II SA/Łd 241/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2528034

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r. II SA/Łd 241/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Magdalena Sieniuć.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...), nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." w związku z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.g.n." po rozpatrzeniu odwołania Z. i Z. małż. K. od decyzji Wójta Gminy M. z (...), znak: (...), w sprawie ustalenia Z. i Z. małż. K. opłaty adiacenckiej w wysokości 14.849,60 zł związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w obrębie L. (oznaczonej przed podziałem nr ewid. działki 230), na skutek jej podziału, uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i orzekło o ustaleniu Z. i Z. małż. K. opłaty adiacenckiej w wysokości 14.649,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 230 (przed podziałem), na skutek jej podziału.

Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, ze decyzją Wójta Gminy M. z dnia (...) maja 2013 r., znak: (...), na wniosek właścicieli Z. i Z. K., został zatwierdzony podział działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. nr 230 o pow. 3,5879 ha, na działki nr: 230/1, 230/2, 230/3, 230/4, 230/5, 230/6, 230/7, 230/8, 230/9, 230/10, 230/11, 230/12, 230/13, 230/14, 230/15, 230/16, 230/17, 230/18, 230/19, 230/20, 230/21. Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna od dnia 15 czerwca 2013 r. Dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja Nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r. o warunkach zabudowy, która ustaliła sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną.

W operacie szacunkowym z dnia 27 października 2015 r. rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed podziałem, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 230 o powierzchni 3,6196 ha, na kwotę 435.800,00 zł oraz wartość nieruchomości po podziale - działek: nr 230/1 o pow. 0,3026 ha, nr 230/2 o pow. 0,1690 ha, nr 230/3 o pow. 0,1652 ha, nr 230/4 o pow. 0,1740 ha, nr 230/5 o pow. 0,1929 ha, nr 230/6 o pow. 0,1843 ha, nr 230/7 o pow. 0,1576 ha, nr 230/8 o pow. 0,1655 ha, nr 230/9 o pow. 0,1400 ha, nr 230/10 o pow. 0,1350 ha, nr 230/11 o pow. 0,1350 ha, nr 230/12 o pow. 0,1350 ha, nr 230/13 o pow. 0,1713 ha, nr 230/14 o pow. 0,1942 ha, nr 230/15 o pow. 0,1726 ha, nr 230/16 o pow. 0,1600 ha, nr 230/17 o pow. 0,1600 ha, nr 230/18 o pow. 0,1500 ha, nr 230/19 o pow. 0,1650 ha, nr 230/20 o pow. 0,1992 ha, nr 230/21 o pow. 0,1912 ha na łączną kwotę 495.661,00 zł.

Powierzchnia działki nr 230 uległa zmianie w wyniku protokolarnego ustalenia granicy działki nr 230 z działką nr 69. Wobec powyższego do dalszych obliczeń przyjęto powierzchnię działki o wielkości 3,6196 ha zarówno przed jak i po podziale nieruchomości.

(...) stycznia 2016 r. Wójt Gminy M. wydał decyzję Nr (...), ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 14.170,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr (...) z dnia (...) maja 2016 r. uchyliło ww. decyzję i ustaliło opłatę adiacencką w wysokości 11.972,20 zł.

Wyrokiem z 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 568/16 (prawomocnym od 19 stycznia 2017 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji. Odpis wyroku wpłynął do Urzędu Gminy w M.

17 lutego 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że organy prowadzące postępowanie nie dokonały wnikliwej oceny operatu szacunkowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

Pismem z 10 maja 2017 r. Wójt Gminy M. poinformował Z. i Z. małż. K., że powoła nowego rzeczoznawcę w celu ponownego oszacowania nieruchomości.

19 maja 2017 r. do Urzędu Gminy w M. wpłynęło pismo Z. i Z. małż. K. o umorzenie postępowania i zwrot uiszczonej opłaty adiacenckiej w wysokości 11.972,20 zł.

Pismem z 12 czerwca 2017 r. Wójt Gminy M. poinformował stronę, że postępowanie będzie kontynuowane, zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku.

