II SA/Łd 1019/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2625823

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2019 r. II SA/Łd 1019/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski.

Sędziowie WSA: Bożena Kasprzak, Jolanta Rosińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę.a.bł.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...), nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania L. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A w M. 25, Z., od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze. zm., dalej jako k.p.a.); art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze. zm., dalej jako p.o.ś.); art. 240 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze. zm., dalej jako u.o.) oraz art. 1 ust. 1 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i wymierzyło L. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A w M. 25, Z. (NIP (...); REGON (...)), opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za 2016 r. w kwocie 912.370,00 zł (słownie dziewięćset dwanaście tysięcy trzysta siedemdziesiąt złotych zero groszy).

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia (...) nr (...) Marszałek Województwa (...) określił L. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A, wysokość różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego informacje i dane za rok 2016 w kwocie 912.370,00 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył we właściwym terminie wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, czego skutkiem było wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Konsekwencją powyższego było naliczenie podmiotowi korzystającemu ze środowiska opłat podwyższonych za cały okres (od dnia 24 stycznia 2015 r. do dnia 11 lutego 2016 r.) składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, czyli w 2016 r. przez 42 dni (rok 2015 został objęty odrębną decyzją Kolegium z dnia (...) nr (...)).

W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w terminie ustawowym, skarżący zaskarżonej w całości decyzji, zarzucił naruszenie przepisów prawa:

I. procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 8 k.p.a. poprzez działanie na niekorzyść strony w toku postępowania, bez uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie dowolnej zasady oceny dowodów, co jest wynikiem braku należytego zebrana oraz rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.

II. materialnego, tj. - art. 124, art. 128 w związku z art. 240 i art. 241 u.o. poprzez ich niezastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego i uznanie, że skarżący jest zobowiązany do ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska pomimo braku posiadania tytułu prawnego do nieruchomości ze względu na spór toczący się przez sądem cywilnym z Miastem Z., dotyczącym umowy dzierżawy terenu, na którym prowadzone jest składowisko.

Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślał, że w 2016 r. do czasu uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów nie składował odpadów, a przyjęte magazynował.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odwołując się do treści art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś podkreślił, że tryb postępowania administracyjnego stanowi gwarancję realizacji uprawnień procesowych strony. W takiej sytuacji to na organie administracji spoczywa ciężar udowodnienia, że strona zamieściła informacje i dane nasuwające zastrzeżenia i w ramach tego postępowania strona może skutecznie podnosić ewentualne kontrargumenty.

Dalej przytaczając treść art. 128 pkt 3 oraz art. 240 ust. 1 u.o. organ odwoławczy podkreślił, że w ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, że L. F. zarządzał istniejącym przed dniem 23 stycznia 2013 r. składowiskiem odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne, znajdującym się we wsi M. L. F. dysponował decyzją Marszałka Województwa (...) z dnia (...) nr (...) zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska.

W u.o. brak jest definicji legalnej pojęcia "zarządzający składowiskiem odpadów". Jednak brak definicji legalnej nie wyklucza jeszcze możliwości odtworzenia ustawowego znaczenia określonego pojęcia w wyniku zestawienia kilku różnych przepisów (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I KZP 10/08). O definicji kontekstowej mówimy wówczas, gdy znaczenie danego pojęcia nie jest wprawdzie bezpośrednio określone w jednym przepisie, ale wynika ono ze sposobu jego użycia w kilku różnych przepisach, z których każdy może służyć do rekonstrukcji znaczenia definiowanego wyrażenia (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 104-105).

Z treści art. 128 u.o. wynika, że zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno (...). Oznacza to, że ustawodawca posługuję się tym pojęciem wskazując na podmiot, który dopiero zamierza rozpocząć taką działalność.

W myśl art. 124 ust. 3 u.o. zarządzający składowiskiem odpadów prowadzi składowisko odpadów, a prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów.

Właśnie takie działania podejmował i podejmuje aktualnie odwołujący się. Wypowiedzenia umowy dzierżawy terenów składowiska odpadów nie pozbawiło L. F. statusu zarządzającego składowiskiem odpadów - korzystającego ze środowiska.

