II SA/Łd 584/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2616804

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2018 r. II SA/Łd 584/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska.

Sędziowie WSA: Joanna Grzegorczyk-Drozda, Renata Kubot-Szustowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi U. Z. i S. M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) nr (...) znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...), nr (...) oraz postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) nr (...);

2.

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

na rzecz:

a) U. Z. i S. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych

b) S. M. kwotę 96,95 zł (dziewięćdziesiąt sześć złotych i dziewięćdziesiąt pięć groszy) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.a.bł.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...), nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...), nr (...), umarzającą, z uwagi na bezprzedmiotowość, postępowanie w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. gruntu 454 (obręb (...)), położonej w B. przy ul. A 25 z warunkami pozwolenia na budowę z dnia 6 listopada 2000 r., znak: (...), wydanego przez Starostę (...).

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że dnia 22 marca 2012 r. S.M. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej: PINB w B.) m.in. o wszczęcie postępowania w przedmiocie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego (murowanego), usytuowanych na terenie nieruchomości, położonej w B. przy ul. A 25. Z kolei pismem z 14 maja 2012 r. S. M. wystąpił o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego, położonego w B. przy ul. A 25 (działka o nr ewid. 454).

PINB w B. pismem z 16 maja 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie prawidłowości wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 25. Oględziny spornego obiektu odbyły się 13 czerwca 2012 r., w toku których ustalono, że nadbudowa obiektu mieszkalnego została przeprowadzona na podstawie pozwolenia na budowę nr (...), wydanego przez Starostę (...) w dniu 6 listopada 2000 r., która to inwestycja została przyjęta do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, dokonanego 31 grudnia 2003 r. i przyjętego bez sprzeciwu przez PINB w B.

W dniu oględzin nie stwierdzono wykonywania przy przedmiotowym budynku jakichkolwiek robót budowlanych. R.J. podniósł, że przed wykonaniem nadbudowy budynek mieszkalny posiadał stropodach, następnie nastąpiła zabudowa nieruchomości sąsiedniej, tj. przy ul. A 27. Z kolei, kiedy prowadzona była nadbudowa spornego obiektu, inwestorzy, aby nie naruszyć obiektu sąsiada, wykonali ją bez ogniomuru. W dniu kontroli nie stwierdzono występowania zarysowań na ścianach oraz elementach konstrukcji obiektu.

Kolejne oględziny na przedmiotowej posesji odbyły się 26 lutego 2013 r., w toku których ustalono, że nadbudowa budynku mieszkalnego została wykonana niezgodnie z projektem, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, ponieważ inwestorzy nie wykonali ogniomuru. Nadbudowa budynku została wyposażona w instalację elektryczną oraz centralnego ogrzewania, na których wykonanie inwestorzy nie przedłożyli stosownych dokumentów. Nadto stwierdzono, że przy realizacji tej inwestycji zmieniono częściowo układ ścian wewnętrznych oraz zrezygnowano z wykonania łazienki. R.J. wyjaśnił ponownie, że ogniomuru nie wykonano, ponieważ budynek zrealizowany na działce przy ul. A 27 został wybudowany ok. 20 lat przed realizacją nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A 25 i również nie posiadał ogniomuru. Nadto, dach budynku przy ul. A 27 - przed realizacją nadbudowy budynku przy ul. A 25 - był wysunięty nad budynek mieszkalny, zlokalizowany przy ul. A 25. Jednocześnie inwestorzy zakwestionowali zasadność przyznania przymiotu strony tego postępowania U.Z. oraz S.M. R.J. złożył w dniu 26 lutego 2013 r. w siedzibie organu stopnia powiatowego oświadczenie, że roboty budowlane związane z wykonaniem instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania były realizowane w trakcie wykonywania nadbudowy budynku mieszkalnego.

(...) kwietnia 2013 r. PINB w B. wydał decyzję nr (...), którą nałożył na D. i R.J., właścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. A 25 w B., na działce o nr ewid. 454, obręb (...) B., obowiązek realizacji robót budowlanych, polegających na wykonaniu ściany zewnętrznej ww. budynku w związku z faktem naruszenia obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe w terminie do 30 września 2013 r., z jednoczesnym wskazaniem, że zakres ww. robót budowlanych należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi i sztuką budowlaną pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej a o ich wykonaniu należy powiadomić PINB w B.

Decyzją z (...) lipca 2013 r., nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia podstawowego. W uzasadnieniu przede wszystkim wskazano, że nadbudowa obiektu nie została wykonana zgodnie z warunkami uzyskanego pozwolenia na budowę, ponieważ nie wykonano ogniomuru. Wskazano również na konieczność rzetelnego ustalenia wysokości budynku.

W toku ponownie toczącego się postępowania organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o poświadczoną za zgodność z oryginałem dokumentację budowlaną, dotyczącą budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 25, a następnie (...) stycznia 2014 r. wydał decyzję nr (...), którą nałożył na D. i R. małżonków J., właścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. A 25 w B., na działce o nr ewid. 454, obręb (...) B., obowiązek wykonania robót budowlanych w zakresie: - wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego obiektu), z jednoczesnym wskazaniem, że wykonanie tego obowiązku należy zgłosić w PINB w B. w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. Z kolei postanowieniem z (...) marca 2014 r., nr (...), PINB w B. odmówił - po rozpatrzeniu wniosku U.Z. - uzupełnienia własnej decyzji z (...) stycznia 2014 r., nr (...).