1 czerwca 2017 r. Wójt Gminy M. zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego. W przedłożonym operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu 12 lipca 2017 r., rzeczoznawca majątkowy dokonał opisu przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenach wiejskich w środkowo - zachodniej części gminy M., w miejscowości K., obręb L., po północnej stronie drogi gminnej nr 110255E, łączącej K. z drogą krajową nr 91. Sąsiedztwo nieruchomości to kompleks leśny, tereny upraw rolnych i bardzo rozproszona zabudowa zagrodowa. Działka nr 230 nie jest uzbrojona. W pasie drogowym (ul. A) znajduje się wodociąg wiejski i kanalizacja sanitarna. Po południowej stronie drogi gminnej znajduje się teren inwestycji w trakcie realizacji, obejmującej budowę szklarni, służącej do całorocznej produkcji warzyw z zapleczem biurowo - logistycznym (tereny firmy B). W dacie wizji w terenie inwestycja została zakończona. Sąsiedztwo zakładu wprowadza uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości położonych w sąsiedztwie, związane m.in. z intensywnym oświetleniem, wykorzystywanym w porze nocnej do produkcji warzyw. Dalsze sąsiedztwo to zabudowa mieszkalno - zagrodowa oraz napowietrzna linia elektroenergetyczna o napięciu 220 kV, przebiegająca w odległości 100 m od zachodniej granicy przedmiotowej nieruchomości. Działka nr 230 kształtem zbliżona jest do trapezu o podstawie długości ok. 200 m na osi wschód - zachód i ok. 170 m wysokości na osi północ - południe, z dodatkowym obszarem w kształcie trójkąta, przylegającym do drogi gminnej, położonym w południowo - zachodnim jej narożniku. Teren z lekkim spadkiem w kierunku południowym. W decyzji Nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r. o warunkach zabudowy określony został sposób zaopatrzenia działek w niezbędną infrastrukturę techniczną: w energię elektryczną, w wodę oraz odprowadzanie ścieków do nowoprojektowanych przyłączy na podstawie warunków określonych odrębnie przez gestorów sieci. Dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony poprzez nowoprojektowane zjazdy z dróg gminnych na warunkach określonych przez zarządcę drogi oraz z nowoprojektowanych dróg wewnętrznych. W dacie, w której rzeczoznawca przyjął stan nieruchomości była ona użytkowana rolniczo. W części południowej zlokalizowany jest rów przydrożny, odcinający południowo - zachodni narożnik od pozostałej części terenu (po podziale dz. 230/21). Rów przebiega przez południową część działek, oznaczonych po podziale nr 230/20, 230/13, 230/7, 230/6, a następnie na odcinku ok. 10 m przez dz. nr 230/5 oraz prostopadle do osi działki 230/1. Przez południowo - zachodni narożnik terenu przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna SN (słup posadowiony w środkowej części dz. nr 230/21) oraz kolektor sanitarny o średnicy 200 mm. Lokalizacja powyższych urządzeń wyłącza z zabudowy obszar działki nr 230/21 o pow. 900 m2.

Biegły przyjął analizę segmentu rynku, obejmującego nieruchomości o powierzchniach odbiegających od typowych działek budowlanych, segment rynku obejmującego typowe działki budowlane o powierzchniach nie przekraczających 3000 m2 oraz analizę rynku nieruchomości drogowych, stosując metodę porównywania parami. Na potrzeby wyceny (przed podziałem) rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek kupna/sprzedaży prawa własności niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o powierzchni mieszczącej się w przedziale od ok. 0,65 ha do ok. 1,75 ha, obejmujący teren powiatu (...) i lata 2014 - 2015, do daty wyceny (wydłużony okres badania rynku posłużył do ustalenia zmian cen w czasie). Rozszerzenie rynku lokalnego (gmina M.) na tereny przyległe powiatu (...) wynikało z niedostatecznej ilości transakcji dla tego typu nieruchomości lub ich brak, tj. duża powierzchnia działek przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, która rzadko pojawia się na rynku. Rzeczoznawca określił cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i dokonał porównania z nieruchomościami porównawczymi. W okresie objętym analizą nie stwierdził wzrostu cen wskutek upływu czasu.

Na potrzeby wyceny (po podziale) rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek kupna/sprzedaży prawa własności nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego zlokalizowanych na terenie gminy M., a także na terenie gmin: W., W. i G., o powierzchniach zawartych w przedziale 1350 m2 - 1992 m2 oraz dwie działki wydzielone pod drogi wewnętrzne, charakteryzujące się podobnym poziomem cen uzyskiwanych za działki budowlane, obejmujący lata 2014 - 2015, do daty wyceny (wydłużony okres badania rynku posłużył do ustalenia zmian cen w czasie). W okresie objętym analizą nie stwierdzono wzrostu cen związanego z upływem czasu. Wartość rynkową działek powstałych po podziale rzeczoznawca określił, stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej.

Na podstawie analiz transakcji kupna/sprzedaży biegły stwierdził, że ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne uzależnione są od następujących cech rynkowych: lokalizacja ogólna (30%), lokalizacja szczegółowa (20%), możliwość zagospodarowania (20%), powierzchnia nieruchomości (10%), infrastruktura techniczna (10%), droga dojazdowa (10%).

Spośród przedstawionej w operacie bazy danych nieruchomości wyselekcjonowano kilkanaście transakcji rynkowych najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny pod względem określonych cech rynkowych, wpływających na ich wartość. Wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny rzeczoznawca określił stosując współczynniki korygujące wartości, przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości.

Wartość rynkowa 1 m2 wycenianej nieruchomości to średnia arytmetyczna cen jednostkowych nieruchomości porównawczych, skorygowanych odpowiednimi współczynnikami ze względu na różnice pomiędzy nieruchomościami wycenianymi a porównawczymi. Wartość jednostkowa nieruchomości przed podziałem wynosi 9,47 zł/m2, co daje wartość całej nieruchomości 373.752,00 zł. Wartość jednostkowa nieruchomości po podziale zamyka się w przedziale 10,42 zł/m2 - 20,41 zł/m2 poszczególnych działek, co daje wartość całej nieruchomości na poziomie 448.000,00 zł.

