Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2622718

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 18 stycznia 2019 r.
II SA/Łd 636/18
Decyzja o warunkach zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski.

Sędziowie WSA: Magdalena Sieniuć (spr.), Joanna Grzegorczyk-Drozda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) roku nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. A. P.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...), nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) - powoływanej dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) - powoływanej jako: "u.p.z.p." utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...), nr (...), o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z garażem i niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 9, na działkach nr ewid. 430 (obręb (...)) i nr 317/30 (obręb (...)) oraz na części działki drogowej nr 317/23 (obręb (...)) - ul. A.

Kolegium stwierdziło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji A.W. i J.W. wskazali na opieszałość organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w odniesieniu do ich wystąpienia z dnia 22 stycznia 2018 r. o wydanie kserokopii materiałów dotyczących prowadzonego postępowania. Podnieśli, że otrzymali je dopiero wraz z pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r., po osobistej interwencji w siedzibie organu, już po otrzymaniu decyzji. Odwołujący się zarzucili ponadto niewykonanie zapisów art. 62 u.p.z.p., które wymagają zawieszenia postępowania bądź odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołujących się sytuacja taka miała miejsce w odniesieniu do wnioskowanego terenu o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na podjęcie uchwały Rady Miasta nr (...) z dnia 19 października 2016 r. Ponadto 21 grudnia 2017 r. Wiceprezydent Miasta Ł. wydał obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu MPZP dotyczącego obszaru, na którym znajduje się nieruchomość, dla której wydana została decyzja o warunkach zabudowy, w czym upatrywać należy, że prace nad przygotowaniem MPZP dla tego obszaru trwają, a uchwalenie tegoż planu jest kwestią niedługiego czasu. Odwołujący się zarzucili także naruszenie prawa osób trzecich, w szczególności zapisów o dopuszczalnej wysokości budynku i wskaźniku zabudowy, jakim jest prawo do dostępu naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych. Ich zdaniem niepoprawnie został sformułowany zapis w ust. II, pkt 3, ppkt 5 decyzji dotyczący wskaźnika określającego ilość stanowisk parkingowych/garażowych w odniesieniu do planowanych funkcji mieszkalnej w przedmiotowej inwestycji. Podany parametr jest niejednoznaczny, tj. wskazuje maksymalną ilość miejsc postojowych w stosunku do jednego mieszkania, ale nie określa minimalnych wymagań, co pozostawia przyszłemu inwestorowi "furtkę" na niezaprojektowanie miejsc postojowych dla projektowanych mieszkań - czyli dopuszcza ewentualność, że przyszli nabywcy tych nieruchomości będą zajmować miejsca postojowe w pasie drogowym, lub na terenach nieruchomości sąsiednich.

Dalej organ II instancji, w oparciu o art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", wyjaśnił zasady ustalania warunków zabudowy dla inwestycji w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie wyjaśnił, że organ I instancji na mapie w stosownej skali (1:1000) wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia (jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. A). Kolegium uznało, że jest to wystarczające dla oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem organu odwoławczego z przeprowadzonej analizy wynika, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy reprezentują typową dla układu urbanistycznego śródmieścia Ł. strukturę zwartą o dużej intensywności zabudowy z pierzejową kilkukondygnacyjną obudową ulic. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że funkcja usługowo-mieszkaniowa, o którą wnioskuje inwestor, stanowi kontynuację funkcji występującej w analizowanym obszarze. Stwierdzenie zaś, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję realizowaną w obszarze analizowanym uzasadniało dalsze czynności zmierzające do dokonania analizy gabarytów i parametrów przyszłej zabudowy w zestawieniu z gabarytami i parametrami zabudowy już istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji.

Odnosząc się do opisanych wyżej elementów zabudowy i zagospodarowania terenu organ II instancji wskazał, że parametry, gabaryty i inne cechy planowanego obiektu zostały określone na podstawie parametrów, gabarytów i cech obiektów występujących w obszarze analizowanym.

