z art. 44. ust. 3a u.o.p. został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. Organ podkreślił, że przepisy prawa nie wymagają konsultacji społecznych w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i nie wymagają zgody właścicieli. W przeciwieństwie do parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 7 ust. 2 u.o.p.), utworzenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego nie wymaga uzyskania zgody właściciela nieruchomości na jej objęcie tą formą ochrony. Brak uzyskania takiej zgody przed uznaniem konkretnego terenu za zespół przyrodniczo - krajobrazowy, w świetle art. 44 u.o.p., nie jest okolicznością w jakikolwiek sposób rzutującą na prawidłowość wprowadzenia tej formy ochrony przyrody. Organ stwierdził ponadto, że brak jest podstaw do uznania, iż uchwała przyrodniczo - krajobrazowa narusza normy Konstytucji RP. Zdaniem organu utrzymanie na danym terenie form ochrony przyrody, jak i ograniczenia w korzystaniu ze środowiska wynikające z tego tytułu, muszą być brane pod uwagę w procesie planowania przestrzennego. Kwestionowane przez skarżącego ustalenia miejscowego planu są zgodne ze stanem faktycznym oraz z ustaleniami obowiązującej uchwały przyrodniczo - krajobrazowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 z późn. zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanym jako "rozporządzenie", wyraźnie zaznaczono, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W konsekwencji organ stwierdził, że zapisy uchwały w sprawie miejscowego planu są zgodne z obowiązującym w dacie jej uchwalania studium, a kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu mieszczą się w granicach uprawnień organu i nie stanowią nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 734/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. W. na uchwałę przyrodniczo - krajobrazową, a skarga kasacyjna wywiedziona od tegoż wyroku przez skarżącego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 931/18, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny dopuszczalności wniesionej skargi należy na wstępie wskazać, iż skarżący wniósł skargę na uchwałę ustanawiającą miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość położona w Ł. przy ul. A 265, stanowiąca działkę nr (...), której jest właścicielem. Nieruchomość ta - jak wskazuje skarżący - zabudowana jest m.in. budynkiem przemysłowym oraz budynkami gospodarczymi. Prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego przysługuje podmiotowi, który wykaże na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżony akt godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, chociażby poprzez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Tym samym o statusie strony postępowania sądowego decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarżący, jako właściciel działki położonej w obszarze oddziaływania miejscowego planu, który wpływa na treść owego prawa własności, posiada interes prawny w jej zaskarżeniu. Mając natomiast na uwadze datę wniesienia skargi, skonstatować należy brak dalszych warunków jej wniesienia.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej skargi wskazać należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, iż ocena uchwały może zostać dokonana wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej. Przepisy u.p.z.p. określają natomiast rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, iż tego rodzaju skutek powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie wyznaczonym art. 134 § 1 p.p.s.a., dostrzegając brak zarzutów skargi w tych kwestiach, w pierwszej kolejności należy skonstatować, iż nie budzi zastrzeżeń zarówno poprawność procedowania organu nad przedmiotowym planem, jak i zachowanie właściwości organów podejmujących działania w toku uchwalania tegoż planu. Sąd analizując powyższe kwestie dostrzegł prawidłowe zastosowanie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Po podjęciu przez organ stanowiący gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, nastąpiło jej prawidłowe ogłoszenie. W toku opracowywania projektu planu organ wykonawczy gminy wystosował zawiadomienia do instytucji i organów właściwych do jego uzgadniania i opiniowania. W procedurze sporządzania projektu planu zostały rozpatrzone złożone wnioski. Uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie od właściwych organów. Wraz z projektem planu opracowano prognozą jego oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych jego uchwalenia. Nie budzi także zastrzeżeń prawidłowość ogłoszeń o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, a także jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej i na swojej stronie podmiotowej organu a także zorganizowanie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W sposób odpowiadający prawu poinformowano o możliwości składania uwag przez podmioty zainteresowane, a złożone uwagi do wyłożonego projektu zostały rozpoznane w procedurze przewidzianej przez przepis art. 17 ust. 12 i 14 u.p.z.p. Nie budzi także zastrzeżeń poprawność podjęcia samej uchwały. Mając na uwadze powyższe okoliczności wypada skonstatować zachowanie wymogów procedowania nad przedmiotowym planem określonych w art. 17-25 u.p.z.p. oraz w § 12 rozporządzenia. Z powyższego punktu widzenia brak jest argumentów pozwalających na podważenie legalności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy należało dokonać kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie trzeciej przesłanki wskazanej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, analizując w tym zakresie także zasadność zarzutów skargi. Pojęcie "zasad sporządzania planu" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 15 ust. 1 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu (vide: Z.Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009 r.; wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym badanej sprawy podkreślić należy, że nieruchomość skarżącego położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 2R. Dla tego obszaru kwestionowana uchwała ustala jako przeznaczenie podstawowe - tereny rolne, a jako przeznaczenie uzupełniające - drogi wewnętrzne, ciągi piesze i pieszo - jezdne, infrastruktura techniczna. W zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania przestrzennego uchwała dopuszcza remont i przebudowę istniejących obiektów gospodarczych i inwentarskich. Dopuszczenie rozbudowy ma się odbywać na następujących warunkach:

