Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3103706

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 17 grudnia 2020 r.
II SA/Łd 272/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski.

Sędziowie WSA: Magdalena Sieniuć (spr.), Asesor Anna Dębowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Daszyna z dnia 4 lipca 2019 r. nr XI/58/2019 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Daszyna

1) stwierdza nieważność § 3 ust. 4 i § 27 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały;

2) oddala skargę w pozostałym zakresie.

dc

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy Daszyna - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa" - podjęła w dniu 4 lipca 2019 r. uchwałę nr XI/58/2019 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Daszyna. Wspomniany regulamin stanowi załącznik do uchwały.

Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł skargę na ww. uchwałę, wskazując na naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy poprzez określenie w § 3 pkt 4 Regulaminu okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego w zakresie regulacji materii związanej z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków;

2. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 4 ust. 1 Regulaminu, iż świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków odbywa się w oparciu o pisemną umowę, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako: "Z.t.p."), gdyż kwestie te zostały określone w art. 6 ustawy i powtarzanie ich jest nieprawidłowe;

3. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 4 ust. 2 Regulaminu, iż przedsiębiorstwo może posługiwać się wzorcem umownym w postaci ogólnych warunków umów, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Z.t.p., gdyż kwestie te zostały określone w art. 384 Kodeksu cywilnego i powtarzanie ich jest nieprawidłowe, a nadto Rada Gminy nie była umocowana do regulacji tych zagadnień;

4. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 6 Regulaminu, iż umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Z.t.p., gdyż zagadnienia te zostały określone w art. 6 ust. 4 ustawy, a nadto Rada Gminy nie była umocowana do regulacji tych zagadnień;

5. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 7 Regulaminu kwestii zawierania umów dotyczących budynków wielolokalowych, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Z.t.p., gdyż zagadnienia te zostały określone w art. 6 ust. 4 ustawy, a nadto Rada Gminy nie była umocowana do regulacji tych zagadnień;

6. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 8 pkt 2 i 3 Regulaminu zagadnień dotyczących wręczania ogólnych warunków umów i obowiązków przedsiębiorcy w zakresie wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów dotyczących ochrony konsumentów, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Z.t.p., gdyż kwestie te zostały określone w Kodeksie cywilnym i powtarzanie ich jest nieprawidłowe, a nadto Rada Gminy nie była umocowana do regulacji tych zagadnień;

7. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 10 Regulaminu, iż postanowienia umów nie mogą być sprzeczne z przepisami ustaw, przepisów wykonawczych oraz postanowień Regulaminu, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

8. art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy poprzez zawarcie w § 24 i § 27 Regulaminu przesłanek dotyczących odcięcia wody lub zamknięcia przełączy kanalizacyjnych oraz wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej;

10. art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy poprzez określenie w § 30 Regulaminu, iż kwestię pobranej wody na cele przeciwpożarowe regulować ma umowa, podczas gdy delegacja ustawowa nie upoważnia rady gminy do określania tej kwestii w regulaminie;

11. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 31 Regulaminu, iż opłatę za wodę do celów przeciwpożarowych można pobierać zgodnie z obowiązującymi taryfami, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 22 pkt 2 ustawy, zaś delegacja ustawowa nie upoważnia rady gminy do określania tej materii w regulaminie.

Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4 (powinno być: ust. 4), § 4 ust. 1 i 2, § 6, § 7, § 8 pkt 2 i pkt 3 (powinno być: ust. 3 i ust. 4), § 10, § 24, § 27, § 30 oraz § 31 Regulaminu.

W motywach skargi Prokurator w odniesieniu do zarzutu nr 1 i 8 wyjaśnił, iż w Regulaminie wskazano, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci ani też wprowadzenia ograniczeń w dostawach. Rolą rady jest określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług.

Uzasadniając zarzuty od 2 do 6 i zarzut 10 Prokurator podniósł, iż stosownie do § 115 i 137 Z.t.p., które to postanowienia zgodnie z § 143 ww. załącznika, stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zasadę tę potwierdza również art. 118 (powinno być: § 118) w zw. z art. 143 (powinno być: § 143) Z.t.p.

Natomiast odnosząc się do zarzutu nr 7 Prokurator wyjaśnił, iż kwestie uregulowane w § 10 Regulaminu nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej dla rady gminy, które winny być określone w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie ustawy.

