Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1270496

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 9 stycznia 2013 r.
II SA/Łd 714/12
Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania a ciężar udowodnienia zaistnienia okoliczności uzasadniających wznowienie.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski.

Sędziowie WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Barbara Rymaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) nr (...) znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) nr (...) z dnia (...), znak: (...), a także postanowienie Starosty (...) nr (...) z dnia (...), znak: (...);

2.

zasądza od Wojewody (...) na rzecz strony skarżącej A Spółki z o.o. w W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wojewoda (...) uchylił decyzję Starosty (...) z dnia (...) r. nr (...) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty (...) z dnia (...) r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi w gminie C.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że decyzją z dnia (...) r. nr (...) Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, obiekt kat. XXIX wraz z urządzeniami towarzyszącymi (drogą wewnętrzną z placem manewrowym, zjazdem z drogi gminnej, stacją kontenerową pomiarową), zlokalizowanych na działkach o nr geod. 235, 236 i 234 obręb (...), gmina C. Decyzja ta została przeniesiona na rzecz C Sp. z o.o. w J., a następnie zmieniona w związku ze zmianą nazwy i siedziby Spółki na A Sp. z o.o. w W. W dniu 13 września 2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek R. B. (nadany w dniu 12 września 2012 r.) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr (...), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia (...) r. Starosta wznowił postępowanie, a decyzją z dnia (...) r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia (...) r., nr (...). Po rozpoznaniu odwołania R. B. Wojewoda (...) uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosta (...) w dniu (...) r. ponownie odmówił uchylenia tej decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami postępowania o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania obiektu jest teren w otoczeniu obiektu budowlanego wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Brak jest przy tym regulacji prawnych dotyczących odległości lokalizacji wież elektrowni wiatrowych od innych obiektów budowlanych, w szczególności tych przeznaczonych na pobyt ludzi, a jedynym czynnikiem pozwalającym na uznanie R. B. - właściciela działki nr 295 - jako strony postępowania jest hałas związany z pracą tej elektrowni. Zdaniem organu, obszar oddziaływania obiektu został określony w raporcie o oddziaływaniu elektrowni na środowisko stanowiącym podstawę do wydania decyzji środowiskowej. Organ podniósł, że z pisma wyjaśniającego z dnia 28 lutego 2012 r. wynika, że Gmina C. wydając decyzję środowiskową kierowała się zapisami raportu, według którego zasięg negatywnego akustycznie oddziaływania elektrowni nie obejmie m.in. działki nr 295 stanowiącej własność R. B. Potwierdza to, zdaniem organu zapis art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, według którego elektrownie wiatrowe nie należą do obiektów budowlanych dla których możliwe jest utworzenie obszarów ograniczonego użytkowania. Wobec powyższego, Starosta stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej R. B. nie przysługiwał przymiot strony postępowania, bowiem brak jest przepisu prawa materialnego wskazującego na jej interes prawny.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. B. wniosła o jej uchylenie podnosząc, że jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej oraz zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9, 11 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem R. B. decyzja środowiskowa oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zostały wydane w oparciu o błędne ustalenia, bowiem nie przewidują istnienia oddalonej od wieży elektrowni o 270 m działki a także wybudowanego przez nią domu oddalonego od tej wieży o 350 m. W konsekwencji jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Zarzuciła ponadto, że organ wbrew zaleceniom Wojewody (...) nie dokonał ustaleń w zakresie poziomu hałasu na jej działce, podczas gdy natężenie hałasu powodowane pracą elektrowni uniemożliwia normalne korzystanie z jej nieruchomości.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wojewoda (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przy pracy turbiny w normalnym trybie w porze nocnej. Przedłożony raport oraz wyniki analizy oddziaływania hałasu odnoszą się jedynie do pracy elektrowni wiatrowej w trybie cichym, a przy ocenie oddziaływania inwestycji organ winien brać pod uwagę każdy możliwy tryb jej pracy. Wskazał też, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. W związku z tym, wobec samej możliwości przekroczenia na działce skarżącej dopuszczalnego poziomu hałasu, R. B. winna być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty (...) Nr (...). Sama bowiem możliwość przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu powoduje potrzebę zapewnienia stronie możliwości ochrony swoich praw, a skuteczną ich obronę gwarantuje udział w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A Sp. z o.o. w W., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że działka R. B. leży na obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej, a tym samym rażące naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Strona zarzuciła także naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że R. B. zachowała termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej R. B. dowiedziała się o decyzji najpóźniej w maju 2011 r., na dowód czego załączyła nagranie radiowe z wywiadem przeprowadzonym z R. B. oraz kopię artykułu ze strony internetowej Radia ZW. Podważyła przyjęcie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i uznanie, że R. B. dowiedziała się o decyzji dopiero w dniu 25 sierpnia 2011 r., podczas gdy trudne do przeoczenia roboty budowlane rozpoczęły się 15 lipca 2011 r., a wcześniej przygotowywano teren budowy, wywieszając m.in. tablicę informacyjną. Wskazała też, że mąż R. B. prowadził w maju 2011 r. rozmowę na temat ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. Spółka bezskutecznie wnioskowała o przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność. Strona zarzuciła nadto rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i uznanie, że doszło do przekroczenia norm akustycznych, a w konsekwencji naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego doszło też do rażącego naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, bowiem organ prowadził postępowanie w zakresie nie należącym do jego kompetencji, bowiem organem wyłącznie uprawnionym do rozstrzygania w kwestii zgodności z prawem inwestycji w zakresie dochowania norm oddziaływania inwestycji na środowisko jest wójt Gminy C. Starosta (...) przy wydawaniu decyzji (...) był związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), powoływanej jako p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Uwzględniając skargę, Sąd uchyla decyzję lub postanowienie dotknięte naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Sąd przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu, zgodnie z wyżej przedstawionymi regułami, stwierdził naruszenie przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie zbadały z należytą starannością, tak jak wymagają tego regulacje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czy podanie R. B. o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie, przewidzianym w przepisie art. 148 § 2 k.p.a.