Po podziale powstał kompleks działek budowlanych o różnorodnym kształcie, z rowem melioracyjnym oraz z usytuowanym słupem. Są to uciążliwości, które niewątpliwie mają wpływ na wartość poszczególnych działek, na których te obciążenia występują. W związku z powyższym zastosowano współczynnik korekcyjny "K" - 0,90 do wartości działek, na których występują tego typu uciążliwości, tj. do działki nr 230/21. W wyniku przeprowadzonych prac geodezyjnych ogólna powierzchnia podzielonej działki nr 230, obręb L., uległa zmianie i do obliczeń po podziale przyjęto pow. 3,6196 ha (zamiast 3,5879 ha). Wartość rynkowa nieruchomości po podziale przedstawia się następująco: działka nr 230/1 (droga) o pow. 3.026 m 2 - 31.531,00 zł, działka nr 230/2 o pow. 1.690 m2 - 17.762,00 zł, działka nr 230/3 o pow. 1.652 m2-20.088,00 zł, działka nr 230/4 o pow. 1.740 m2 - 21.924,00 zł, działka nr 230/5 o pow. 1.929 m2 - 23.457,00 zł, działka nr 230/6 o pow. 1.843 m2 - 19.370,00 zł, działka nr 230/7 o pow. 1.576 m2 -32.166,00 zł, działka nr 230/8 o pow. 1.655 m2 - 22.856,00 zł, działka nr 230/9 o pow. 1.400 m2 -20.482,00 zł, działka nr 230/10 o pow. 1.350 m2 - 19.751,00 zł, działka nr 230/11 o pow. 1.350 m2 - 19.751,00 zł, działka nr 230/12 o pow. 1.350 m2 - 19.751,00 zł, działka nr 230/13 o pow. 1.713 m2 - 34.962,00 zł, działka nr 230/14 (droga) o pow. 1.942 m2 -20.236,00 zł, działka nr 230/15 o pow. 1.726 m2 - 23.836,00 zł, działka nr 230/16 o pow. 1.600 m2 - 22.096,00 zł, działka nr 230/17 o pow. 1.600 m2 - 22.096,00 zł, działka nr 230/18 o pow. 1.500 m2 - 20.715,00 zł, działka nr 230/19 o pow. 1.650 m2 - 24.140,00 zł, działka nr 230/20 o pow. 1.992 m2 - 40.657,00 zł, działka nr 230/21 o pow. 1.912 m2 - 20.151,00 zł.

Po zastosowaniu współczynnika korekcyjnego wynoszącego K = 0,9, ze względu na znaczny wzrost podaży działek budowlanych związany z wydzieleniem z działki nr 230 dziewiętnastu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, odbiegającą od typowych podziałów na lokalnym rynku, rzeczoznawca określił wartość nieruchomości po podziale wynoszącą 448.000,00 zł. Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika więc, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Dalej wskazano, że zgodnie z uchwałą Nr (...) Rady Gminy M. z dnia (...) maja 2011 r., Wójt Gminy uprawniony jest do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości: (448.000,00 zł - 373.752,00 zł) x 20% = 14.849,60 zł.

Organ I instancji wskazał, iż opłatę adiacencką ustala się w formie opłaty jednorazowej od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zważywszy jednak na uzasadnienie zapadłego w przedmiotowej sprawie ww. wyroku z dnia 15 listopada 2016 r., w którym WSA wskazał na kontynuowanie postępowania i nie odniósł się do kwestii upływu 3 letniego terminu na ustalenie opłaty adiacenckiej, organ uznał, że celowe jest dalsze postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości tej opłaty. Nakaz ponownego rozpoznania sprawy i wyeliminowanie uchybień w postępowaniu wynika bezpośrednio z uzasadnienia ww. wyroku.

Kolegium następnie wyjaśniło, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. i Z. małż. K. wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a ponadto naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n., polegające na wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W związku z dostrzeżonymi błędami matematycznymi przy obliczaniu wartości rynkowej powstałych po podziale działek oraz występującymi niespójnościami w charakterystyce niektórych powstałych po podziale działek w aspekcie cech rynkowych, Kolegium zleciło Wójtowi Gminy M. przeprowadzenie dodatkowego postępowania, z udziałem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy (pismo z 8 listopada 2017 r., Nr (...) i kolejne z 23 listopada 2017 r., Nr (...)).

Przy piśmie z 20 listopada 2017 r., znak: (...), Wójt Gminy M. przesłał aneks do operatu szacunkowego wraz z pismem przewodnim rzeczoznawcy majątkowego z 16 listopada 2017 r. W piśmie tym rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w pkt 3.4 na str. 25 operatu szacunkowego z 12 lipca 2017 r., podczas przenoszenia obliczeń z arkusza kalkulacyjnego do edytora tekstowego wystąpiła pomyłka przy określeniu wartości rynkowej powstałej po podziale działki nr 230/4. Wartość ta powinna wynosić 21.158,00 zł. Rzeczoznawca wskazał też, iż występujące na str. 31 i 35 operatu nieścisłości w charakterystyce powstałych po podziale działek nr 230/13 i 230/20 w aspekcie cech rynkowych nie mają wpływu na określoną wartość rynkową przedmiotowych działek gruntu, gdyż współczynniki przyjęte do obliczeń odpowiadają właściwym ocenom cechy lokalizacja szczegółowa. Działki zlokalizowane są w frontowym pasie zabudowy, z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, co odpowiada ocenie lokalizacji szczegółowej, jako korzystna.