Przechodząc do szczegółowej analizy poszczególnych parametrów przyszłej inwestycji Kolegium wskazało, że z treści analizy wynika, że teren planowanej inwestycji bezpośrednio przylega do ul. A (drogi gminnej). Budynki sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji zlokalizowane są w odległości od 2,5 m do 3,5 m od krawędzi jezdni. Biorąc pod uwagę opisany wyżej stan zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, od strony ul. A, linię zabudowy dla terenu inwestycji wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiednie nr 431 (obręb (...)), w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni. Taki sposób wyznaczenia linii zabudowy na terenie inwestycji pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 1 rozporządzenia i tym samym pozwala na zachowanie zastanego ładu przestrzennego w obszarze analizy.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został, w ocenie organu odwoławczego, wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, w przedziale od 0,88 do 1,0. Minimalna wielkość tego wskaźnika równa jest średniej z obszaru analizy wyliczonej na podstawie danych dotyczących wszystkich nieruchomości w tym obszarze. Również wielkość maksymalna znajduje swoje odpowiedniki w obszarze analizowanym, gdyż jak wynika z opisu obszaru zlokalizowanego w otoczeniu terenu inwestycji wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy zawierają się w przedziale od 0,5 do 1,0. Ustalony w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy nawiązuje więc do tego parametru występującego w przypadku wielu działek w obszarze analizowanym, charakteryzujących się intensywnym sposobem zagospodarowania (wysoki wskaźnik zabudowy, a także znaczna wysokość budynku).

Zdaniem Kolegium, pierzejowa zabudowa ulicy A oraz jej intensywne zabudowanie obiektami o funkcji analogicznej lub zbliżonej do planowanej, uzasadnia w tej sprawie przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w przedziale określonym w decyzji.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że szerokość elewacji frontowej jest kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z analizy, cechą charakterystyczną zabudowy zlokalizowanej w tej części ul. A jest zabudowa pierzejowa. Szerokość elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w pierzejach ulic jest równa szerokości działek, na których występują. W tym stanie rzeczy, prawidłowym zagospodarowaniem terenu objętego wnioskiem jest usytuowanie budynku o pełnej szerokości frontu działki w sposób wypełniający pierzeję ul. A. Powyższe, jak również pozytywne uzgodnienie projektu decyzji przez Miejskiego Konserwatora Zabytów (wykonującego zadania (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), umożliwia realizację wniosku inwestora w tym zakresie. Wobec powyższego dla planowanej zabudowy organ I instancji, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi, ustalił szerokość elewacji frontowej od strony ul. A do pełnej szerokości frontu działki nr 317/30 (-15,20 m). Dodatkowo podkreślono, że wielkość ta zawiera się w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym, który kształtuje się od 14,0 m do 26,0 m. W tym stanie rzeczy dopuszczona decyzją szerokość elewacji frontowej pozostaje w zgodzie nie tylko z wnioskiem inwestora, ale także umożliwi zagospodarowanie terenu inwestycji zgodnie z jego przeznaczeniem (wynikającym z zagospodarowania nieruchomości sąsiednich) oraz zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, w tym również ze względu na kontynuację istniejącej pierzei.

Dalej organ II instancji zauważył, że wysokość elewacji frontowej planowanego budynku ustalono z uwzględnieniem zabudowy zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (po obu jego stronach), tj. w przedziale od 13,6 m do 17,0 m. Odnosząc się do tego parametru wskazano, że zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wymaga konkretnego określenia wysokości i szerokości przyszłej inwestycji budowlanej. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić bowiem nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już istniejących. Niespornym jest, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie, ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Ten warunek, zdaniem Kolegium, spełnia decyzja organu I instancji. Za rozwiązaniem przyjętym w decyzji przemawia bowiem najbliższe sąsiedztwo planowanej zabudowy, tj. budynki zlokalizowane przy ul. A (działki nr 431 i nr 429/1), z których pierwszy ma wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej równą 13,6 m, zaś drugi 17,0 m.