L. F. wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów złożył dopiero 17 lipca 2015 r., a więc po upływie dwóch lat od dnia wejścia w życie u.o.

W ocenie Kolegium ustawodawca przewidział "elastyczną" procedurę przejściową. Organ odwoławczy podkreślił, że w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie u.o. wymagane było jedynie złożenie wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, a nie uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

Tym samym L. F. mógł złożyć wiosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów przed 23 stycznia 2015 r. i jednocześnie wystąpić o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Zatem sam fakt sporu dotyczącego tytułu prawnego do nieruchomości nie uniemożliwiał złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Marszałek Województwa (...) postanowieniem z dnia (...) nr (...) właśnie ze względu na "spór cywilny odnośnie przedmiotu dzierżawy" zwiesił postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego. Wydaje się, że skarżący błędnie interpretuje skutki wypowiedzenia umowy dzierżawy.

W myśl art. 241 ust. 1 u.o.: "Wymogu posiadania tytułu prawnego, o którym mowa w art. 124 ust. 1, nie stosuje się do zarządzającego istniejącym w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów, który w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nie posiada tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska". Przepis art. 241 ust. 1 u.o. nie zwalniał z obowiązku złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów przed 23 stycznia 2015 r., a jedynie modyfikowała wymóg posiadania tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska.

W ocenie Kolegium nie można mówić zatem o żadnej luce prawnej, a jedynie o zaniedbaniu złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów we właściwym terminie przez zarządzającego składowiskiem odpadów - L. F.

Termin określony w art. 240 ust. 1 u.o. jest terminem materialnym, który nie podlega przedłużeniu, czy przywróceniu. Jego upływ powoduje wygaśnięcie materialnoprawnych praw i obowiązków.

W myśl art. 240 ust. 4 u.o.: "W przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie, o którym mowa w ust. 1, decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wygasa z upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy".

Tym samym decyzja Marszałka Województwa (...) z dnia (...) nr (...) zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska wygasła z dniem 23 stycznia 2015 r. Decyzją z dnia (...) nr (...) Marszałek Województwa (...) zatwierdził instrukcję prowadzenia składowiska odpadów we wsi M. Od dnia 24 stycznia 2015 r. do dnia 11 lutego 2016 r. na składowisku odpadów we wsi M zarządzanym przez L. F. miało miejsce składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

W myśl art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 293 ust. 1 p.o.ś.: "Za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania". Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 293 ust. 7 p.o.ś.). Opłata podwyższona za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów nie została uzależniona od powstania jakichkolwiek szkód w środowisku.

Kolegium zauważyło, że nic nie stało na przeszkodzie, aby L. F. z dniem, w którym wygasła decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, wstrzymał przyjmowanie odpadów do czasu uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

Kolegium po analizie przepisów prawa oraz po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz ze wszystkimi wyjaśnieniami strony uznało, że są podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej. Stanowisko Kolegium zostało w pełni zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 212/18 oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska w 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że podmiot korzystający ze środowiska, który składuje odpady, bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji, ponosi opłatę podwyższoną. Wysokość tej opłaty zależy od trzech czynników, tj.: ilości składowanych odpadów, rodzaju składowanych odpadów (który też stanowi podstawę do ustalenia jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie na składowisku odpadów) i czasu składowania odpadów.

W sytuacji, gdy odpady są umieszczane na składowisku odpadów nie posiadającym zatwierdzonej instrukcji eksploatacji, podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest do uiszczenia opłaty podwyższonej za każdy dzień składowania odpadów na tym wysypisku, bez względu na to, czy odpady te zostały na nim faktycznie umieszczone w okresie, którego dotyczy decyzja ustalająca wysokość opłaty, czy też zostały na nim umieszczone wcześniej i nadal się na nim znajdują (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 685/11).

