Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2748117

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 22 listopada 2019 r.
II SA/Łd 240/19
Pomoc państwa w utrzymaniu dziecka.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.).

Sędziowie WSA: Agnieszka Grosińska, Barbara Rymaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. przy udziale Rzecznika Praw Dziecka sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) roku, znak: (...). A.B.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej jako: k.p.a., art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 13 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.) - dalej jako: ustawa o pomocy państwa oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) - dalej jako: ustawa, po rozpoznaniu odwołania E.K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) odmawiającą prawa do świadczenia wychowawczego.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że decyzją z dnia (...) Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 października 2018 r., odmówił Elżbiecie K. prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: P.K., A.K. i N.K. w okresie od 1 października 2018 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji E.K. zarzuciła naruszenie art. 2 i art. 72 Konstytucji RP oraz art. 20 Konwencji Praw Dziecka, a także przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł., V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt (...), na mocy którego dzieci: P.K., A.K. i N.K. umieszczone zostały u E.K., której powierzono sprawowanie bieżącej pieczy nad dziećmi.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podzieliło ocenę wywiedzioną przez organ I instancji.

Przytaczając zapisy art. 1, art. 2, art. 4, art. 5 i art. 13 ustawy o pomocy państwa oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.), dalej nazywanej "ustawą", Kolegium podkreśliło, iż świadczenie wychowawcze przysługuje m.in. opiekunowi faktycznemu, które to pojęcie ustawodawca zdefiniował wyjaśniając, iż opiekun faktyczny to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 ustawy). Tymczasem jak wynika z akt sprawy, E.K. w dniu 23 października 2018 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci - P.K., A.K. i N.K. Do wniosku strona załączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt (...), z którego wynika, iż na czas trwania postępowania w sprawie o zmianę formy ograniczenia władzy rodzicielskiej M.K. nad małoletnimi P. i A.K. i o ograniczenie władzy rodzicielskiej M.K. nad małoletnią N.K. - Sąd umieścił małoletnich u E.K. i powierzył jej sprawowanie bieżącej pieczy nad dziećmi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, iż strona wprawdzie sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi, wobec umieszczenia ich na mocy postanowienia sądu pod jej bieżącą pieczą, to jednak nie jest opiekunem faktycznym dzieci w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu, z akt sprawy nie wynika bowiem, by strona wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie dzieci.

Kolegium wyraziło zrozumienie dla trudnej sytuacji strony, ale rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy nie stwierdziło by organ I instancji naruszył którąkolwiek z norm postępowania administracyjnego bądź prawa materialnego i podjął rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wyznaczone przez ustawodawcę, który wyraźnie określił warunki przyznania świadczenia wychowawczego oraz zasady jego wypłaty. Organ podkreślił, iż normy prawne zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, w kwestii określonej w art. 4 ustawy nie mogą działać w granicach uznania administracyjnego i wbrew obowiązującym w tym zakresie uregulowaniom prawnym, przyznać odwołującej się świadczenia rodzinne.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, iż art. 6 k.p.a. nie zezwala na pominięcie pozytywnej normy prawnej, nawet wówczas gdy wprost ona nie koresponduje z przepisami Konstytucji czy Konwencji Praw Dziecka. Jego treść wyraźnie obliguje organy administracji do stosowania obowiązującego przepisu prawa. Konwencja o prawach dziecka, co prawda nakazuje dokonywanie takiej wykładni, która jest najlepsza dla zabezpieczenia interesów dziecka (art. 3 ust. 1), co ma na uwadze również Kolegium w sprawie niniejszej, jednak nie może to prowadzić do wniosków sprzecznych z brzmieniem przepisu prawa, zwłaszcza że Konwencja pozostawia uregulowanie dostępu dzieci do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego regulacji wewnętrznej (art. 26 ust. 1 in fine Konwencji o prawach dziecka).

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.K. zarzuciła rozstrzygnięciu SKO naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.) - dalej jako: ustawa o pomocy państwa, w związku z art. 72 ust. 1 zd.1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 20 Konwencji Praw Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 199 r., Nr 120, poz. 526) poprzez uznanie, że opiekunowi faktycznemu przysługuje świadczenie tylko wtedy, gdy wystąpi z wnioskiem o przysposobienie dziecka mimo, iż stanowi to nieuzasadnione ograniczenie w zakresie dostępności do świadczeń wychowawczych osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka, godząc tym samym w dobro dziecka, stanowiąc naruszenie zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca przedstawiła stan faktyczny i podkreśliła, że nie ulega wątpliwości, że jest opiekunem faktycznym dzieci - opiekuje się nimi, żywi je, ubiera, zapewnia im dach nad głową, spełnia ich potrzeby rozwojowe. W pełni odpowiada za dzieci, podpisuje dokumenty w szkole i w przedszkolu. Gdy zachorują, to skarżąca chodzi z nimi do lekarzy. Dba o nie w każdej dziedzinie ich życia.

Następnie skarżąca podniosła, że uzależnienie otrzymania świadczenia od złożenia wniosku o przysposobienie jest sprzeczne z celem świadczenia. Powinno być ono przyznane opiekunom sprawującym realną, bieżącą pieczę. W niniejszej sprawie bieżąca piecza została powierzona skarżącej na podstawie Sądu Opiekuńczego i Rodzinnego. Jeżeli organy decyzyjne powzięły wątpliwości co do pieczy nad małoletnimi, mogły przeprowadzić wywiad środowiskowy. W ocenie skarżącej odmowa przyznania świadczeń nastąpiła według przepisu wyraźnie sprzecznego z Konstytucją i prawem międzynarodowym dotyczącym praw dziecka.