Decyzją z (...) maja 2014 r., nr (...), organ odwoławczy uchylił w całości decyzję PINB w B. z (...) stycznia 2014 r., nr (...), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał między innymi, iż w razie wystąpienia przez stronę postępowania o sprawdzenie legalności wykonania części obiektu budowlanego, organ administracji publicznej winien skontrolować całą inwestycję. Wydając bowiem decyzję kończącą takie postępowanie odniesie się w niej do całego zamierzenia budowlanego. Ponadto, wskazano, że konieczne jest jednoznaczne ustalenie wysokości budynku, jak również prawidłowości wykonania wewnętrznych instalacji, zrealizowanych w nabudowanej części obiektu. Wskazano także, iż należy załączyć do akt sprawy dokumentację archiwalną odnoszącą się do uprzednio prowadzonych postępowań, związanych z tym obiektem. Za nieprawidłowe uznano również skonstruowanie sentencji rozstrzygnięcia, która nie określała wprost, jakie roboty budowlane mają zostać wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 736/14, oddalił skargę D.J. i R.J. na ww. decyzję z (...) maja 2014 r., nr (...). W uzasadnieniu podzielił pogląd o nieuprawnionym ograniczeniu postępowania do oceny legalności wykonanej nadbudowy, uznając za konieczne objęcie całej inwestycji postępowaniem wyjaśniającym. Jak wskazano, ustaleń wymaga, które z robót prowadzone były na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę czy zgłoszeń, czy i jakie prace prowadzone były z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego a które w ramach samowoli budowlanej. Jednocześnie wyjaśnień wymagało, które z elementów kwestionowanego budynku mieszkalnego były już przedmiotem postępowań administracyjnych i w jakim zakresie, bowiem brak jest podstaw prawnych do ponownego prowadzenia postępowania w sprawie robót budowalnych, jeżeli w tym samym przedmiocie wydane zostały ostateczne rozstrzygnięcia.

Po ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję z (...) sierpnia 2016 r., nr (...), którą nałożył na D. i R. małżonków J., obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany, wynikające z wykonanych robót budowlanych dotyczących nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A 25 w B. realizowanej na podstawie decyzji Starosty (...) z (...) listopada 2000 r., nr (...) oraz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego poprzez wysunięcie na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej ww. budynku zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego obiektu), w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 19 listopada 2016 r.

Decyzją z (...) lutego 2017 r., nr (...), organ II instancji uchylił w całości decyzję PINB w B. z (...) sierpnia 2016 r., nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

(...) sierpnia 2017 r. PINB w B. wydał kolejną decyzję nr (...), którą nałożono na D. J. i R. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany, wynikające z wykonanych robót budowlanych, dotyczących nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A 25 w B. realizowanej na podstawie decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2000 r., nr (...), (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości).

Po rozpatrzeniu odwołania S. M. z 4 września 2017 r. oraz odwołania D. i R.J. z 26 września 2017 r., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z (...) listopada 2017 r., nr (...), uchylił w całości decyzję PINB w B. z (...) sierpnia 2017 r., nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) natomiast tenże organ wyłączył PINB w B. od załatwienia sprawy dotyczącej wniosku S. M. z 22 marca 2012 r., uzupełnionego podaniem z dnia 14 maja 2012 r., w przedmiocie prawidłowości wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 25 i wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (zwanego dalej: PINB w Ł.) do załatwienia sprawy dotyczącej wniosku z dnia 22 marca 2012 r., uzupełnionego podaniem z dnia 14 maja 2012 r., w przedmiocie prawidłowości wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 25.

18 grudnia 2017 r. PINB w Ł. przeprowadził oględziny w sprawie prawidłowości nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 25 na działce nr ewid. 454. W toku oględzin stwierdzono, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny: piwnica, parter, piętro i poddasze, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej (zabudowa bliźniacza). Budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. 453, należącą do B.S. i J.S. Budynek usytuowany jest ok. 5,86 m od istniejącego ogrodzenia od strony działki nr ewid. 455, należącej do U.Z. i S.M. Decyzją z (...) marca 1978 r., znak: (...), wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w B. D. i R J. uzyskali pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. Decyzją z (...) listopada 2000 r., znak: (...), wydaną przez Starostę (...) D. i R. J. uzyskali pozwolenie na nadbudowę przedmiotowego budynku. Roboty budowlane przy nadbudowie realizowane były pod nadzorem kierownika budowy, G.K. Pismem z 31 grudnia 2003 r. D. i R. J. poinformowali PINB w B. o zakończeniu nadbudowy. Pismem z 31 grudnia 2003 r. PINB w B. poinformował inwestorów, że nie zgłasza sprzeciwu do użytkowania tej inwestycji. Stwierdzono, że długość elewacji frontowej wynosi ok. 9,13 m, szerokość elewacji bocznej od strony wschodniej wynosi ok. 9,99 m, długość elewacji od strony północnej wynosi ok. 9,16 m. Wysokość elewacji od strony wschodniej do okapu mierzona od gruntu dalmierzem firmy B wynosi 10,33 m. Wysokość poddasza mierzona od poziomu podłogi do dolnej krawędzi belki kalenicowej wynosi ok. 2,63 m. Wysokość ściany kolankowej od strony północnej wynosi ok. 1,10m. Wysokość muru podokiennego lukarny od strony południowej wynosi ok. 1,21 m, wysokość otworu okiennego wynosi ok. 1,0 m i nadproże okienne wysokość 0,16 m. Stwierdzono brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego - ogniomuru od strony zachodniej, działki nr ewid. 453.

Przy piśmie z 5 stycznia 2018 r. D. i R. J. przedłożyli szereg rozstrzygnięć administracyjnych, wydanych przez PINB w B. w sprawie przedmiotowego budynku, jak również dokumentację dotyczącą tego budynku, powstałą przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Przedłożono również opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej z 3 stycznia 2018 r., sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, mgr inż. M.D.

Pismem z 10 stycznia 2018 r. PINB w Ł. zawiadomił strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., z których żadna ze stron nie skorzystała, a następnie (...) wydał opisaną na wstępie decyzję nr (...).

W od ww. decyzji organu I instancji odwołanie wniósł S.M., wnioskując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz wskazując, że została ona wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, albowiem okoliczności wyłączenia PINB w B. nie zezwalały na wyłączenie tego organu. Jednocześnie zaskarżono postanowienie organu odwoławczego z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...), wyłączające PINB w B.