R. B. domagała się bowiem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi (drogą wewnętrzną z placem manewrowym, zjazdem z drogi gminnej, stacją kontenerową pomiarową), na działkach o nr ewid. 235, 236 i 234, powołując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc okoliczność, iż jako strona bez własnej winy nie brał udziału w tymże postępowaniu.

Wskazanie przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej I, jak i II instancji, obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie 1 miesiąca, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie sądowym, które zresztą Sąd w składzie rozpoznającym skargę, w pełni podziela, ugruntowało się stanowisko, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim - o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia, czy chociażby jej kopii. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 773/09, z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 714/08 oraz z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 547/07- dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem internetowym orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że to na stronie żądającej wznowienia postępowania, spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. To z kolei, nie zwalnia organu administracyjnego z obowiązku weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Starosta (...) przyjął, iż strona wnosząca podanie o wznowienie postępowania dochowała terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a., gdyż o ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na działkach o nr ewid. 235, 236 i 234, dowiedziała się z informacji publicznej, którą otrzymała w dniu 25 sierpnia 2011 r. Stanowisko to podzielił Wojewoda (...) oceniając, iż słusznie organ I instancji postanowieniem z dnia (...) r. wznowił postępowanie.

Sąd analizując dokumentację zawartą w aktach sprawy stwierdził, iż R. B. pismem z dnia 30 lipca 2011 r. wnioskując o udostępnienie informacji publicznej wskazała decyzję Starosty (...) o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej w miejscowości S. gmina C. Brak jest w aktach sprawy adnotacji o formie złożenia tego wniosku (osobiście, czy za pośrednictwem poczty). Niemniej, z prezentaty organu, umieszczonej na tym piśmie wynika, że wpłynęło ono do organu w dniu 2 sierpnia 2011 r. Oznacza to, że strona już wówczas miała wiedzę pozwalającą zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono. Znała bowiem nazwę organu, który ją wydał, wiedziała czego dotyczy rozstrzygnięcie w niej zawarte. Do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania nie jest zaś konieczne, aby strona dokładnie znała treść rozstrzygnięcia, w szczególności aby była jej doręczona decyzja, czy też jej kopia. Wystarczające jest powzięcie przez stronę wiadomości o istnieniu decyzji.

Organy administracji, oceniając zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie, obowiązane były wziąć pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i na jego podstawie zweryfikować twierdzenia strony w tym względzie. Wznowienie postępowania przez organ I instancji bez zbadania i oceny wszystkich okoliczności sprawy należy uznać za wadliwe. Wadliwości tej nie usunął organ II instancji, przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, co musiało skutkować oceną naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i koniecznością wykluczenia z obrotu prawnego obu decyzji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania.

Zaznaczyć bowiem należy, że w przypadku przystąpienia do rozpoznania sprawy wznowieniowej w sytuacji niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty powoduje jej nieważność, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem rażąco narusza przepis art. 148 § 2 k.p.a. i godzi jednocześnie w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast postępowanie wznowieniowe, pomimo uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie zostało wznowione, organ administracji publicznej obowiązany jest do umorzenia wadliwie wszczętego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 463/11 - dostępny w centralnej bazie orzeczeń pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany w pierwszej kolejności wyjaśnić kwestię zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, z uwzględnieniem pełnego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności odnosząc się do wniosku strony z dnia 30 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, przez doręczenie kopii decyzji Starosty (...) o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej w miejscowości S., gmina C. i zweryfikować stanowisko strony w kontekście znajdujących się w aktach sprawy dokumentów.

Wobec stwierdzonych przez Sąd braków na etapie wstępnego badania wniesionego podania o wznowienie postępowania, a więc jego dopuszczalności, za przedwczesne należy uznać rozważanie kwestii interesu prawnego i odnoszenie się do zarzutów skargi w zakresie możliwości kwestionowania w postępowaniu wznowieniowym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zagadnień związanych z oddziaływaniem elektrowni wiatrowej na środowisko.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za naruszające prawo, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 1-3 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów postępowania wpis sądowy w kwocie 200 zł, dwie opłaty od pełnomocnictw po 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 266 zł. stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.