a) maksymalna powierzchnia zabudowy wszystkich obiektów w obrębie zagrody: 700 m2;

b) maksymalna wysokość budynków: 8 m, jedna kondygnacja;

c) dachy budynków płaskie lub spadowe o kacie nachylenia połaci dachowych wynoszącym od 30° do 40°.

Nadto w § 20 ust. 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały zawarto wymogi dotyczące zasad stosowania kolorystyki i materiałów wykończeniowych elewacji budynków.

Należy także dostrzec, że zgodnie z ustaleniami uchwały - obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego - w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi z dnia 27 października 2010 r. nr XCIX/1826/10 (Rozdział XV Założenia rozwoju; Podrozdział 4.5), część terenu oznaczona w miejscowym planie symbolem 2R, położona na wschód od linii elektroenergetycznych (wskazana przez skarżącego w uwadze do projektu uchwały), przeznaczona została w studium pod tereny upraw rolnych, oznaczone w studium symbolem RP. Są to tereny otwarte o dotychczasowym sposobie użytkowania, z ograniczeniem prawa do zabudowy wyłącznie do rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej. Analiza powyższych postanowień studium prowadzi do wniosku, że od czasu uchwalenia studium w 2010 r., powyższe tereny de facto nie zmieniły swojego przeznaczenia w polityce przestrzennej Miasta Ł.

Na gruncie przywołanych powyżej okoliczności wypada skonstatować, iż organ planistyczny pozostając związanym zapisami studium zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., obowiązany był je uwzględnić konstruując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W ujęciu systemowym stopień uwzględnienia ustaleń studium w miejscowym planie nie wyraża się w nakazie przeniesienia do planu zapisu studium lecz oznacza zakaz zmiany ustaleń studium w przepisach planu. Zmiana ustaleń studium będzie zatem miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym (vide: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1413/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się natomiast, że plan miejscowy może doprecyzować zasady wyrażone w studium w sposób, który nie prowadzi do ich zmiany lub modyfikacji (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 85/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego punktu widzenia - wbrew twierdzeniom skarżącego - było uzasadnione nieuwzględnienie wniosku o przeznaczenie spornego terenu pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem inwestycji usługowych i nieuciążliwego przemysłu. Wprowadzając powyższe ograniczenia w prawie do zabudowy uwzględniało bowiem postanowienia obowiązującego w tym zakresie studium. Tym samym należy podkreślić, iż organy kształtując postanowienia miejscowego planu w ramach przysługującego im władztwa planistycznego, działały w granicach ustalonych przez studium. Powyższa konstatacja jest istotna z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przez organ art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Co więcej, zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega jednak wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu (vide: Z.Niewiadomski, Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.). Plan miejscowy co do zasady może zatem zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności lub zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest m.in.u.p.z.p., która stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) Tym samym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 932/15; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3192/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący zarzucając w okolicznościach niniejszej sprawy nieproporcjonalną ingerencję w jego prawo własności przez nieuzasadnione wyłączenie na jego terenie możliwości realizacji nowej zabudowy oraz niemal całkowity zakaz rozbudowy istniejących obiektów, zdaje się nie dostrzegać dwóch kwestii. Po pierwsze - wbrew stanowisku skarżącego - zaskarżona uchwała nie przewiduje całkowitego zakazu rozbudowy istniejących obiektów. Taki zakaz nie wynika ani z zapisów zaskarżonej uchwały, ani też z postanowień studium. Przedmiotowy plan ogranicza jedynie istniejącą już zabudowę na terenach rolnych, która może być przekształcana do osiągnięcia parametrów określonych w planie, o czym była już mowa powyżej. Po drugie zaś - co wydaje się najistotniejsze z punktu widzenia oceny proporcjonalności wkroczenia władztwa planistycznego w uprawnienia skarżącego - należąca do skarżącego nieruchomość usytuowana jest w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Sokołówki". Okoliczność ta ma natomiast kluczowe znaczenie dla oceny legalności ograniczenia prawa własności skarżącego dokonanego postanowieniami przedmiotowego planu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Sokołówki" na terenie tego zespołu zabrania się m.in.:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi - organu właściwego w zakresie opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ww. zakazy skutkują brakiem możliwości wprowadzenia nowej zabudowy w granicach ww. zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, a także znacząco ograniczają możliwości przekształceń istniejącej zabudowy poza obszarem już przekształconym. Legalność powyższej chwały, potwierdzona wyrokami tutejszego Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z jednej strony przeczy stanowisku skarżącego, iż teren, na którym znajduje się należąca do niego nieruchomości, pozbawiony jest szczególnych walorów widokowych i estetycznych uzasadniających ich ochronę obszarową, a z drugiej postanowienia uchwały przyrodniczo - krajobrazowej pozostają wiążące przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za koniecznością uwzględniania postanowień wynikających z aktów prawnych wyznaczających obszarowe formy ochrony przyrody przemawia m.in. wynikająca z art. 5 P.o.ś. zasada kompleksowości działań mających wpływ na elementy przyrodnicze podlegające ochronie. Na tle tej zasady tworzący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien prawidłowo transponować zapisy obszarowych formy ochrony przyrody, zwłaszcza w kontekście art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Przepis ten stanowi bowiem, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia, w trybie przepisów u.o.p., parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. W okolicznościach badanej sprawy wypełnieniem dyspozycji tego przepisu było takie skonstruowanie postanowień przedmiotowego planu miejscowego, które uwzględniałyby ograniczenia wynikające z uchwały ustanawiającej na tym terenie zespół przyrodniczo - krajobrazowy.