Końcowo uzasadniając zarzut nr 9 Prokurator wskazał, że rada gminy uprawniona jest do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, bowiem przepisy ustawy nie przewidują takiej możliwości. Ukształtowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie.

W konkluzji Prokurator wskazał, iż popiera skargę w przypadku zmiany przed organ kwestionowanych przepisów ustawy, bowiem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Daszyna - działający w imieniu Rady Gminy Daszyna - wniósł o oddalenie skargi w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu swego stanowiska Wójt wskazał, iż organ nadzoru w stosunku do kwestionowanej uchwały nie wszczynał postępowania nadzorczego ani nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Również organ regulacyjny (Dyrektor Regionalnego Zakładu Gospodarki Wodnej w Warszawie) pozytywnie zaopiniował projekt Regulaminu, stwierdzając, że spełnia on wymogi ustawowe, prawidłowo określając prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. W tym kontekście zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne, bowiem Rada Gminy nie przekroczyła upoważnienia w żadnym ze wskazanych przez Prokuratora postanowień Regulaminu.

Zarządzeniem Sędziego z dnia 6 sierpnia 2020 r. poinformowano strony o możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W wykonaniu zarządzenia z dnia 28 sierpnia 2020 r. doręczono organowi odpis pisma Prokuratora z dnia 17 sierpnia 2020 r., informując o treści art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarządzenie doręczono organowi w dniu 6 listopada 2020 r.

Zarządzeniem z dnia 16 grudnia 2020 r. niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast Wójt Gminy, działający jako przedstawiciel organu po otrzymaniu pisma Prokuratora z dnia 17 sierpnia 2020 r. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Skarga została złożona przez Prokuratora Rejonowego w Łęczycy, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było także ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Daszyna Nr XI/58/2019 z dnia 4 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Daszyna, która w myśl art. 19 ust. 4 powołanej wcześniej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2019 r. poz. 506), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, to rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Materialno-prawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ustawy o zaopatrzeniu w wodę (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), który w ust. 1 nakładał na Radę Gminy obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 5 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, to wszelkie odstępstwa od takich postanowień przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W pierwszej kolejności Prokurator wskazał na naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy poprzez określenie w § 3 pkt 4 (powinno być ust. 4) Regulaminu okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego w zakresie regulacji materii związanej z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków (zarzut nr 1). Do zagadnień związanych z ograniczeniami w zakresie dostaw wody i odprowadzania ścieków nawiązuje także przepis § 27 Regulaminu, który także zakwestionował Prokurator wskazując na naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy poprzez zawarcie w tym przepisie przesłanek dotyczących wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej.

Stosownie do treści § 3 ust. 4 Regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne informuje odbiorców usług o wprowadzonym ograniczeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Wedle zaś § 27 Regulaminu, dopuszcza się wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług, wyłącznie w następujących przypadkach:

1. zaistnienie awarii i konieczność jej usunięcia;

2. wystąpienie bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska związane z funkcjonowaniem sieci;

3. działanie siły wyższej, które uniemożliwiło dalsze świadczenie usług;

4. zagrożenie prawidłowego funkcjonowania elementów systemu kanalizacyjnego na skutek zrzutu ścieków.