Jednocześnie skarżąca nadmieniła, że w jej identycznych sprawach, sygn. akt II SA/Łd 532/18 oraz II SA/Łd 533/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał dnia 16 października 2018 r. wyroki pozytywne dla dzieci. Niestety SKO w Ł. złożyło kasację od tych wyroków do NSA w Warszawie. Sprawie nadano już sygnaturę I OSK 202/18 i I OSK 203/19. Termin sprawy na jej pisemną prośbę, skierowaną do Prezesa NSA, znacznie przyśpieszono, sprawa ma się odbyć w III kwartale 2019 r.

Na koniec skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. Rzecznik Praw Dziecka zgłosił udział w postępowaniu i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 72 ust. 1 zd. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 20 Konwencji Praw Dziecka, polegające na uznaniu, ze osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dziećmi nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zdaniem Rzecznika Praw Dziecka organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i niewłaściwe uznał, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym i w konsekwencji pozbawił ją prawa do świadczenia wychowawczego, podczas gdy małoletnie dzieci: P.K., A.K. i N.K. pozostają pod wyłączną pieczą skarżącej, która od 1 grudnia 2017 r. ponosi ciężar związany z utrzymaniem dzieci, sprawuje nad nimi wyłączną opiekę bez jakiegokolwiek wsparcia ze strony matki dzieci.

W ocenie Rzecznika Praw Dziecka nie budzi wątpliwości, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania.

Rzecznik Praw Dziecka stwierdził, że sprawująca pieczę bieżącą nad małoletnimi wnukami babka macierzysta - E.K. jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia wychowawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., pismem z dnia 9 maja 2019 r., podtrzymując własne dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazało na bezskuteczność zarzutów Rzecznika Praw Dziecka i ponownie wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r., po rozpoznaniu sprawy na rozprawie, Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu zakończenia się postępowania w sprawie o sygn. akt I OSK 203/19.

Postanowieniem z dnia 30 września 2019 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd miał na uwadze, iż istota sporu prawnego w niniejszej sprawie dotyczącej świadczenia wychowawczego jest tożsama z analogicznym sporem, jaki powstał w sprawie ze skargi E.K. oznaczonej sygn. akt II SA/Łd 533/18. We wspomnianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. I co istotne, przywołane orzeczenie zostało poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 203/19, oddalił skargę kasacyjną (przedmiotowe orzeczenia dostępne, jak i wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z powyższych względów Sąd w składzie niniejszym, przedstawione w przywołanych orzeczeniach stanowisko w pełni podziela, dlatego też argumentacja zawarta w tych orzeczeniach zostanie powtórzona w uzasadnieniu wyroku zapadłego w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły zapisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy, opiekunem faktycznym dziecka, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

Świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788; zwanej dalej w skrócie k.r.o.). W myśl tego przepisu rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.

W niniejszej sprawie zasada ta nie ma zastosowania, bowiem władza rodzicielska matki wnucząt strony skarżącej została ograniczona (postanowienie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt (...) oraz postanowienie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt (...)). Ponadto na podstawie ww. postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt (...) dzieci umieszczone zostały pod bieżącą pieczą babki ojczystej. Jednocześnie należy wskazać, że postanowienie to nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145-153 k.r.o.

Obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art. 1121 § 1 k.r.o.). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą, a matka dzieci, mimo że tylko ograniczona w swoich prawach wynikających z władzy rodzicielskiej, nie sprawuje jej w istocie w żadnym zakresie. Regulacja art. 1121 § 1 k.r.o. nie może więc mieć w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II KRo. dotyczące pieczy zastępczej.

Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.), które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Na gruncie niniejszej sprawy oczywiste jest, że skarżąca - babka dzieci nie realizuje żadnej z przewidzianych ustawą form pieczy zastępczej, gdyż sąd rodzinny powierzył jej pieczę bieżącą, zatem jest osobą faktycznie opiekującą się dziećmi.

Jednocześnie, wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Uznać więc należy, że przepisy tej ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19 NSA uzupełniająco dodał, że sam fakt że ustawa posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP).

We wspomnianym wcześniej uzasadnieniu do sprawy I OSK 203/19 NSA podkreślił, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do świadczenia wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji, natomiast prawo do świadczenia wychowawczego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i Konstytucji, czyli polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustawy.

Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).

W ocenie NSA (sygn. akt I OSK 203/19) oczywistym jest, że ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. Zdaniem NSA w tym kontekście przyjęte rozwiązania ustawowe naruszają wskazane przepisy Konwencji, która jest ratyfikowaną umową międzynarodową ogłoszoną w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i stanowi tym samym część krajowego porządku prawnego.

Podsumowując tę część wywodów podnieść należy, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Pogląd taki wyrażony w wyrokach WSA: w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 567/17 oraz z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 96/19; w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 421/14. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, przyjmuje tenże pogląd jako własny, podzielając jednocześnie analogiczne wywody przedstawione w przedmiotowej sprawie przez Rzecznika Praw Dziecka.

W świetle powyższych uwag przypomnieć trzeba, iż na podstawie postanowienia z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt (...) Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. umieszczono małoletnich: P.K., A.K. oraz N.K., na czas trwania postępowania, pod bieżącą pieczą babki ojczystej. Powyższe nastąpiło z urzędu. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczenia wychowawczego w tym czasie (co w warunkach przedmiotowej sprawy trwa już wiele miesięcy) stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.

Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione należy uznać ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie IV SA/Gl 695/13).

Jednocześnie Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się innych naruszeń prawa wskazanych w skardze w ramach zarzutów dotyczących obrazy przepisów postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozszerzającą, prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Z uwagi na powyższe, skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

k.ż.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.