Godzi się w tym miejscu zaakcentować, że zespół ten został utworzony dla ochrony terenu o dużych wartościach krajobrazowych i przyrodniczych, z uwagi na występujące wzdłuż rzeki Sokołówki szuwary, łąki, ziołorośla, urozmaicone zadrzewieniami olszowymi i niewielkimi lasami, które są ostoją dla zwierzyny płowej oraz ptaków chronionych: zimorodka, wilgi oraz czapli siwej (vide: pismo RDOŚ w Łodzi z dnia 18 maja 2010 r. uzgadniające projekt uchwały przyrodniczo - krajobrazowej). Celem ustanowienia przedmiotowego zespołu była ochrona: walorów przyrodniczych stanowiących harmonijny krajobraz kulturowy z szerokimi panoramami rozciągającymi się z wysoczyzn na skrzydłach dolin rzecznych; dobrze zachowanych fitocenoz naturalnych i półnaturalnych wykazujących na znacznym obszarze przestrzenną ciągłość; chronionych prawem i rzadkich gatunków dziko występujących roślin i rzadkich w Łodzi ptaków (vide: Karta Obiektu Dorzecze Sokołówki).

Uwzględnienie powyższego celu ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, w konfrontacji przywołanych powyżej postanowień uchwały przyrodniczo - krajobrazowej, z wynikającym z miejscowego planu przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym przedmiotowego terenu, w tym także z warunkami jego zabudowy i zagospodarowania oraz zasadami ochrony i kształtowania przestrzennego, nie pozwala uznać wkroczenia władzy planistycznej w prawo własności skarżącego za nieproporcjonalne. Nie można tym samym zgodzić się ze skarżącym w kwestii nieuprawnionego ograniczania przez organ planistyczny treści przysługującego mu prawa własności. Wkroczenie to ma charakter uprawniony i bazuje na treści aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie, na którym znajduje się nieruchomości skarżącego. Dokonane wkroczenie planistyczne nie narusza zatem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Reasumując należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. Powoływane przez skarżącego ograniczenia prawa własności wynikające z zapisów kwestionowanego planu nie są dowolne i nie przekraczają granic władztwa planistycznego. Znajdują one źródło w postanowieniach obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi oraz w uchwale ustanawiającej zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Sąd nie stwierdził tym samym naruszenia powoływanych przez skarżącego przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie brak jest także okoliczności wskazujących na naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, skoro skarżący nie wskazał elementów mogących stanowić przejaw jego dyskryminacji, zaś samo uchwalenie miejscowego planu i wprowadzone nim ograniczenia treści prawa własności nie stanowią samodzielnie okoliczności świadczącej o nierównym traktowaniu strony. Nadto konstytucyjna ochrona prawa własności, mająca swe źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, nie stanowi bariery dla ograniczenia treści prawa własności w procesie planistycznym, skoro ograniczenie to ma źródło w ustawie, co przewiduje art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, Sąd orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. dc

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.