W ocenie Sądu, wprowadzone regulacje przekraczają delegacją ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis § 3 ust. 4 Regulaminu dopuszcza bowiem możliwość ograniczenia w sposobie korzystania z wody przez odbiorów usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w tym suszą, i wskazuje, że w takiej sytuacji odbiorcy usług o wprowadzonym ograniczeniu zostaną poinformowani w sposób zwyczajowo przyjęty. Przepis § 3 ust. 4 Regulaminu został umieszczony w rozdziale 2 odpowiadającym materii z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Jego brzmienie wskazuje, że ograniczenie w sposobie korzystania z wody z powodu wyjątkowych warunków atmosferycznych, w tym suszy, leży jedynie w gestii przedsiębiorstwa. Bez określenia, że nie dotyczy to sytuacji, w których uprawnione są inne organy, np. Rada Ministrów do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (art. 5 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęsce żywiołowej, tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1897 z późn. zm.), czy wojewoda do wprowadzenia ograniczeń z korzystania z wody (art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310) bądź doprecyzowania po podjęciu, jakich działań przez właściwe organy można uznać, że zachodzi sytuacja w nim opisana. Przepis ten nie tylko narusza treść art. 19 ust. 5 ustawy, ale i właściwość organów (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Go 157/19 oraz wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 27 marca 2019 r., sygn. II SA/Po 1069/18; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. II SA/Po 1147/18; z dnia 14 marca 2019 r., sygn. II SA/Po 43/19; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. II SA/Po 1146/18). W orzecznictwie wskazuje się również, iż ustawodawca nie przewidział w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązków odbiorców wody, związanych z takimi nadzwyczajnymi sytuacjami, jak długotrwała susza na obszarze gminy. Akty porządkowe, oparte na generalnym upoważnieniu, będą wydawane w przypadku wystąpienia tych klęsk, przeciwdziałanie którym nie zostało wyczerpująco uregulowane w porządku prawnym i nie został wprowadzony stan klęski żywiołowej (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16). Należy także podnieść, że warunki wprowadzania ograniczeń w przypadku niedoborów mogą być wskazane w zezwoleniach (art. 18 ust. 6 ustawy), a także w umowach (art. 6 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy).

Natomiast zawarty w § 27 Regulaminu zapis "dopuszcza się wstrzymanie dostaw lub odprowadzania ścieków (...) wyłącznie w następujących przypadkach" oznacza stworzenie katalogu przypadków, w których regulamin dopuszcza wstrzymanie usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zdaniem Sądu, przepis art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy nie pozwala na uregulowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w sposób, w jaki uczyniła to Rada w zaskarżonym regulaminie. Przepis art. 19 ust. 5 zd. 1 ustawy stanowi o "prawach i obowiązkach przedsiębiorstwa", jednak w punkcie 7 doprecyzowuje, że gdy chodzi o "ciągłość usług", w regulaminie należy określić "sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednie parametry dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". Zdaniem Sądu, w cytowanym upoważnieniu ustawowym nie zawiera się kompetencja do określenia w regulaminie sytuacji, w których dopuszczalne jest wstrzymanie dostaw wody i odprowadzania ścieków, tak jak to wskazano w § 27 Regulaminu. Przedmiotem Regulaminu ma być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji określonej w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja § 27 Regulaminu prowadziłaby do wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Go 954/16). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że taki zapis regulaminu, by czynić zadość upoważnieniu z art. 19 ust. 5 ustawy winien wskazywać ewentualnie sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa a występującymi, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu (np. § 22, § 23). I tylko jako zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 27 Regulaminu sformułowany został jednak inaczej, tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych, wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu i nadto nie został umiejscowiony w rozdziale 8, który reguluje materię z art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Go 157/19 oraz wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 27 marca 2019 r., sygn. II SA/Po 1069/18; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. II SA/Po 1147/18; z dnia 14 marca 2019 r., sygn. II SA/Po 43/19; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. II SA/Po 1146/18).

Reasumując, zdaniem Sądu, regulacje zawarte w § 3 ust. 4 i § 27 Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

W kolejnych zarzutach Prokurator wskazał na naruszenie:

- art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 4 ust. 1 Regulaminu, iż świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków odbywa się w oparciu o pisemną umowę, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako: "Z.t.p."), gdyż kwestie te zostały określone w art. 6 ustawy i powtarzanie ich jest nieprawidłowe;

- art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 6 Regulaminu, iż umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Z.t.p., gdyż zagadnienia te zostały określone w art. 6 ust. 4 ustawy, a nadto Rada Gminy nie była umocowana do regulacji tych zagadnień;

- art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 7 Regulaminu kwestii zawierania umów dotyczących budynków wielolokalowych, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Z.t.p., gdyż zagadnienia te zostały określone w art. 6 ust. 4 ustawy, a nadto Rada Gminy nie była umocowana do regulacji tych zagadnień.