Uzasadniają odwołanie S.M. wskazał, że decyzja nie zawiera jednoznacznych, charakterystycznych wielkości obiektu z dokonanego pomiaru i wskazanie dla porównania, jakie są ich wielkości projektowe, co uniemożliwia ocenę czy odstępstwo jest istotne czy nie. Zdaniem odwołującego wysokość obiektu istotnie odbiega od wskazanej w projekcie. Zarzucono, iż szerokość pomierzona wynosi 9,99 m, natomiast oba projekty wskazują wielkość 8,50 m, a zatem różnica wynosi 1,49 m. Zarzucono również: przekroczenie granicy sąsiedniej nieruchomości, poprzez wykonanie części dachu i okapu nad nieruchomością sąsiednią; brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego i naruszenie normy § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odwołanie podobnej treści złożyła również U.Z.

W dniu 27 lutego 2018 r. wpłynęło do organu odwoławczego pismo D. i R. J., przedstawiające stanowisko w sprawie. Wskazano, że organ odwoławczy winien procedować na podstawie art. 134 k.p.a. i stwierdzić niedopuszczalność wniesionych odwołań, gdyż zostały one złożone przez osoby, którym nie przysługuje przymiot stron postępowania. Wskazano, że przedmiotowy budynek stoi w odległości większej od granicy skarżących niż wymagana minimalna, wynosząca 4 m i nie oddziałuje na budynek skarżących. Ponadto, wskazano, że jeżeli organ nie podziela tej argumentacji, decyzja winna zostać utrzymana w mocy. Do opisanego pisma załączono oświadczenie J. i B. S. z dnia 21 lutego 2018 r., z którego wynika, że jako właściciele budynku mieszkalnego przy ul. A 27 (działka nr 453) nie wnoszą roszczeń do usytuowania dachu na budynku mieszkalnym przy ul. A 25, który częściowo wystaje ponad ich działką oraz własne oświadczenie o adekwatnej treści do opisanego powyżej.

Dalej organ II instancji, w oparciu o treść art. 105 § 1 k.p.a., wyjaśnił czym jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a następnie stwierdził, że zastosowanie w sprawie omawianej normy jest zasadne i zostało poprzedzone zgromadzeniem stosownego materiału dowodowego w sprawie, jak również realizuje ono wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazane w wyroku z 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 736/14.

Organ II instancji stwierdził, że skoro przedmiotowa nadbudowa została wykonana na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i oddana do użytkowania, to jedynie istotne odstąpienia względem projektu budowlanego, zatwierdzonego tą decyzją, usprawiedliwiałyby ingerencję organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym byłaby bowiem ingerencja oparta o odstąpienia nieistotne, jak również odstąpienia, dotyczące innego zakresu postępowania niż przedmiot niniejszego postępowania. Poza tym część robót budowlanych, zrealizowanych przy niniejszym budynku została już zaakceptowana przez organy nadzoru budowlanego, jak chociażby rozbudowa pomieszczenia garażu. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na treść art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 255). Zdaniem organu II instancji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia twierdzenia o wykonaniu zmian istotnych w zakresie wykonanej inwestycji nadbudowy przedmiotowego budynku, a zatem brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zauważył dalej, że z przedłożonej opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej wynika, iż budynki mieszkalne zabudowy bliźniaczej nr 25 i nr 27 posiadają własne niezależne konstrukcyjnie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowane w granicy. Ściany te są murowane, pełne, bez ocieplenia, wykonane z materiałów niepalnych, wzniesione zostały na własnych fundamentach i wyprowadzone do przekrycia dachu każdego z budynków. Odporność ogniowa każdej ze ścian wynosi REI 120, przy wymaganej wartości REI 60. Dach każdego z budynków pokryty jest blachą, co klasyfikuje pokrycie jako nierozprzestrzeniające ognia NrO. Stwierdzono, że przyjęte rozwiązania konstrukcyjne i materiałowe zapewniają prawidłowe wydzielenie pożarowe budynków, które zostało zrealizowane przez dwie niezależne ściany oddzielania pożarowego o klasie odporności ogniowej REI 120. Organ odwoławczy podniósł, że § 235 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) dotyczy przekrycia dachu rozprzestrzeniającego ogień. Wobec tego, obowiązek wykonania ogniomuru w przedmiotowym budynku jest pozbawiony uzasadnienia technicznego, gdyż cała połać dachowa spornego budynku przekryta jest blachą stalową, powlekaną, która jest wyrobem budowlanym niepalnym. Zarówno zatem przekrycie i pokrycie dachu, jak i ściana tylna (ściana oddzielenia przeciwpożarowego) przedmiotowego budynku wykonana została z niepalnych wyrobów budowlanych. Skoro inwestor przedmiotowego budynku nie dokonał zwiększenia oddziaływania obiektu, nie naruszył postanowień przepisów planistycznych, jak również warunków techniczno-budowlanych, gdyż nie zachodzi przypadek, o którym mowa w § 235 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania S.M. i U.Z. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W szczególności nie zachodzi przypadek, że decyzję wydał organ niewłaściwy w sprawie, albowiem postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...), wyłączono od załatwienia przedmiotowej sprawy PINB w B., wyznaczono jednocześnie do jej załatwienia PINB w Ł.

Odnośnie niewskazania charakterystycznych wielkości obiektu z dokonanego pomiaru i wskazania dla porównania, jakie są ich wielkości projektowe, organ II instancji wskazał, że taka analiza, wyrażona wprost byłaby konieczna w razie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wysokość obiektu nie odbiega istotnie od wskazanej w projekcie, gdyż projekt nadbudowy zawiera nieścisłość tego parametru. Porównując projekt na budowę i nadbudowę, można dojść do wniosku, że wysokość obiektu pomimo nadbudowy nie zmieniła się. Projekt znajduje się jednak w obrocie prawnym i fakt ten nie może podlegać negacji.