Wyjaśniając w najprostszy sposób, Kolegium podniosło, że do dnia 12 lutego 2016 r. skarżący składował bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów odpady przyjęte od dnia 24 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Organ odwoławczy powtórzył, że inaczej niż w przypadku opłaty za korzystanie ze środowiska, która ma charakter roczny, opłata podwyższona ma charakter ciągły, zależny od ilości dób składowania. To że skarżący na początku 2016 r. nie składował nowych odpadów przełożyło się na brak opłaty w tym zakresie.

Kolegium zwróciło uwagę, że od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązują nowe przepisy wprowadzone do k.p.a. nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zawarte w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". Przywołując treść art. 189b oraz 189 a § 1i. § 2 k.p.a. organ II instancji wskazał, iż celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś ze wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, w to miejsce będą stosowane przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw kompleksowo uregulował kwestię kar administracyjnych albo uregulował dany wycinek tematyki stosowania kar administracyjnych, to w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Zasadniczo regulacja k.p.a. w obszarze administracyjnych kar pieniężnych jest ramowa i wyłączana przez przepisy materialnoprawne szczególne. Niemniej, w razie gdyby te przepisy nie stanowiły regulacji w danym obszarze, przepisy k.p.a. należy uznać za kompleksowe i mające zastosowanie.

Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną. Oznacza to sytuację, w której organ administracji publicznej wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydaje ściśle określoną decyzję. Ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w p.o.ś. do opłaty podwyższonej w bardzo ograniczonym zakresie będą mogły mieć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. Choć w p.o.ś. uregulowano przesłanki wymiaru kary pieniężnych, to jednak nie określono przypadków ani warunków odstąpienia od nałożenia tej administracyjnej kary pieniężnej. Dlatego od dnia 1 czerwca 2017. zarówno organ I, jak i II instancji rozpatrujący sprawę dotyczącą kary pieniężnej jest zobowiązany do stosowania art. 189f k.p.a. Cytując treść art. 189f § 1-3 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby organ ten w ogóle badał, czy wystąpiły przesłanki zobowiązujące go do odstąpienia od nałożenia kary. W ocenie Kolegium uchybienie to może być jednak sanowane w toku przedmiotowego postępowania odwoławczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/18).

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Co oczywiste w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna). Należało zatem ocenić, czy waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją podlegającą szczególnym regulacjom prawnym. Odpowiednie korzystanie ze środowiska stanowi istotny społecznie problem. Uzyskanie wymaganych przepisami prawa decyzji minimalizuje ryzyko naruszania przepisów ochrony środowiska przez korzystającego ze środowiska. Zabezpiecza m.in. zdrowie i życie ludzkie. Nie sposób uznać brak tak istotnej decyzji za znikome naruszenie prawa.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie brak jest możliwości usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce w przeszłości i zasadności powiadomienie jakichkolwiek innych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa.

Okoliczność braku wymaganej przepisami prawa decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów została przez Kolegium zweryfikowana również z uwzględnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt HOPS 2/11. W uzasadnieniu uchwały sąd stwierdził "m.in., iż: (...) każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia".

Z treści uzasadnienia decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów Marszałka Województwa (...) z dnia (...) nr (...) wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia zawierał liczne braki, a samo postępowanie było na wniosek strony zawieszone. Tym samym Kolegium uznało, że brak decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nie był związany z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o jej wydanie i obciąża wyłącznie stronę. Art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Kolegium podkreśliło również, że strona nie podnosiła, iż w związku z postępowaniem w sprawie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów toczyło się jakiekolwiek postępowanie dotyczące bezczynności, czy przewlekłości postępowania.

Kolegium zweryfikowało poprawność obliczeń, które zostały przedstawione w tabelach i są one prawidłowe. Ilość odpadów wynika z przedłożonych przez skarżącego dokumentów za 2015 r.

Konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia, co do istoty sprawy wynikała z błędu organu I instancji polegającego na wskazaniu w rozstrzygnięciu różnych kwot opłaty cyfrowo i słownie, co mogłoby powodować wątpliwości, która z kwot jest prawidłowa i stanowi rozstrzygnięcie.