Według aneksu do operatu wartość rynkowa nieruchomości położonej w obrębie L. (po podziale), określona jako suma wartości poszczególnych działek i zastosowanego współczynnika korekcyjnego, wynosi: 496.784,00 zł x 0,9 = 447.105,60 zł (przyjęto 447.000,00 zł). W związku z pomyłką przy sumowaniu wartości działek powstałych po podziale dz. nr 230 (str. 37 aneksu do operatu) rzeczoznawca przesłał kolejny aneks, w którym poprawił ww. pomyłkę. Wartość rynkowa działki nr 230 (po podziale) wynosi: 497.012,00 zł x 0,9 = 447.310,80 zł (przyjęto 447.000,00 zł).

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu, dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 98a ust. 1 u.g.n., polegającego na wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, organ II instancji stwierdził, że jest on niezasadny, bowiem w wyroku z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 568/16, a więc wydanym już po upływie 3 lat od daty, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna 15 czerwca 2013 r.), uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia (...) maja 2016 r. i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy M. z dnia (...) stycznia 2016 r. znak: (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, WSA nie umorzył postępowania, ani też nie wskazał, że postępowanie winno być umorzone przez organ administracji. Wręcz przeciwnie. Wskazując na wady operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, WSA zalecił wyeliminowanie uchybień postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12, w którym stwierdzono, że bieg 3-letniego terminu przedawnienia określonego w przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n., na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) w zw. z art. 148 ust. 2 u.g.n., znajdującym odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

Ponadto Kolegium zaznaczyło, że w myśl art. 98a ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r., wystarczy, by w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia, w drodze decyzji, opłaty adiacenckiej.

Ustawa zmieniająca z dnia 20 lipca 2017 r. nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących ww. kwestii. Zgodnie zatem z ogólną zasadą, do prowadzonych postępowań stosuje się przepisy nowe.

Dalej Kolegium wskazało, że aby wyeliminować wskazane przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. nieprawidłowości przy wycenie nieruchomości (Sąd zarzucił m.in. że z operatu nie wynika, aby biegła uwzględniła wpływ dużego gospodarstwa ogrodniczego znajdującego się w pobliżu wycenianej nieruchomości; wątpliwości Sądu budził też dobór nieruchomości do analizy przed podziałem; poza tym, w ocenie Sądu, nieuzasadnione było przyjęcie tej samej ceny jednostkowej dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jak i nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne; ponadto Sąd zauważył, że nie zróżnicowano wartości działek w zależności od dostępu do drogi publicznej), organ powołał innego rzeczoznawcę, który sporządził wycenę przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. W. operatu szacunkowego z dnia 12 lipca 2017 r. określone zostały wartości nieruchomości położonej w obrębie L. (przed podziałem działka nr 230) dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej.

W operacie rzeczoznawca opisał stan i przeznaczenie nieruchomości przed i po podziale (według studium tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną w części frontowej terenu głębokości ok. 100 m oraz w pozostałej części w terenach rolnych), wyjaśnił motywy zastosowania określonej metody i techniki szacowania nieruchomości. Wskazał, iż do wyceny nieruchomości przed podziałem - z uwagi na niewielką liczbę zanotowanych na rynku transakcji sprzedaży nieruchomości charakteryzujących się dużą powierzchnią gruntu - zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Natomiast do określenia wartości nieruchomości po podziale - mając na uwadze ilość danych o cechach i cenach nieruchomości podobnych - zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca wyjaśnił powody rozszerzenia badanego rynku lokalnego (obszar gminy M.) na inne gminy z terenu powiatu (...) (tj.: gm. W., G. i W.) oraz wydłużenie okresu analizy rynku do czerwca 2014 r. (powodem była zbyt mała liczba transakcji sprzedaży nieruchomości o dużej powierzchni, odbiegającej od typowych działek budowlanych).

Następnie organ odwoławczy, w oparciu o art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - zwanego dalej: "rozporządzeniem" - wyjaśnił zasady szacowania wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego i stwierdził, że nieruchomość będąca własnością Z. i Z. małż. K. przed podziałem składała się z jednej działki gruntu o nr ewid. 230 o pow. 3,5879 ha. Po podziale powstało 21 działek ewidencyjnych, w tym 19 działek budowlanych i dwie przeznaczone na drogę wewnętrzną. W sporządzonym operacie rzeczoznawca przedstawił charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości, obejmującego obszar gminy M. Analizą objął transakcje z okresu lipiec 2015 - lipiec 2017 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy preferencji potencjalnych nabywców rzeczoznawca wyznaczył katalog cech rynkowych oraz określił ich wagi. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są uzależnione od następujących cech rynkowych: lokalizacji ogólnej (waga 30%), lokalizacji szczegółowej (waga 20%), możliwości zagospodarowania (waga 20%), powierzchni nieruchomości (waga 10%), dostępu do infrastruktury technicznej (waga 10%), drogi dojazdowej (waga 10%).