Organ odwoławczy stwierdził również, że zarzut przekroczenia granicy sąsiedniej nieruchomości, może podlegać zainteresowaniu sądów powszechnych, choć z akt sprawy wynika, że J. i B.S. nie roszczą pretensji wskutek naruszenia swojego posiadania. Nie można przy tym uznać, że wysunięcie połaci na cudzą działkę oznacza zmianę sposobu zagospodarowania działki, jak to ma miejsce w przypadku zmiany usytuowania obiektu względem granic nieruchomości. Ponadto, nie nastąpiło naruszenie normy § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ II instancji podkreślił również, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji, wydanej w pierwszej instancji, podlegają jednak tylko takie niezaskarżalne samodzielnym zażaleniem postanowienia, które zostały wydane w toku tego postępowania. Zaskarżone w odwołaniu od decyzji PINB w Ł. postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) listopada 2017 r., nr (...), nie zostało jednak wydane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, prowadzonego przez PINB w B. bądź PINB w Ł., lecz zostało wydane w toku postępowania wpadkowego przed organem odwoławczym, który jest organem wyższego stopnia wobec wymienionych organów. Zdaniem organu odwoławczego, z tych przyczyn, zażalenie na postanowienie z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...) nie przysługuje.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom D. i R.J., właściciele nieruchomości położonej w B. przy ul. A 23 posiadają status stron niniejszego postępowania. Przymiot ten posiadali na etapie postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. A 25 w B. Skoro aktualnie kwestionują, m.in., prawidłowość wykonania tej nadbudowy, nie można odmówić im prawa do skutecznego wniesienia takiego żądania. Poza tym, w wyroku z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 736/14, Sąd nie zakwestionował przymiotu stron U.Z. i S.M. w niniejszym postępowaniu.

Na ostateczną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli S.M. i U. Z. podnosząc, że zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji, zawierająca wadę powodującą jej nieważność.

W ocenie skarżących, zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową, określoną na podstawie art. 20 i art. 21 k.p.a., organem właściwym dla załatwienia sprawy w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 454 (obręb (...)) położonej w B. przy ul. A 25 z warunkami pozwolenia na budowę z (...) listopada 2000 r., znak: (...), wydanego przez Starostę (...) jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Natomiast niezaskarżalnym w trybie odwoławczym postanowieniem z (...) listopada 2017 r., nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wyłączył na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. od załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i w trybie art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczył do załatwienia sprawy administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Wydane postanowienie nie podlegało zaskarżeniu.

Wobec powyższego skarżący zawiadomili o wydaniu przedmiotowego postanowienia bez ustawowego upoważnienia organ wojewódzki, "organ powiatowy w Ł." oraz organ naczelny - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nie uzyskał jednak wyeliminowania postanowienia z obiegu prawnego, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji organu powiatowego w Ł. z (...), nr (...), z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. naruszeniem art. 19-21 k.p.a.

Skarżący zakwestionowali podstawy wyłączenia organu nadzoru budowalnego w B. podnosząc, iż zgodnie z przysługującymi im uprawnieniami wnosili, wnoszą i będą wnosił środki zaskarżenia od orzeczeń organu powiatowego w B., który swoją nieudolnością w działaniu powoduje, że wydawane decyzje są uchylane, powstaje bezczynność i przewlekłość postępowania. Ponieważ zaś notorycznie w wydawanych przez PINB orzeczeniach zamieszczana była nieprawda, potwierdzona materiałem dowodowym, skarżący S.M. uznał, że miał "prawo nazywania organu - J.W. "kłamczuchą", skoro podpisywała te kłamstwa zamieszczone w wydawanych decyzjach". Jednakże skarżący powyższe argumenty zamieszczał wyłącznie w przysługujących mu środkach odwoławczych, które po rozpoznaniu przez organ wojewódzki podlegały uchyleniu.

W ocenie skarżących, wniosku o wyłączenie organu z powodu bezstronności nie można uzasadniać także zawiadomieniem organów ścigania, złożonym w trybie prawem przepisanym, jeżeli skarżący dochodzi do wiedzy, że funkcjonariusz publiczny, przekraczając swoje uprawnienia i niedopełniając obowiązku, powoduje znacznej wartości szkodę w mieniu Państwa.

Skarżący wskazali ponadto, iż utrata bezstronności, sugerowana przez organ powiatowy dotyczy tylko jednej z wielu spraw, które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z udziałem skarżących prowadził i nadal prowadzi.

Skarżący powołali się także na treść art. 24 § 3 k.p.a., na podstawie którego dokonano wyłączenia organu PINB w B. i stwierdzili, że w tym przepisie ustawodawca przewiduje wyłączenie pracownika od załatwienia sprawy, którego dokonuje jego bezpośredni przełożony. Natomiast, ich zdaniem, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie jest bezpośrednim przełożonym organu PINB w B., a organ PINB w B. nie jest pracownikiem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., którym pozostaje Starosta (...). Oznacza to, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wyłączenie we wskazanym trybie możliwe jest wyłącznie w stosunku do pracownika i dokonuje tego pracodawca. Dopiero kiedy niemożliwym staje się wyznaczenie innego pracownika do załatwienia sprawy, organ wyższego stopnia upoważniony jest do podjęcia działań w trybie określonym w art. 26 § 3 k.p.a., a więc zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a.

Według skarżących, w przedmiotowej sprawie, wyznaczenie do załatwienia sprawy "PINB w Ł." również miało miejsce z naruszeniem prawa, albowiem organ wojewódzki nie wykazał, że z powodu wyłączenia od załatwienia sprawy pracownika Starosty (...) - J.W. PINB w B. organ ten jest niezdolny do załatwienia sprawy, o której to niezdolności w art. 26 § 3 k.p.a.

Skarżący nie zgodzili się z organem II instancji, że wyłączenie PINB w B. od załatwienia wniosku S.M. z dnia 26 lutego 2014 r. oznacza odsunięcie od wszystkich czynności, jakie mogą być podjęte w sprawie a konsekwencją takiego stanu rzeczy jest niemożność udzielenia upoważnienia do wydania rozstrzygnięcia jakiemukolwiek pracownikowi PINB w B. W ocenie skarżących, do udzielenia upoważnienia innemu pracownikowi organu do załatwienia sprawy nie jest wymagana bezstronność, a samo upoważnienie innego pracownika nie jest czynnością administracyjną wchodzącą w zakres prowadzonego postępowania.