Według organu odwoławczego, w tym stanie rzeczy, za właściwe należało przyjąć, że każda wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na nieruchomości przy ul. A 9, zawierająca się w przedziale między wysokościami budynków sąsiednich nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego, tym bardziej, że § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia tego wskaźnika w inny sposób niż wartość średnia z obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie tego przepisu, w ocenie Kolegium, było podyktowane uzasadnioną koniecznością i wynikało w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Następnie Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy zbliżonych do określonych w zaskarżonej decyzji. Układ połaci dachowych obiektów w obszarze analizowanym to zarówno dachy jedno, dwu i wielospadowe o kątach nachylenia połaci od 2° do 20°. Kalenica równoległa w stosunku do ul. A. W decyzji organu I instancji kąt pochylenia głównych połaci dachowych ustalono w przedziale od 2° do 10°, zaś wysokość najwyższej kalenicy opisano poprzez wskazanie jej maksymalnej wielkości, tj. do 18,0 m. Aczkolwiek w orzecznictwie utrwalony został pogląd o konieczności precyzyjnego określania poszczególnych parametrów (bądź poprzez wskazanie konkretnej wielkości, bądź przedziału wielkości), to jednak w tym konkretnym przypadku Kolegium uznało, że zmiana decyzji w zakresie wysokości głównej kalenicy nie tylko nie przyczyniłaby się do doprecyzowania tego parametru, ale także mogłaby stanowić ograniczenie dla inwestora, które nie znajduje uzasadnienia na gruncie przeprowadzonej analizy. Wysokość głównej kalenicy, z uwagi na niewielki kąt nachylenia połaci dachowych, nawiązuje bowiem do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, która to stanowi zarazem minimalną wysokość głównej kalenicy. Podkreślono także, że ustalona w decyzji wysokość głównej kalenicy uwzględnia wytyczne konserwatorskie zawarte w piśmie z 20 grudnia 2017 r., znak: (...).

Odnosząc się natomiast do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że po pierwsze, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - obsługa komunikacyjna poprzez istniejące zjazdy z ul. A. Po drugie, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Po trzecie, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Po czwarte, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odwołaniu kwestii dostępu światła dziennego do nieruchomości sąsiednich organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla odwołującego się i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa, a jeżeli tak ustala, jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Sprawa ewentualnego pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w nieruchomości sąsiedniej nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym o wydanie warunków zabudowy, a tym samym nie może mieć wpływu na wynik sprawy.

Odpowiadając na zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia w decyzji liczby miejsc postojowych Kolegium wskazało, że obowiązek określenia ilości miejsc postojowych dla inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokładnie z treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) - zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie oznaczeń i nazewnictwa". O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Organ II instancji zaznaczył jednak, że przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest zatem, w ocenie Kolegium, że wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji, organ I instancji nie mógł odstąpić od określenia wymogów w zakresie miejsc postojowych, które winny być dostosowane do przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy. Jednakże kwestia miejsc postojowych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowana została w sposób ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilości owych miejsc. Ani bowiem przepisy omawianej ustawy, ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie.

Kolegium dodało, że analiza wyroków, w których sądy odnosiły się do kwestii określenia ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi do wniosku, że za dopuszczalne uznać należy określenie w decyzji wymaganej ilości miejsc postojowych, zarówno poprzez wskazanie ich minimalnej czy maksymalnej liczby, jak również jedynie poprzez sformułowanie, że mają one zostać urządzone na terenie nieruchomości objętej inwestycją, poza pasem drogowym. W decyzji organu I instancji wskazano, że dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić stanowiska postojowe dla samochodów osobowych poza pasami dróg publicznych w liczbie nie większej niż: - biura - 15 stanowisk/1000 m2 pow. użytkowej; - usługi i handel - 20 stanowisk/1000 m pow. użytkowej; - mieszkania - max. 1 stanowisko/1 mieszkanie. W związku z tym organ II instancji uznał zarzut w tym zakresie za niezasadny.

W kwestii dotyczącej natomiast zarzutu niewykonania zapisów art. 62 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu. A tylko w takim przypadku, zgodnie z treścią art. 62 ust. 2 ww. ustawy organ orzekający zobligowany byłby do zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego. W sytuacji zaś, gdy dany teren nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu zastosowanie może mieć art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Skoro jednakże ustawodawca w treści tego przepisu posłużył się zwrotem "można zawiesić", to pozostawił sprawę zawieszenia postępowania uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Działanie w granicach uznania administracyjnego oznacza natomiast, że wybór rozstrzygnięcia musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia okoliczności sprawy, w szczególności z wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Kwestia ta, także w przedmiotowej sprawie była przedmiotem takiej oceny organu I instancji, który w uzasadnieniu decyzji wskazał okoliczności, które uzasadniały odstąpienie od zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., tj. nikły stopień zaawansowania prac planistycznych ograniczający się w istocie do obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu. Organ II instancji wskazał, że na dzień złożenia wniosku, jak też w dacie orzekania przez organy obu instancji, plan zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym inwestycją nie obowiązywał. W tym stanie rzeczy wydana decyzja nie narusza, zdaniem Kolegium, przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie udostępniania stronom kserokopii dokumentów zgromadzonych w sprawie, o wydanie których A.W. wystąpiła w toku postępowania, Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 73 § 1 i 2 k.p.a., a następnie wskazało, że z orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanego na tle ww. przepisów, wynika, że strona może sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, jednak nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Organ nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Zdaniem organu odwoławczego w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i prawnym organ orzekający po pierwsze, nie był zobowiązany do wykonania żądanych przez stronę kserokopii, gdyż żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie zobowiązuje organu administracji do kserowania akt sprawy i przesyłania kserokopii stronie. Po wtóre zaś, mimo braku takiego obowiązku, wskazane kserokopie stronie dostarczył, co w ocenie Kolegium było wyjściem poza ramy przepisu art. 73 k.p.a.