Do analizy (przed podziałem) rzeczoznawca przyjął 4 nieruchomości przedstawione w załączniku nr I do operatu o powierzchniach mieszczącej się w przedziale od ok. 0,65 ha do ok. 1,75 ha. Ceny jednostkowe nieruchomości na analizowanym rynku wynosiły od 6,48 zł/m2 do 15,88 zł/m2. Popyt na nieruchomości gruntowe w analizowanym segmencie rynku rzeczoznawca określił jako umiarkowany.

Po podziale, ze względu na parametry fizyczne nieruchomości - 19 działek budowlanych o powierzchniach zawartych w przedziale 1.350 m2 - 1.992 m2 oraz dwie działki wydzielone pod drogi wewnętrzne, rzeczoznawca przeprowadził dwie analizy:

1)

analizę segmentu rynku obejmującego typowe działki budowlane o powierzchniach nieprzekraczających 3.000 m2; ceny jednostkowe nieruchomości w badanym segmencie wynosiły od 10,51 zł/m2 do 27,00 zł/m2; czynnikiem decydującym o atrakcyjności nieruchomości była lokalizacja, parametry stanowiące o możliwości zabudowy oraz dostępna infrastruktura techniczna;

2)

analizę rynku nieruchomości drogowych.

W pkt 3.3. na str. 20 operatu szacunkowego rzeczoznawca opisał nieruchomości porównawcze (przyjęte do porównań przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem), a następnie przedstawił charakterystykę nieruchomości wycenianej w aspekcie cech rynkowych. Wartość rynkową 1 m2 powierzchni nieruchomości wycenianej (9,47 zł) rzeczoznawca określił jako średnią arytmetyczną cen jednostkowych nieruchomości porównawczych, skorygowaną ze względu na różnice między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi. Ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy M. nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r. znak: (...) o warunkach zabudowy, ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, rzeczoznawca zastosował współczynnik korygujący K = 1,1. Wartość nieruchomości określona została następująco: 9,47 zł/m x 35.879 m2 x 1,1 = 373.751,54 zł (po zaokrągleniu przyjęto 373.752,00 zł).

Analogicznie, na str. 16 i następnych operatu przedstawione zostały zasady doboru nieruchomości porównawczych według stanu po podziale. Zestawienie transakcji wykorzystywanych w procesie wyceny zawiera załącznik nr I do operatu szacunkowego. Opis cech rynkowych nieruchomości i ich ocen zawiera tabela Ib (str. 17 i 18 operatu). Na str. 23 operatu przedstawiona została charakterystyka nieruchomości porównawczych o cenie maksymalnej (27,00 zł/m2) i ocenie minimalnej (10,51 zł/m2) w aspekcie cech rynkowych. Z przyjętej przez rzeczoznawcę bazy cen transakcyjnych wynika, iż cena średnia wynosiła 16,75 zł/m2.

Wartość nieruchomości, po podziale, rzeczoznawca określił w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, stosując współczynniki korygujące wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Jednostkową wartość rynkową określił wg wzoru: WR = Cśr x (Ui, gdzie Ui to wartość współczynników odzwierciedlających ocenę nieruchomości w aspekcie cech rynkowych.

W operacie (str. 23-36 operatu) rzeczoznawca przedstawił charakterystykę powstałych po podziale poszczególnych działek, w aspekcie cech rynkowych, uwzględniając ich lokalizację ogólną i szczegółową, możliwość zagospodarowania, powierzchnię, dostępność do infrastruktury technicznej. Cechy przypisane poszczególnym powstałym po podziale działkom, rzutowały na zakres zastosowanych współczynników korygujących, a w konsekwencji na określenie wartości 1 m2 powierzchni gruntu i powodowały, że jest ona różna. Dla każdej z nowopowstałych po podziale działek wyliczono odpowiednią cenę jednostkową, uwzględniając m.in. kształt, przeznaczenie (np. pod drogę), czy też usytuowanie ze względu na dostępność do drogi, mediów (obrazuje to tabela z wartościami rynkowymi nieruchomości po podziale, zamieszczona na str. 1 i 2 zaskarżonej decyzji).

Kolegium podkreśliło, że cecha rynkowa "lokalizacja ogólna" dla wycenianej nieruchomości przyjęta została na najniższym poziomie, według przyjętych przez rzeczoznawcę kryteriów (tj. jako "średnia", przy stosowanych ocenach: bardzo dobra, dobra, średnia, których opisy znajdują się w tabeli lb na str. 17 operatu), z uwagi na sąsiedztwo terenów rolnych oraz uciążliwej zabudowy związanej z produkcją warzyw (firma B).

W ocenie organu II instancji, chybione są zatem zarzuty odwołania, że rzeczoznawca majątkowy nie rozważył jaki wpływ na wartość badanej nieruchomości ma fakt budowy kompleksu szklarniowego w pobliżu przedmiotowej nieruchomości, oraz że okoliczność ta została po raz kolejny pominięta.