Dokonując analizy treści § 4 ust. 1, § 6 i § 7 Regulaminu należy zauważyć, iż ich treść stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, tj. odpowiednio art. 6 ust. 1, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 4-6 ustawy, ustawodawca określił podmiot, z którym zawierana jest umowa i warunki zawarcia umowy w odniesieniu do budynków wielolokalowych. Tymczasem zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Co należy dostrzec, uchwałodawca w przywołanych przepisach § 4 ust. 1, § 6 i § 7 Regulaminu nie narzucił stronom umowy konkretnych jej zapisów, stąd Sąd naruszenia w tym zakresie nie ocenił w kategoriach istotnego naruszenia prawa. Analiza bowiem powołanych regulacji regulaminowych i ustawowych dowodzi, że w istocie doszło do powtórzeń i swoistej modyfikacji stylistycznej regulacji ustawowych, aczkolwiek nie są to uchybienia kwalifikujące zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Lu 76/15). W rozważanym kontekście Sąd nie dopatrzył również, aby celem działania Rady Gminy było ustalenie znaczenia ustawowego innego niż obowiązujące na mocy aktów rangi ustawowej bądź wydanych na podstawie delegacji w niej zawartej.

Uzasadniając kolejny zarzut skargi Prokurator wskazał na naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy poprzez zawarcie w § 24 Regulaminu przesłanek dotyczących wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków, co - jego zdaniem - stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. W treści § 24 Regulaminu uchwałodawca przewidział możliwość odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w określonych sytuacjach. Regulacja § 24 Regulaminu bezspornie stanowi powtórzenie art. 8 ust. 1 ustawy, co jako takie - analogicznie do powyższych uwag - nie stanowi uchybienia kwalifikującego zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny.

W odniesieniu do kwestii powtórzeń regulacji ustawowych w aktach prawa miejscowego można w tym względzie wprawdzie przyjąć, że doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej, jak podnosi Prokurator, aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi aktualnie wątpliwości stanowisko, iż traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, a taki niewątpliwie stanowi przedmiot skargi w niniejszej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady techniki prawodawczej to nie akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Określone zaś w tym rozporządzeniu zasady - jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych - tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. W konsekwencji powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. II SA/Łd 68/18 wraz z powołanymi poglądami piśmiennictwa: T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87).

W dalszej kolejności Prokurator wskazał na naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 4 ust. 2 Regulaminu, iż przedsiębiorstwo może posługiwać się wzorcem umownym w postaci ogólnych warunków umów, co - zdaniem Prokuratora - stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Z.t.p., gdyż kwestie te zostały określone w art. 384 Kodeksu cywilnego i powtarzanie ich jest nieprawidłowe, a nadto Rada Gminy nie była umocowana do regulacji tych zagadnień.

Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może posługiwać się wzorcem umownym w postaci ogólnych warunków umów. W treści zacytowanego przepisu uchwałodawca posłużył się sformułowaniem "może posługiwać się", co - zdaniem Sądu - przesądza o tym, że przepis ten nie narusza art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, który wskazuje, iż Regulamin określa prawa o obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców, w tym m.in. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy nie zakazuje posługiwania się wzorcem umowy, a Regulamin nie nakazuje posługiwania się takowym wzorcem.

Z przepisem § 4 ust. 2 Regulaminu koresponduje przepis § 8 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu, które także zostały zakwestionowane w treści skargi. W ocenie Prokuratora, naruszeniem art. 19 ust. 5 ustawy jest określenie w § 8 pkt 2 i 3 Regulaminu zagadnień dotyczących wręczania ogólnych warunków umów i obowiązków przedsiębiorcy w zakresie wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów dotyczących ochrony konsumentów, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Z.t.p., gdyż kwestie te zostały określone w Kodeksie cywilnym i powtarzanie ich jest nieprawidłowe, a nadto Rada Gminy nie była umocowana do regulacji tych zagadnień.

W przepisie § 8 ust. 2 Regulaminu organ przewidział, że w przypadku jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne korzysta przy zawieraniu umów z ogólnych warunków umowy, wówczas wraz z projektem umowy doręcza przyszłemu odbiorcy projekt umowy wraz aktualnymi ogólnymi warunkami umowy obowiązującymi w przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym. Niewątpliwie treść § 8 ust. 2 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 384 § 1 Kodeksu cywilnego wskazującego, że ustalony przez jedną ze stron wzorzec umowy wiąże drugą stronę, jeżeli został jej doręczony przed zawarciem umowy.