W myśl art. 281 ust. 1 p.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują w przedmiotowej sprawie marszałkowi województwa. Oznacza to, że zgodnie z przepisem art. 53 § 1 o.p. od zaległości podatkowych (od zaległości z tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska), naliczane są odsetki za zwłokę. Odsetki za zwłokę nalicza podatnik (korzystający ze środowiska). W myśl art. 55 § 1 o.p.: "Odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego".

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył L. F., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 189f § 1 k.p.a." w zw. z art. 189b k.p.a. oraz w zw. z art. 276 p.o.ś., art. 293 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. poprzez zaniechanie jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy przepis ten statuuje obligatoryjne podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia sankcji na stronę;

ewentualnie

2. art. 189f § 2 i 3 w zw. z art. 189b k.p.a. oraz w zw. z art. 276 p.o.ś., art. 293 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. poprzez zaniechanie rozważenia zasadności jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy przepis ten statuuje obligatoryjne podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia sankcji na stronę w razie spełnienia się określonych okoliczności, których ziszczenia się organ administracji publicznej nie rozważył;

a także: 3. art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 124 ust. 1, art. 240 ust. 1 i art. 241 ust. 1 i 2 u.o. poprzez ich niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w przypadku wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska wobec nieterminowego złożenia przez zarządzającego składowiskiem wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, przyczyny tego stanu rzeczy, a w szczególności brak winy strony oraz działania organów administracji publicznej, które mogły wprowadzić w błąd zarządzającego składowiskiem co do konieczności złożenia przedmiotowego wniosku przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu co do tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowane jest składowisko, nie mają znaczenia dla oceny zasadności nałożenia na zarządzającego składowiskiem obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, a w konsekwencji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mimo iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki przemawiające za przyjęciem, że nieterminowe złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nastąpiło z usprawiedliwionych przyczyn, niezależnych od skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności niniejszej sprawy były już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Łd 212/18, który wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...), które utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa (...) z dnia (...), znak: (...), określającą L. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A w M., opłatę za korzystanie ze środowiska stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu za 2015 rok w kwocie 3.445.208,00 zł.

W rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja dotyczy opłaty za kolejny okres 42 dni, tj. od 1 stycznia 2016 r. do dnia wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu powołanego wyroku, skutkującą oddaleniem skargi.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 124 ust. 3 u.o. prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów. Składowisko odpadów prowadzi zarządzający składowiskiem odpadów. Faza eksploatacyjna obejmuje okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów (art. 123 ust. 1 pkt 2 u.o.).

Zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno:

1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów;

3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art.

128 u.o.).

Decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem, marszałek województwa, a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych - regionalny dyrektor ochrony środowiska. Właściwość miejscową organu określa się według miejsca lokalizacji składowiska odpadów (art. 129 ust. 1 u.o.). Do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów dołącza się m.in. dokumenty potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której będzie zlokalizowane składowisko wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną (art. 129 ust. 3 u.o.).

Właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1 odmawia w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, m.in. w przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie posiada tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną (art. 134 pkt 1 u.o.).

W myśl zaś art. 240 ust. 1 u.o. zarządzający istniejącym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów jest obowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku, gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie, o którym mowa w ust. 1, decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wygasa z upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (art. 240 ust. 4 u.o.).

Z okoliczności sprawy wynika niewątpliwie, że skarżący prowadzi składowisko odpadów w miejscowości M., a więc stosownie do powołanych wyżej przepisów, jest zarządzającym tym składowiskiem odpadów. Ponadto skarżący był zarządzającym ww. składowiskiem odpadów przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ustawa ta weszła w życie 23 stycznia 2013 r., wobec czego skarżący miał obowiązek złożyć wniosek o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do 23 stycznia 2015 r. Tego dnia wygasła bowiem dotychczasowa decyzja Marszałka Województwa (...) z (...), nr (...), zatwierdzająca instrukcję eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów.