Organ odwoławczy dodał, że określając wartość rynkową nieruchomości po podziale, rzeczoznawca zastosował współczynnik K = 0,9 ze względu na znaczny wzrost podaży działek budowlanych, związany z wydzieleniem z działki nr 230 dziewiętnastu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, odbiegającą od typowych podziałów na lokalnym rynku.

Zdaniem Kolegium, przedłożony operat, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. W., na zlecenie Wójta Gminy M. jest poprawny pod względem merytorycznym i spełnia wymogi zawarte w u.g.n. oraz rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Kolegium wyjaśniło, że uchyliło jednak decyzję Wójta Gminy M. i ustaliło Z. i Z. małż. K. opłatę adiacencką w innej wysokości, ponieważ dostrzegło, że w operacie szacunkowym z dnia 12 lipca 2017 r. przy obliczaniu wartości rynkowej powstałej po podziale działki nr 230/4, powstał błąd matematyczny, który to powielony został w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w pkt 3.4 na str. 25 operatu szacunkowego z dnia 12 lipca 2017 r., podczas przenoszenia obliczeń z arkusza kalkulacyjnego do edytora tekstowego wystąpiła pomyłka przy określeniu wartości rynkowej powstałej po podziale działki nr 230/4. Wartość ta powinna wynosić 21.158,00 zł. Nieprawidłowość została skorygowana w aneksie do operatu, który załączony został do ww. pisma.

Uwzględniając powyższe, wartość rynkowa działki nr 230 (po podziale) wynosi w zaokrągleniu 447.000,00 zł, co wynika z wyliczenia sumy wartości poszczególnych powstałych po podziale działek (ogólna kwota 497.012,00 zł) i zastosowanego współczynnika korygującego K = 0,9, wprowadzonego ze względu na znaczny wzrost podaży działek budowlanych związanych z wydzieleniem z przedmiotowej działki nr 230 dziewiętnastu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, odbiegającą od typowych podziałów na lokalnym rynku (497.012,00 zł x 0,9 = 447.310,80 zł).

Mając powyższe na uwadze Kolegium dla ustalenia opłaty adiacenckiej przyjęło wartości nieruchomości określone w aneksie do operatu z dnia 12 lipca 2017 r. Wartość nieruchomości przed podziałem określona została na 373.752,00 zł, a po podziale na 447.000,00 zł. Opłata adiacencką wynosi 20% różnicy wartości, czyli 14.649,60 zł.

Organ odwoławczy zaznaczył, że strony informowane były o podejmowanych przez organ I instancji czynnościach (m.in. o powołaniu biegłego w celu dokonania oszacowania nieruchomości). Były też informowane o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym ze sporządzonym operatem szacunkowym, w którym rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej po, jak i przed podziałem, stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej (zawiadomienie z dnia 21 lipca 2017 r., znak: (...)). Taką możliwość strony miały też na etapie postępowania odwoławczego (zawiadomienie Kolegium z dnia 5 grudnia 2017 r. Nr (...)). Z przysługującego prawa strony nie skorzystały.

Co do kolejnego zarzutu odwołania, a mianowicie, że organ I instancji dopuścił się uchybienia, o jakim mowa w wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 568/16, które powoduje, że decyzja jest niewykonalna, tj. organ nie wskazał w rozstrzygnięciu decyzji osób zobowiązanych do zapłaty opłaty adiacenckiej, ani zasad, w jakich zapłata opłaty ma być dokonana, Kolegium stwierdziło, że jest on nieuzasadniony.

Zarzuty Sądu w ww. zakresie, zawarte w wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. dotyczyły decyzji organu odwoławczego. Istotnie, zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2016 r., Nr (...), Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy M. z dnia (...) stycznia 2016 r. znak: (...) i ustaliło opłatę adiacencką w wysokości 11.972,20 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w obrębie L., oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki 230, na skutek jej podziału, jednakże w decyzji tej nie wskazano w treści rozstrzygnięcia osób zobowiązanych do zapłaty ani zasad, na jakich zapłata ma być dokonana. W zaskarżonej obecnie decyzji organu I instancji z dnia (...) wskazano osoby zobowiązane do uiszczenia opłaty adiacenckiej - Z. i Z. małż. K. Podkreślić należy, iż wobec braku ułamkowych udziałów we współwłasności małżeńskiej, brak jest podstaw prawnych do obciążania małżonków należnością (opłatą) w stosunku do posiadanych przez nich udziałów. Po zawarciu małżeństwa między małżonkami powstaje bowiem tzw. ustawowy ustrój majątkowy, czyli wspólność majątkowa małżeńska, która ma charakter bezudziałowy (art. 31 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Nieruchomość skarżących wchodzi do ich majątku wspólnego na zasadzie współwłasności łącznej. Brak jest zatem podstaw do obciążania każdego z małżonków odrębnie opłata adiacencką.