Skarżący zarzucili także wadliwe określenie w zaskarżonych decyzjach organów obu instancji przedmiotu postępowania, niezgodnie z wnioskiem skarżącego i zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, przez co znaczna cześć wszczętego postępowania pozostała bez żadnego rozstrzygnięcia. Określony we wniosku z 22 marca 2012 r. o wszczęcie postępowania jego zakres to "wybudowanie, przebudowa i użytkowanie budynku mieszkalnego i gospodarczego, położonego w B., przy ulicy A 25". Natomiast organ wojewódzki w postanowieniu z (...) listopada 2017 r., nr (...), jednoznacznie określił sprawę, w jakiej orzekł o wyłączeniu organu PINB w B., wskazując jej znak: (...) oraz określając przedmiot postępowania jako "prawidłowość nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 25". Zdaniem skarżących, organ wojewódzki wskazując znak sprawy i nie dokonując wydzielenia pewnego zakresu postępowania, z którego prowadzenia wyłączył organ PINB w B., objął wyłączeniem całe postępowanie administracyjne, prowadzonym na podstawie wniosku skarżącego z 22 marca 2012 r., a więc w przedmiocie wybudowania (w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku), przebudowy na podstawie decyzji Starosty (...) w latach 2000-2004), prawidłowości użytkowania tak części budynku wybudowanego w latach siedemdziesiątych ub. wieku jak i nadbudowanej części budynku w latach 2000-2004. Organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję z (...), nr (...), samowolnie zmienił przedmiot postępowania wskazany we wniosku skarżącego z 22 marca 2012 r. oraz przedmiot prowadzonego postępowania przez PINB w B. przed wyłączeniem tego organu, określając go jako "zgodność wykonanych robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 454 (obręb (...)) przy ulicy A 25 z warunkami pozwolenia na budowę z 6 listopada 2000 r., znak: (...), wydanego przez Starostę (...)".

Powyższe spowodowało, że rozstrzygnięcie nie zapadło w przedmiocie całości wniosku, który złożył skarżący w organie powiatowym w B. 26 marca 2012 r. Pozostawienie bez rozstrzygnięcia części zakresu postępowania dot. prawidłowości wybudowania w latach 70-tych ub. wieku budynku mieszkalnego oraz legalności użytkowania tej części powoduje, że organ I instancji naruszył prawo a organ II instancji to naruszenie zaakceptował.

Odnosząc się natomiast do oceny organów w przedmiocie nieistotności odstępstw od zatwierdzonego projektu nadbudowy, skarżący podnieśli, iż organom obu instancji umknął fakt, że dla oceny istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę, znaczenie mają takie wielkości, jak: wysokość, szerokość i długość obiektu budowlanego. Organ I instancji dokonał pomiaru długości obiektu, która wynosi 9,13 m oraz szerokości obiektu, która wyniosła 9,99 m, zamiast wskazanej w projekcie do pozwolenia na budowę do pozwolenia z 1977 r. 8,34 m. Organy obu instancji nie ustaliły przyczyn powstałej rozbieżności, nie odniosły się także do rozbieżności ustalonych wcześniej okoliczności, że przy realizacji nadbudowy miała miejsce samowolna zmiana spadku dachu na "facjatce" - vide decyzja PINB w B. z dnia (...) sierpnia 2016 r., nr (...), z projektowanych 12° na wykonane 6°. Spowodowało to zmianę kubatury budynku, a ta stanowi wielkość charakterystyczną obiektu, od której zależy ocena, czy odstępstwo jest istotne.

Skarżący zaznaczyli również, że organom obu instancji w sposób niedopuszczalny stała się obojętna dokładność wykonanych pomiarów, gdyż przy pomierzonych wartościach operują skrótem "ok.". Ma to o tyle istotne znaczenie dla sprawy, że ustawodawca precyzuje procentowe odstępstwo od projektu w wysokości 2%, a nie około 2%. Nie ma więc żadnej dowolności dokonanego pomiaru. Dla przykładu, pomierzona przez organ I instancji wysokość lukarny składa się z miar ok. 1,21 m, ok. 1,0m, ok. 0,16 m, co daje łącznie 2,37 m. Natomiast projektowane te same wielkości wynoszą odpowiednio 0,95 m, 0,90 m, 0,25 m, co daje łącznie 2,10 m. Odstępstwo wynosi zatem 27 cm, co stanowi 13%. Ta różnica spowodowała stwierdzone w roku 2016 przez organ PINB w B. zmniejszenie spadku dachu lukarny, co z kolei wiązało się ze zmianą kubatury budynku. Organy obu instancji nie dokonały pomiaru wysokości budynku. Dokonany przez organ I instancji pomiar "do okapu budynku" nie stanowi wielkości charakterystycznej obiektu, o której mowa w art. 36a Prawa budowanego.

Skarżący podnieśli również, że organy obu instancji nie dokonały sprawdzenia, czy obiekt został wybudowany, a następnie nadbudowany zgodnie z zawartymi w obu projektach - budowy i nadbudowy planami zagospodarowania działki. Zgodnie z tymi projektami, budynek powinien zostać wybudowany w granicach działki nr 454. Jest to literalny i bezwarunkowy zapis decyzji o pozwoleniach zarówno na budowę, jak i nadbudowę budynku mieszkalnego. Zrealizowanie budynku, poprzez wysunięcie części dachu nad nieruchomość sąsiednią narusza prawo, bowiem pozwoleniem na budowę objęte były tylko roboty budowlane na działce budowlanej inwestora i określonej w decyzji o warunkach zabudowy oraz w planie zagospodarowania działki.