Ponadto organ II instancji wskazał, że strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na gruncie przy ul. A 9, jak też prawidłowo zawiadomione o możliwości zapoznania się ze gromadzonymi materiałami i dowodami oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów (zawiadomienie z dnia 3 stycznia 2018 r.) W tym stanie rzeczy, organ I instancji umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, w tym także wykonanie uprawnień strony wynikających z art. 73 k.p.a. A.W. z uprawnienia tego skorzystała, zapoznając się z aktami sprawy w dniu 12 stycznia 2018 r. W tym stanie rzeczy niedoręczenie stronie kserokopii akt sprawy niezwłocznie po złożeniu wniosku nie może być traktowane jako uchybienie skutkujące uwzględnieniem odwołania stron. Ponadto fakt, że odwołująca zapoznała się z całym materiałem zgromadzonym w sprawie, mimo braku doręczenia kserokopii przed wydaniem decyzji, oznacza, że nie została ograniczona w swoich uprawnieniach, w tym co do możliwości formułowania zarzutów odwołania.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił, cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, w szczególności w zakresie jej gabarytów i parametrów. Dodatkowo podkreślono, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A.W. i J.W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na powierzchownym i niedostatecznym rozpatrzeniu kwestii podstaw zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz ich lakonicznym uzasadnieniu przez organy obu instancji, a także na niedostatecznych rozważaniach w kwestii stanowisk parkingowych dla samochodów dla planowanej inwestycji oraz braku rozważań w zakresie ustalonej w decyzji organu I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy w kontekście podnoszonego przez strony wpływu tak wysokiej zabudowy na ich nieruchomość sąsiednią.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 9.

W ocenie skarżących organy obu instancji nie rozważyły należycie kwestii zawieszenia postępowania, a przedstawiona argumentacja w tej mierze nie jest przekonująca, choć każdorazowe działanie organu w ramach uznania administracyjnego winno być poprzedzone wnikliwą i wszechstronna analiza okoliczności sprawy oraz opatrzone należytą argumentacją. W aktualnym stanie faktycznym wydane zostało obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego dotyczącego obszaru, na którym znajduje się nieruchomość objęta skarżoną decyzją o warunkach zabudowy. Natomiast kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy.

Zdaniem skarżących rozpatrzenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy winno przemawiać za określeniem minimalnej liczby miejsc parkingowych. Okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza charakterystyka zabudowy działek sąsiednich powinna bowiem skłaniać do wniosku, że w przypadku zapewnienia przez inwestora niedostatecznej liczby stanowisk postojowych (a taka sytuacja może mieć miejsce w przypadku określenia w decyzji jedynie maksymalnej liczby tych miejsc), osoby zajmujące lokale w zrealizowanej już inwestycji wielomieszkaniowej zajmować będą miejsca postojowe na nieruchomościach sąsiednich.

Ponadto według skarżących organy obu instancji zaniechały rozważenia kwestii wpływu na nieruchomości sąsiednie, ustalonej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji. Skarżący wskazywali, iż przy przyjętych w decyzji organu I instancji parametrach górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy, realizacja inwestycji przy uwzględnieniu maksymalnych parametrów spowoduje całkowite zacienienie ich nieruchomości, w tym istotne ograniczenie dostępu światła słonecznego do lokali mieszkalnych oraz znajdującego się na obszarze tej nieruchomości terenu zielonego. W ocenie skarżących w decyzjach organów obu instancji kwestia ta w ogóle nie została uczyniona przedmiotem rozważań, pomimo tego że organ II instancji mógł zlecić, w oparciu o przepis art. 136 k.p.a., uzupełnienie analizy urbanistycznej i w związku z tym dokonać ewentualnej korekty wielkości ustalonych przez organ I instancji wskaźników i parametrów zabudowy.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z garażem i niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 9, na działkach nr ewid. 430 (obręb (...)) i nr 317/30 (obręb (...)) oraz na części działki drogowej nr 317/23 (obręb (...)) - ul. A.