Natomiast w § 8 ust. 3 Regulaminu określono, że w przypadku jeżeli przyszłym odbiorcą jest konsument w rozumieniu art. 221 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 2073), wówczas przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest do wypełnienia obowiązków określonych przepisami ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o prawach konsumenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 683 i 2361). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że również przepis § 8 ust. 3 Regulaminu stanowi powtórzenie przepisów ustawy o prawach konsumenta.

W ocenie Sądu, analiza powołanych regulacji regulaminowych i ustawowych dowodzi, że w tym zakresie doszło do powtórzeń i swoistej modyfikacji stylistycznej regulacji ustawowych. Zdaniem składu orzekającego, nie są to uchybienia kwalifikujące zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Lu 76/15). W rozważanym kontekście Sąd nie dopatrzył również, aby celem działania Rady Gminy było ustalenie znaczenia ustawowego innego niż obowiązujące na mocy aktów rangi ustawowej bądź wydanych na podstawie delegacji w niej zawartej.

Z tych samych powodów - zdaniem Sądu - nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi odnoszący się do przepisu § 10 Regulaminu. Zdaniem Prokuratora naruszeniem art. 19 ust. 5 ustawy jest określenie w § 10 Regulaminu, iż postanowienia umów nie mogą być sprzeczne z przepisami ustaw, przepisów wykonawczych oraz postanowień Regulaminu, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

W przywołanym przepisie § 10 Regulaminu uchwałodawca przewidział, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień Regulaminu. Niewątpliwie umowa zawierana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług nie powinna modyfikować zapisów wymienionych w § 10 Regulaminu aktów, stąd - w ocenie Sądu - także przepis § 10 Regulaminu stanowiąc powtórzenie oczywistych i niewątpliwych w prawie zasad (hierarchia aktów prawnych) nie stanowi naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

W ocenie Prokuratora, naruszeniem art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy jest określenie w § 30 Regulaminu, iż kwestię pobranej wody na cele przeciwpożarowe regulować ma umowa, podczas gdy delegacja ustawowa nie upoważnia rady gminy do określania tej kwestii w regulaminie. Następnie naruszeniem art. 19 ust. 5 ustawy jest określenie w § 31 Regulaminu, iż opłatę za wodę do celów przeciwpożarowych można pobierać zgodnie z obowiązującymi taryfami, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 22 pkt 2 ustawy, zaś delegacja ustawowa nie upoważnia rady gminy do określania tej materii w regulaminie.

Zgodnie z treścią § 30 Regulaminu, sposób określenia należności przysługującej przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu ze strony gminy z tytułu dostaw wody na cele przeciwpożarowe określa umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, gminą oraz jednostką straży pożarnej. Natomiast w § 31 Regulaminu uchwałodawca przewidział, iż opłatę za wodę do celów przeciwpożarowych można pobierać zgodnie z obowiązującymi taryfami. Tymczasem przepis art. 22 pkt 2 ustawy stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Zacytowany przepis ustawy nie wymaga zawarcia umowy związanej z dostarczaniem, czy rozliczeniami z tytułu dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, podczas gdy przepis § 30 Regulaminu wskazuje na konieczność zawarcia umowy posługując się sformułowaniem "określa umowa". Jednak oceniając legalność § 30 Regulaminu nie może umykać z pola widzenia treść § 31 Regulaminu, która ostatecznie przewiduje, że opłatę za wodę do celów przeciwpożarowych można pobierać zgodnie z obowiązującymi taryfami. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy wskazuje, iż regulamin powinien określać m.in. "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe". W ocenie składu orzekającego, przewidziane w § 30 i § 31 Regulaminu rozwiązania w istocie stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, aczkolwiek nie są to uchybienia kwalifikujące zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny. W rozważanym kontekście Sąd nie dopatrzył również, aby celem działania Rady Gminy była zmiana regulacji ustawowych.

Końcowo odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że dla Sądu nie ma mocy wiążącej okoliczność, iż organ nadzoru w stosunku do kwestionowanej uchwały nie wszczynał postępowania nadzorczego, ani nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Również pogląd organu regulacyjnego wyrażony w trybie art. 19 ust. 2 ustawy nie wiąże Sądu. Wskazana opinia nie przesądza o zgodności uchwały z prawem.

Nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego według norm przepisanych.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Natomiast o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. dc

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.