Według skarżących, organy obu instancji błędnie przyjęły, że niewykonanie w sposób przewidziany w projekcie nadbudowy budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie stanowi odstępstwa istotnego, o którym mowa w art. 36a ust. 5a pkt 4 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie powyższego zgodnie wskazują, że inwestorzy przedstawili w toku postępowania opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej, z której wynika, że norma § 235 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie do budynków z przekryciem dachu nierozprzestrzeniającym ogień. Organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły, że skoro wskazany przepis nie ma zastosowania, to niewykonanie projektowanej ściany oddzielenia pożarowego nie stanowi żadnego odstępstwa. Jednakże, zdaniem skarżących, nie jest to takie oczywiste. Organy obu instancji nie odniosły się bowiem do treści § 272 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który określa, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Ponadto nie odniosły się także do kwestii, z jakich przyczyn do przedmiotowego budynku nie mają zastosowania także przepisy § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia, których zapisy odnoszą się do ścian oddzielenia pożarowego z przekryciem dachu nierozprzestrzeniającym ognia, jak to ma miejsce w przedmiotowym obiekcie.

Organy obu instancji przyjęły jednak bezkrytycznie twierdzenie opinii, że przyjęte rozwiązania konstrukcyjne i materiałowe zapewniają prawidłowe wydzielenie pożarowe budynków, które zostało zrealizowane przez dwie niezależne ściany oddzielenia pożarowego o klasie odporności ogniowej REI 120, wiedząc jednocześnie z poczynionych ustaleń, że ściana oddzielenia pożarowego nadbudowanej części budynku nie została wykonana. Nie może bowiem ściany oddzielenia pożarowego stanowić ściana szczytowa budynku przykryta dachem o konstrukcji palnej, dodatkowo wysuniętym nad dach przyległego budynku na sąsiedniej nieruchomości.

W sytuacji więc, kiedy dachy obu budynków na siebie zachodzą, organy obu instancji nie mogły uznać twierdzenia zawartego w opinii rzeczoznawcy przeniesionego do uzasadnienia opinii ostatecznej, że rozwiązania zapewniają prawidłowe wydzielenie pożarowe budynków. Zaniechanie wyjaśnienia tej sprzeczności spowodowało, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo. I nie mają tu żadnego znaczenia wzajemne zgody sąsiadów i brak roszczeń, skoro dachy obu budynków są wykonane niezgodnie z prawem, a ścian oddzielenia pożarowego tak w jednym jak i drugim budynku nie ma.

Skarżący zarzucili także, że organy obu instancji uznając brak naruszeń prawa przy wykonanej nadbudowie budynku, pominęły zupełnie wykonany zakres samowolnego wyposażenia budynku w instalacje oraz dokonanie zmian w instalacji wewnętrznej w pierwotnie wybudowanym budynku, polegających na samowolnej przebudowie przyłącza energetycznego.

Zdaniem skarżących, organy obu instancji przyjęły niezasadnie, że obiekt budowlany jest użytkowany legalnie. Wyjaśnienia organów obu instancji zawarte w zaskarżonych decyzjach prowadzą do fałszywych konkluzji, że budynek został zgłoszony do użytkowania, bo takiego zgłoszenia dokonano w roku 2003, co ma potwierdzać pismo PINB w B. z 31 grudnia 2003 r. Oznaczałoby to, że budynek na podstawie pozwolenia z 1977 r. wybudowano, potem go użytkowano przez 26 lat bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, następnie go nadbudowano i zawiadomienie o zakończeniu nadbudowy miałoby świadczyć, że wybudowana w latach siedemdziesiątych część budynku jest użytkowana legalnie.

Skarżący zarzucili nadto, że organ odwoławczy nie wyjaśnił stwierdzonych nieprawidłowości wykonanych robót z projektem budowlanym, co dotyczy wysokości nadbudowy.

Skarżący stwierdzili również, że organy obu instancji nie rozważyły w ogóle tak istotnych okoliczności jak wykonane w trakcie nadbudowy budynku przekrycia balkonów od strony południowej budynku, co spowodowało, że zmianie uległa kubatura budynku (odstąpienie istotne). Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego, elewacja południowa budynku została zmieniona poprzez wykonanie zadaszeń balkonów, jednego na piętrze budynku, pokazanego na rysunku projektu nadbudowy, a drugiego nad balkonem na parterze budynku, wykonanego samowolnie przy okazji nadbudowy. Roboty te spowodowały zmianę kubatury budynku (balkony przekryte wliczane są do kubatury budynku), co stanowi istotne odstępstwo od projektu nadbudowy.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...), nr (...), a ponadto o stwierdzenie nieważności postanowienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z (...) listopada 2017 r., nr (...).

Skarżący wnieśli także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 11 października 2018 r. uczestnicy postępowania R. J. i D. J. wnieśli o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Jak podnieśli, sprawa wybudowania przez nich budynku w latach siedemdziesiątych ub.wieku została rozstrzygnięta decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2008 r. i została utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1689/09 z dnia 7 kwietnia 2010 r., w których nie stwierdzono naruszenia prawa. Podnieśli również, iż budynek jest przezeń użytkowany od 1979 r., zgodnie z przeznaczeniem jako mieszkalny a jego nadbudowa od 2003. Skarżący nie mają zaś przymiotu strony w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Uczestnicy wskazali także, iż wykonanie ściany oddzielenia pożarowego nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem kwestii związanej z zabezpieczeniem przeciwpożarowym obiektu, co potwierdza przedłożona przezeń opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W zakresie instalacji wewnętrznych, znajdujących się w budynku wskazali natomiast, iż były one przewidziane w projekcie, nie jest natomiast prawdą, by na strychu wykonano podłączenie do pieca co, ponieważ budynek (cały) jest zasilany z istniejącej sieci miejskiej.

Kwestia wadliwego wskazania wysokości nadbudowanego budynku była już natomiast wielokrotnie wyjaśniana zaś zapis projektu w tym zakresie jest jedynie oczywistą pomyłką.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej jaki i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nadto zaś wydanego przez organ odwoławczy postanowienia o wyłączeniu organu, ponieważ naruszają one prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach prawa.