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy podnieść, iż w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione (tj. np. środowisko, zabytki, itd.) oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że granice tego obszaru zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (tj. jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. A). W tak wyznaczonym obszarze organ prawidłowo stwierdził występowanie obiektów, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak również cech i parametrów. Z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy reprezentują typową dla układu urbanistycznego śródmieścia Ł. strukturę zwartą o dużej intensywności zabudowy z pierzejową kilkukondygnacyjną obudową ulic. Oznacza to zatem, iż bez wątpienia planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym i w zakresie prawidłowości tych ustaleń nie można czynić organowi żadnych zarzutów.

Jednocześnie w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4-8 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co znajduje potwierdzenie w ustaleniach zawartych w pkt II. 1.2 decyzji organu I instancji "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych", które precyzują cechy i parametry planowanego budynku, wymienione w tym rozporządzeniu, tj.: linia zabudowy - wyznaczona jako obowiązująca na przedłużeniu linii zabudowy istniejącej przy ul. A 5, ul. B 21 (zgodnie z załącznikiem graficznym); - wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr 430 (obręb (...)), nr 317/30 (obręb (...)): - 0,88 do 1,00; szerokość elewacji frontowej - o pełnej szerokości frontu działki nr 317/30 (obręb (...)), tj. 15.20 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 13,6 m do 17 m; geometria dachu: kierunek kalenicy budynku frontowego - równoległy do przyległej ulicy (tj. ulicy A); spadek połaci dachowych 2° do 10°, wysokość kalenicy głównej - do 18 m; ze względu na wielkość i kształt działek objętych wnioskiem (małe o nieregularnym kształcie) cechy zabudowy sąsiedniej - dopuszczono zabudowę w granicach z działkami sąsiednimi.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały zgodnie ze wskazanymi przepisami § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy. W ocenie Sądu analiza ta prawidłowo obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wyczerpująco wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Reasumując, Sąd w pełni podziela zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego dotyczące prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Analiza ta bezspornie pozwoliła organowi na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto Sąd podziela zapatrywanie organu odwoławczego dotyczące prawidłowości ustalenia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niewątpliwie nieruchomość, o której mowa w zaskarżonej decyzji, posiada dostęp do drogi publicznej - obsługa komunikacyjna poprzez istniejące zjazdy z ul. A, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie Sąd za niezasadne uznaje zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego określenia w decyzji liczby miejsc postojowych oraz zarzuty związane z realizacją planowanej inwestycji dotyczące kwestii dostępu światła dziennego do nieruchomości sąsiednich. Sąd podziela w tej kwestii zapatrywanie organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie. Szczegółowe zaś okoliczności planowanej zabudowy konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie, jakim jest postępowanie w sprawie warunków zabudowy, organ nie bada zatem technicznych warunków inwestycji w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tego rodzaju kwestie podlegają badaniu na dalszym etapie, tj. w toku postępowania w sprawie pozwolenie na budowę i w tym postępowaniu skarżący mogą podjąć próbę skutecznego ich zgłoszenia.

Jednocześnie Sąd podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego dotyczące kwestii braku zasadności zawieszenia postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Niewątpliwie w świetle art. 62 ust. 1 u.p.z.p. kwestia zawieszenia przedmiotowego postępowania podlega uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Kwestia ta, jak wyjaśnił organ odwoławczy, była przedmiotem prawidłowo dokonanej oceny organu I instancji. Organ ten wskazał w uzasadnieniu decyzji okoliczności uzasadniające odstąpienie od zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., tj. nikły stopień zaawansowania prac planistycznych ograniczający się w istocie do obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo przyjęło, że odstąpienie od zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie nie może uzasadniać wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego.

Ponadto Sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżących dotyczące niezałatwienia ich wniosku o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy. Brak stosownej reakcji organu na pismo skarżących nie dowodzi jeszcze, że uniemożliwiono stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się odnośnie dokumentów zebranych w sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżąca przeglądała akta 12 stycznia 2018 r. Miała zatem możliwość zapoznania się z dokumentami, o których kserokopie wnioskowała. Powołane uchybienia organu, wobec faktu skutecznego wniesienia odwołania i możliwości zakwestionowania przez strony w tym trybie decyzji organu I instancji, należało zatem ocenić jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.k.ż.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.