Termin, o którym mowa miał charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie podlegał skracaniu ani przedłużaniu. Skarżący nie złożył jednak wniosku w powyższym terminie, zatem od 23 stycznia 2015 r., w świetle art. 128 pkt 3 u.o. skarżący nie spełniał wszystkich warunków do prowadzenia składowiska odpadów, czego skutkiem jest przyjęcie, że korzystał ze środowiska bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, co z kolei skutkowało naliczeniem opłaty podwyższonej zgodnie z art. 293 ust. 1 p.o.ś., który stanowi, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w ocenie Sądu, spór dotyczący tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowił przeszkody do złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Spór ten był jedynie przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji. Jednak samo złożenie wniosku spowodowałoby, że skarżący zachowałby termin, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o., co mogłoby uchronić go od naliczenia mu opłaty podwyższonej. Ponadto trafnie organy przyjęły, że skoro niezależnie od sporu z właścicielem nieruchomości skarżący pomimo wypowiedzenia umowy dzierżawy nadal czynnie prowadził składowisko, to należało go uznać za zarządzającego składowiskiem. Zasadnie zatem organ odwołuje się do uregulowania art. 124 ust. 3 ustawy o odpadach. Wbrew zarzutom skarżącego, przyjęcie takiej wykładni pojęcia "zarządzający" nie uchybia zasadom wykładni.

W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 241 ust. 1 u.o. wymogu posiadania tytułu prawnego, o którym mowa w art. 124 ust. 1, nie stosuje się do zarządzającego istniejącym w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów, który w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nie posiada tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska. Zarządzający składowiskiem odpadów, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany utrzymać dotychczas posiadany tytuł prawny co najmniej w takim zakresie, w jakim dysponował nim w dniu wejścia w życie ustawy, do zakończenia fazy poeksploatacyjnej (art. 241 ust. 2 u.o.). Tym samy skarżący do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję składowania odpadów powinien załączyć umowę, na podstawie której dzierżawił dotychczas teren, na którym znajduje się składowisko wraz z informacją, że właściciel gruntu - Miasto Z. - wypowiedział tę umowę dzierżawy, ale sprawa skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy zawisła przed sądem powszechnym. Wówczas organ mógłby rozważyć, czy zachodzą podstawy do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję składowania odpadów (gdyby skarżący nie złożył wniosku w tym przedmiocie) do czasu rozstrzygnięcia sporu przed sądem powszechnym. W takiej sytuacji, skarżący uchroniłby się przed negatywnymi skutkami niezłożenia wniosku w ustawowym terminie. Jeżeli natomiast organ nie zawiesiłby postępowania i wydałby decyzję odmawiającą zatwierdzenie instrukcji z powodu nielegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości, to po uzyskaniu korzystnego orzeczenia sądu powszechnego skarżący mógłby wnosić o wznowienie postępowania i żądać wydania decyzji pozytywnej, tym bardziej, że z uzasadnień wyroków sądów powszechnych wynika, że wypowiedzenie umowy dzierżawy terenu, na którym zlokalizowane jest składowisko, było nieskuteczne, a więc de facto skarżący przez cały czas posiadał tytuł prawny do nieruchomości.

Jednakże, skoro skarżący złożył wniosek dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu o wydanie nieruchomości (lipiec 2015 r.), a decyzja zatwierdzająca instrukcję została wydana (...), to oznacza, że w okresie od 24 stycznia 2015 r. do 11 lutego 2016 r. skarżący korzystał ze środowiska bez decyzji zatwierdzającej instrukcję składowania odpadów. Nie ma przy tym znaczenia powoływana przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że nowa instrukcja zatwierdzona decyzją z dnia (...) w istocie nie różniła się od poprzedniej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za składowanie odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 p.o.ś.). Podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 p.o.ś.). Opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 297 p.o.ś.), natomiast opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 293 ust. 7 p.o.ś.).

Z powołanych przepisów wynika, że organ był zobligowany do ustalenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Ustalenie tej opłaty w zasadzie oderwane jest od przesłanki zawinionego działania skarżącego. Innymi słowy sam fakt składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest wystarczającą i konieczną przesłanką ustalenia podwyższonej opłaty. Również wysokość opłaty nie podlega żadnej dyskusji, bowiem wynika wprost z matematycznego wzoru, określonego w art. 293 ust. 1 p.o.ś.