W pierwszej kolejności analizy wymaga zarzut wadliwego wyłączenia PINB w B., w związku z podniesionym przez skarżących zrzutem nieważności postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. (jako organu wyznaczonego). Stosownie zatem do treści art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Natomiast w myśl art. 25 § 2 k.p.a. - art. 24 § 3 stosuje odpowiednio do wyłączenia organu administracji. Nie można przy tym zapominać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest specyficznym organem administracji, ponieważ jest to organ jednoosobowy. Jeżeli przeto osoba piastująca tę funkcję nie posiada zastępcy, który upoważniony byłby do wydawania decyzji administracyjnych, to znaczy, że wszelkie okoliczności, uzasadniające wyłączenie pracownika, o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., będą miały zastosowanie również do wyłączenia takiego organu jednoosobowego. Jak wynika natomiast z aktualnego regulaminu organizacyjnego PINB w B. (dostępnego na stronie internetowej www.pinb-belchatow.lo.pl) tylko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest uprawniony do podpisywania decyzji, co oznacza, że nie ma on swojego zastępcy, który mógłby podpisywać decyzję w jego imieniu. Faktem jest również, że Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołuje Starosta. Jednakże stosownie do art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego to WINB jest organem wyższego stopnia w stosunku do PINB, a więc jeżeli z art. 26 § 2 k.p.a. wynika, że w sprawie wyłączenia organu orzeka organ wyższego stopnia, to niezasadny jest zarzut, że WINB bezprawnie orzekł o wyłączeniu PINB w B. od orzekania w sprawie.

Osobną kwestią jest to, czy wyłączenie organu i wyznaczenie innego było uzasadnione. O ile bowiem podzielić można stanowisko skarżącego, że wnoszenie odwołań i stosowanie nieuprzejmej retoryki, a także używanie słów wartościujących negatywnie w stosunku do osoby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie jest, co do zasady, wystarczającym powodem wyłączenia organu, o tyle kwestia istniejącego sporu pomiędzy stroną a osobą piastującą funkcję organu (mająca swoje odzwierciedlenie choćby w składanych zawiadomieniach do organów ścigania, licznych skargach na bezczynność i przewlekłość postępowania, w których organ karany jest grzywnami), może już ów brak bezstronności uprawdopodabniać. Kwestii wielości prowadzonych przez organ postępowań, których skarżący pozostaje stroną, Sąd w kontrolowanej sprawie nie jest władny rozważać, oceniając zasadność wyłączenia. Nie można wszakże wykluczyć, że istniejące powody wyłączenia organu w badanej sprawie, dotyczyć mogą także innych, zawisłych przed tym organem spraw, których skarżący pozostają stroną.

Jeżeli zaś chodzi o możliwość zaskarżenia postanowienia o wyłączeniu organu, to rację należy przyznać (...) Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż nie podlega ono kontroli w ramach postępowania odwoławczego. Jakkolwiek bowiem art. 142 k.p.a. pozwala na zaskarżenie postanowień, na które nie służy zażalenie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, jednakże dotyczy to postanowień wydawanych w toku postępowania przez organ I instancji. W kontrolowanej sprawie postanowienie o wyłączeniu wydane zostało przez organ odwoławczy, zatem zaskarżenie odwołaniem dotyczyłoby rozstrzygnięcia organu właściwego do rozpoznania odwołania, co przeczyłoby zasadzie dewolutywności środka odwoławczego. Nie oznacza to rzecz jasna, iż zarzuty, dotyczące zasadności wyłączenia nie mogą być podnoszone w skardze do sądu administracyjnego. Te zaś, jak wyżej wskazano, uznane zostały za niezasadne. Uchylenie postanowienia z dnia (...) listopada 2017 r. nie ma przeto związku z podnoszonymi w skardze okolicznościami, spowodowane jest natomiast koniecznością zastosowania art. 135 p.p.s.a. w związku z istniejącymi wadliwościami zaskarżonej decyzji. Te zaś odnoszą się do przedmiotu rozstrzygnięcia, który określony został przez organy obu instancji jako "zgodność wykonanych robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny 454 (obręb (...)), położonej w B. przy ul. A 25 z warunkami pozwolenia na budowę z 6 listopada 2000 r." W takim też zakresie od rozpoznania sprawy wyłączono organ nadzoru budowalnego w B., wyznaczając do jej załatwienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. Oznacza to, że rozstrzygnięciu przez organ wyznaczony podlegała jedynie część zagadnień, które winny były podlegać łącznemu załatwieniu, co przesądził tutejszy Sąd we wskazanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 23 października 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 736/14.

Stosowanie zaś do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97 Lex nr 47275)

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że postępowaniem wyjaśniającym w niniejszej sprawie objąć należało całą inwestycję, prowadzoną przy spornym obiekcie, co dotyczyć winno także realizacji pozwolenia na budowę, udzielonego inwestorom w 1978 r. Organ powinien zatem zbadać, czy budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1978 r., następnie zaś zając się jego nadbudową oraz pozostałymi wnioskami dotyczącymi rozbudowy garażu, zadaszenia balkonów i schodów (uwzględniając wskazania Sądu, poprzednio orzekającego w sprawie, o braku możliwości ponownego prowadzenia postępowania w sprawie robót budowlanych, jeżeli w tym samym przedmiocie zostały wydane ostateczne rozstrzygnięcia). Jak wyżej wskazano, przedmiotem orzekania przez organy obu instancji była jedynie kwestia nadbudowy obiektu, tak również określono zakres przekazanej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w Ł. sprawy, naruszając tym samym zasadę związania, ujętą w przywołanym wyżej art. 153 p.p.s.a.