Na ostateczną decyzję Samorządowego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyli Z. i Z. małż. K., zarzucając:

I.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 3 u.g.n. poprzez:

1)

niezastosowanie przepisu art. 98a ust. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 23 sierpnia 2017 r., pomimo że z art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika, że do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe;

2)

wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

II.

naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w rozstrzygnięciu decyzji osób zobowiązanych do zapłaty ani zasad, na jakich zapłata opłaty adiacenckiej ma zostać dokonana przy wielości dłużników, co czyni decyzję niewykonalną;

2)

art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." poprzez uchylenie się przez organy obu instancji od obowiązku zastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 568/16;

3)

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uchylaniu się przez organ od obowiązku zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, które korespondowałoby z rzeczywistym stanem faktycznym;

4)

art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organy granic swobodnej oceny dowodów, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym operacie szacunkowym, który nie uwzględniał wpływu wybudowania w sąsiedztwie badanej nieruchomości kompleksu szklarniowego, a tym samym zignorowanie wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego, uchylającego poprzednią decyzję organu administracji w przedmiotowej sprawie;

5)

art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu niniejszej sprawy, co znajduje swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś skupiono się jedynie na wyjaśnianiu metodyki sporządzania operatów szacunkowych.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 568/16, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosowanie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97 Lex nr 47275).

W rozpoznawanej sprawie, najdalej idącym zarzutem skargi jest ten, związany z upływem terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej i wynikającą z tego utratą możliwości jej określenia przez organ, co skutkować winno umorzeniem postępowania w przedmiocie jej ustalenia. W tym kontekście zwrócić należy zatem uwagę na dwie okoliczności:

1)

do dnia 22 sierpnia 2017 r. przepis art. 98a ust. 1 określając termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej operował pojęciem "3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". Poczynając od dnia 23 sierpnia 2017 r. natomiast wspomniany przepis przewiduje możliwość jej ustalenia o ile wszczęcie postępowania w przedmiocie jej ustalenia nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Formalnie zatem po dacie wydania wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. nastąpiła zmiana prawa, przez pryzmat której oceniana być musi aktualność poglądów prawnych, wyrażonych we wskazanym wyroku. Jednakże w myśl art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509, powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca"), wprowadzającej powyższą zmianę, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wbrew zatem stanowisku Kolegium, regulacja przejściowa ma zastosowanie również do określenia terminów, umożliwiających organom wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Wynika to expressis verbis z treści wspomnianego przepisu ("do terminów" bez ich odniesienia do jakichkolwiek zagadnień szczegółowych) a nadto również z uzasadnienia projektu (druk sejmowy nr 1560 Sejmu VIII kadencji), który w zakresie przepisów przejściowych przewiduje, iż "w odniesieniu do niektórych postępowań lub obowiązków zaproponowano przepisy przejściowe, przesądzające o stosowaniu dotychczasowych regulacji do spraw wszczętych i niezakończonych". Mowa zatem o postępowaniach lub obowiązkach, które w przypadku opłaty adiacenckiej odnoszą się także do obowiązków oraz terminów, obligujących organy administracji, a mających dla stron charakter gwarancyjny.

2)

poglądu Sądu, poprzednio orzekającego w sprawie, w zakresie terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, nie można wszakże rozważać jako "wiążącego" w sprawie, bowiem nie został on w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2015 r. wyrażony wprost. O ile zatem zgodzić się można ze stanowiskiem Kolegium, że okoliczności towarzyszące rozpoznaniu sprawy, w szczególności data wyrokowania (przypadająca już po upływie trzyletniego terminu od ustateczniania się decyzji podziałowej), sformułowane wskazania co do dalszego postępowania, wskazywać mogą na pewien kierunek interpretacji przepisu art. 98a ust. 1 w dotychczasowym brzmieniu, o tyle wykładnia i związane z tym zastosowanie wspomnianego przepisu (co do terminu ustalenia opłaty) pozostawiona została ocenie organów. Oceny tej organy dokonały zaś, zdaniem Sądu, prawidłowo, posiłkując się przywołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Mając bowiem świadomość rozbieżności w orzecznictwie, w zakresie stosowania przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. przed nowelizacją wskazać należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela ten kierunek jego wykładni, który skłaniał do wniosku, iż trzyletni termin, o którym stanowił art. 98a ust. 1 dotyczył daty wydania decyzji ostatecznej przez organ ustalający opłatę adiacencką, przy czym ewentualna kasacja decyzji, będąca skutkiem wyroku sądowego, wydanego w następstwie rozpoznania skargi na tę decyzję, nie stoi na przeszkodzie ponownemu jej ustaleniu, bowiem gwarancyjny charakter owego terminu (wydanie decyzji ostatecznej w oznaczonym okresie) został zachowany. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 857/15, w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, czy też przywołany w zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interpretacja ta nie sprzeciwia się treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS/5/09, bowiem sformułowana w nim teza odnosiła się jedynie do cechy decyzji ustalającej opłatę (ostatecznej).

W świetle powyższego, na niezasadny uznać należy zarzut skargi, wskazujący na utratę przez organy prawa do ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek upływu terminu do jej określenia.