Okoliczność ta rodzi natomiast konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia z dnia (...) listopada 2017 r., jako naruszających prawo.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi oraz zagadnień podnoszonych w piśmie przygotowawczym uczestników postępowania D. i R. J. z dnia 11 października 2018 r. wskazać należy, iż:

1.

kwestia "legalności użytkowania" budynku, rozumiana jako niezgłoszenie właściwemu organowi zakończenia robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów na podstawie pozwolenia na budowę z 1978 r. nie stanowi zagadnienia, pozostającego w związku z oceną zgodności wykonanych robót z udzielonymi pozwoleniami na budowę czy dokonanymi zgłoszeniami. Fakt, iż brak jest dowodu na dokonanie przez inwestorów zgłoszenia zakończenia budowy, nie oznacza, ani że budynek użytkowany jest "nielegalnie", ani że inwestycja prowadzona była permanentnie do 2003 r. Fakt zakończenia budowy, prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę z 1978 r. ustalać można natomiast za pomocą wszystkich dostępnych środków dowodowych a sam brak zgłoszenia rozpatrywać co najwyżej w kategoriach naruszenia obowiązku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zagrożonego sankcją z 59 ust. 1 pkt 8 tejże ustawy, nie zaś w kategoriach "nielegalnego użytkowania budynku". Jako że organ nadzoru budowalnego nie jest właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach o wykroczenia, przedmiot ten pozostaje poza jego zainteresowaniem;

2.

przymiot strony, przysługujący skarżącym trafnie wywodzony jest z faktu, że posiadali go już na etapie decyzji o pozwoleniu na nadbudowę. Kontrola prawidłowości robót wykonanych w następstwie realizacji decyzji pozwoleniowej uzasadnia ich udział w toczącym się postępowaniu;

3.

nie jest zgodne ze stanem faktycznym twierdzenie, iż prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r., wydany w sprawie o sygn. akt. VII SA/Wa 1689/09 przesądzał o prawidłowości robót budowlanych, wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę z 1978 r. Odnosił się on bowiem jedynie do zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu, przy czym dotyczył postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym i miał charakter kasacyjny.

4.

zagadnienia projektowe związane z lokalizacją budynku, jego pierwotnymi wymiarami i ewentualną zmianą usytuowania nie są, na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, możliwe do skontrolowania, ponieważ nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy obu instancji;

5.

wysokość budynku w projekcie nadbudowy w sposób oczywisty wpisano błędnie. Trudno bowiem założyć, że wysokość obiektu po nadbudowie poddasza użytkowego jest taka sama jak przed nadbudową. Nie oznacza to jednak, iż organ nie powinien wielkości tej wyliczyć w sposób prawidłowy, posiłkując się rysunkami projektu i na tej podstawie ustalić czy nadbudowa wykonana została zgodnie z nim;

6.

nietrafny jest zarzut skargi, że art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego nie dopuszcza minimalnego odstępstwa od kubatury obiektu. Skoro bowiem parametry takie jak długość, szerokość i wysokość obiektu mogą nieznacznie odbiegać od projektu budowlanego (2%) to oczywistym jest również to, że zmiana tych parametrów może wpłynąć na kubaturę pomieszczeń, nie czyniąc odstępstwa w tym zakresie istotnym;

7.

trafny jest natomiast zarzut, dotyczący braku dokładności wykonanych pomiarów budynku, zwłaszcza w kontekście konieczności dokonania oceny istotności ewentualnych odstępstw od projektu (projektów) budowlanego (art. 36a ust. 5 i 5a). Przy dopuszczalnych rozbieżnościach, pozwalających na kwalifikowanie odstępstwa jako nieistotnego (2%), zwymiarowanie kluczowych wielkości z posłużeniem się określeniem "około" może mieć bowiem wpływ na tak dokonaną ocenę;

8.

jeżeli zaś chodzi o kwestię wysunięcia części dachu nad nieruchomość sąsiednią, to w tym zakresie należy podzielić pogląd organu, że ewentualne spory w tym przedmiocie winny być rozstrzygane na drodze cywilnej. Zgodność lokalizacji budynku z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a następnie z projektem zagospodarowania terenu dotyczy bowiem pionowych przegród budowlanych, czyli ścian. Innymi słowy, to ściany zewnętrzne obiektu budowlanego muszą być wybudowane zgodnie z projektem zagospodarowania i przepisami, określającymi sposób zagospodarowania. Nie dotyczy to natomiast elementów konstrukcyjnych budynku, takich jak dach czy okap;

9.

odnosząc się natomiast do zarzutu związanego z brakiem ogniomuru, wskazać należy, że skoro art. 36a ust. 5a Prawa Budowlanego dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, to co do zasady, odstępstwo w tym zakresie może być uznane za nieistotne. Nie oznacza to jednak, że organ nie jest obowiązany do zweryfikowania tak dokonanego uzgodnienia, zwłaszcza, gdy zgromadzony przezeń materiał dowodowy (oględziny) wskazuje, iż przynajmniej niektóre spośród wskazywanych przez rzeczoznawcę okoliczności, uzasadniających odstępstwo, nie odpowiadają rzeczywistości (np. brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co najmniej w kontrolowanym budynku na poziomie ściany nadbudowanej w granicy);

10.

jeżeli natomiast chodzi o kwestię zadaszenia balkonu od strony południowej na pierwszym piętrze, to było ono uwzględnione w projekcie budowlanym nadbudowy obiektu i, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wpływa na zwiększenie kubatury tej nadbudowy, bo nie jest to zabudowa pełna (art. 3 pkt 24 ustawy Prawo budowlane). Z kolei zadaszenie balkonu południowego na parterze oraz zadaszenie tarasu od strony północnej zostało wykonane na podstawie zgłoszenia z 26 czerwca 2002 r., przyjętego bez sprzeciwu.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również postanowienia z dnia (...) listopada 2017 r., uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi, na rzecz skarżącego S.M. dodatkowo w wysokości poniesionych przezeń wydatków, związanych ze stawiennictwem na rozprawie.

Prowadząc ponownie postępowanie organy wykonają wytyczne, zawarte w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 736/14, uwzględniając nadto wskazania i poglądy prawne, sformułowane powyżej.

k.ż.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.