Nieuzasadniony jest także zarzut związany z nieprawidłowym, bo sprzecznym z poglądem prawnym, wyrażonym w wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. określeniem podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty oraz sposobem jej uiszczenia. W tym zakresie wskazać bowiem należy, iż w powołanym wyroku oceniono jako nieprawidłowe, uchylenie decyzji organu I instancji i niewskazanie w treści rozstrzygnięcia osób zobowiązanych do zapłaty ani zasad, w jakich ta spłata ma zostać dokonana przy wielości dłużników. W przypadku gdy nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności, nie można bowiem domniemywać solidarnego obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej przez współwłaścicieli, gdyż brak wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką. W związku z tym prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości. Nie można domniemywać i ustalać na podstawie uzasadnienia decyzji, komu i w jakiej wysokości zostaje przypisana kwota opłaty adiacenckiej.

Zaskarżona poprzednio decyzja nie wskazywała osób obowiązanych do uiszczenia opłaty. Organ nie ustalił również charakteru współwłasności. Obecnie skarżone rozstrzygnięcie określa natomiast podmioty zobowiązane do zapłaty (Z. i Z. Małżonkowie K.) oraz charakter współwłasności (majątkowa wspólność ustawowa małżeńska). Charakter współwłasności potwierdza również odpis księgi wieczystej Kw (...), której stan w zakresie działu II aktualny jest także obecnie. Zgodnie natomiast z treścią art. 196 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm.) współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych albo współwłasnością łączną. Współwłasność łączną regulują przepisy, dotyczące stosunków, z których ona wynika. (art. 196 § 2 k.c.). Jedną z form współwłasności łącznej jest wspólność ustawowa małżeńska, mająca charakter bezudziałowy. (art. 31 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 682 z późn. zm.). Z oczywistych względów zatem rozważania Sądu, poprzednio orzekającego w sprawie a dotyczące udziałów współwłaścicieli i odnoszenia do nich rozstrzygnięć w przedmiocie opłaty adiacenckiej, na skutek następczo poczynionych przez organ ustaleń, związanych z charakterem współwłasności (łącznej) utraciły aktualność (nie jest to bowiem współwłasność w częściach ułamkowych). Więź łącząca małżonków jest natomiast silniejsza w porównaniu z - uregulowaną w prawie rzeczowym - więzią łączącą "ułamkowych" współwłaścicieli rzeczy wspólnej. Uzasadnia to jej niepodzielny charakter. Każdy z małżonków jest mianowicie "niepodzielnie" współuprawniony do całego majątku, a nie tylko do jego ułamkowej części. (zob. Tomasz Sokołowski, Komentarz do art. 35 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, LEX). Trafnie zwraca się przy tym uwagę, że powszechnie używany termin "współwłasność" małżeńska jest z reguły nieadekwatny do unormowań kształtujących wspólność łączną. Bardziej odpowiednia w wypadku takiej wspólnoty jest "wspólność łączna", gdyż mamy tu do czynienia nie ze współwłasnością jednej rzeczy, lecz ze wspólnością masy majątkowej (por. J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, 2009, s. 121). Wspólność ustawowa zatem to wspólność masy majątkowej, nie zaś współwłasność określonej rzeczy. Skoro więc wyodrębnienie udziałów nie jest możliwe a solidarności nie można domniemywać przyjąć należy, iż obowiązki małżonków K. z tytułu nałożonej na nich opłaty adiacenckiej wchodzą do masy majątkowej, objętej wspólnością i jako takie winny być traktowane i zaspokajane (art. 36 § 1 k.r.i.o.). Określenie zatem zobowiązania skarżących bez wskazania wielkości udziałów oraz solidarnej ich odpowiedzialności z odwołaniem się jednakże do charakteru ich wspólności, uznać należy za wystarczające. Ewentualna egzekucja dotyczyć będzie bowiem masy majątkowej, objętej wspólnością majątkową ze wszelkimi, wynikającymi z tego konsekwencjami.

Co się zaś tyczy zarzutów, związanych z wadliwością operatu szacunkowego wskazać należy, iż ich sformułowanie rodzi wątpliwość, czy treść operatu znana jest stronie skarżącej. Sąsiedztwo kompleksu szklarniowego (podobnie jak inne uciążliwości związane z lokalizacją rowu melioracyjnego, słupów elektroenergetycznych) zostało przez rzeczoznawcę wzięte pod uwagę w procesie wyceny i miało wpływ na wartość szacowanej nieruchomości (str. 23-36 operatu) poprzez ocenę cechy rynkowej związanej z lokalizacją ogólną nieruchomości (lokalizacja średnia, wymieniona w opisie cech jako najmniej korzystna k.15 i 17 operatu). Przyjęta metodologia wyceny, polegająca na sumowaniu wartości działek po podziale przy określaniu wartość nieruchomości, nie budzi wątpliwości zarówno w świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2016 r., jak i treści art. 98a ust. 1b u.g.n. w aktualnym brzmieniu (art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej). Nie są przeto trafne zarzuty skargi, związane z naruszeniem przepisów postępowania, które polegać miało na nieprawidłowym zgromadzeniu materiału dowodowego i wadliwej ocenie przedłożonego operatu szacunkowego oraz naruszeniu zasady przekonywania. Zdaniem Sądu, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autor, dokonując wyceny uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. To zaś stanowiło podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości odpowiadającej stawce procentowej określonej uchwale nr (...) Rady Gminy M. z dnia (...) maja 2011 r.

Reasumując, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, skargi podlegały oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w wyroku.

k.ż.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.