Całkowicie chybione są zatem argumenty zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącego adw. R. M. z dnia 1 lutego 2019 r., przemawiające jego zdaniem za uznaniem opłaty podwyższonej za administracyjną karę pieniężnej. Zresztą sam autor tego pisma przyznaje, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 dotyczy kary pieniężnej, co pozwala na wywodzenie, że sprawa z istoty swej jest dalece odmienna od sytuacji z art. 293 ustawy Prawo ochrony środowiska, która nie dotyczy kary a dodatkowej opłaty. Najważniejsze jest jednak to, że do chwili obecnej Trybunał Konstytucyjny nie orzekał w sprawie tej opłaty i nie uznał jej za karę pieniężną. Stosowanie analogii w omawianym przypadku jest zatem błędne. Całkowitym nieporozumieniem jest również powołanie się na wysokość samoistnej kary grzywny przewidzianej w art. 33 Kodeksu karnego, którego przepisy dotyczą zgoła odmiennego reżimu odpowiedzialności i nie mogą mieć zastosowania w przypadku zaistnienia obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej z art. 293 ust. 1 p.o.ś.

Co prawda, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, ale dotyczy to sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska, bezpośrednio po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia, wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Wówczas okoliczności, które winien zbadać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 p.o.ś., powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska legitymuje się stosowną decyzją, lecz także m.in. to, czy wystąpił on o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny, kiedy wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia oraz czy ewentualnie uzyskane pozwolenie jest nieostateczne, czy też ostateczne, lecz zaskarżone do sądu administracyjnego (por. wyroki WSA w Poznaniu z 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1209/12 oraz z 13 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 277/12) - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Innymi słowy, organ nie może ustalać opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy przyczyna braku odpowiedniego pozwolenia na korzystanie ze środowiska leży wyłącznie po stronie samego organu (bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na kolejny okres została uchylona). W niniejszej sprawie sytuacja jest zgoła odmienna, bowiem skarżący zaniedbał swoje obowiązki, które nałożył na niego ustawodawca. Przypomnieć należy, że skarżący miał aż dwa lata na złożenie stosownego wniosku, czego jednak nie uczynił. Gdyby skarżący w tym terminie złożył wniosek, to nie ponosiłby podwyższonej opłaty nawet wtedy, gdyby decyzja zatwierdzająca instrukcję składowania odpadów została wydana po 23 stycznia 2015 r. Skoro jednak tego nie uczynił, to organ był zobligowany do ustalenia opłaty podwyższonej w oparciu o art. 293 ust. 1 p.o.ś.

Sąd uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 189f § 2 i 3 w zw. z art. 189b k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo wskazało, że od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązują nowe przepisy wprowadzone do k.p.a. nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zawarte w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". Sąd w pełni podziela rozważania organu odwoławczego, iż dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 205/18 - Lex nr 2531534).

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną, która nie dotyczy jednak administracyjnej kary pieniężnej, ale jak to już powyżej wskazano opłaty podwyższonej, szczegółowo uregulowanej przepisami p.o.ś. Przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Organ administracji wydający decyzję obowiązany był sprawdzić jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydać decyzję o ściśle określonej treści.

Niemniej jednak, na pełną aprobatę zasługują rozważania organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją podlegającą szczególnym regulacjom prawnym. Odpowiednie korzystanie ze środowiska stanowi istotny społecznie problem, zaś uzyskanie wymaganych przepisami prawa decyzji minimalizuje ryzyko naruszania przepisów ochrony środowiska przez korzystającego ze środowisko, zabezpiecza m.in. zdrowie i życie ludzkie. Nie sposób zatem uznać brak tak istotnej decyzji jak decyzja zatwierdzająca instrukcję korzystania ze środowiska za znikome naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu, organy administracji nie dopuściły się także naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach, bowiem przepisy te jednoznacznie nakazują organom ustalenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganych decyzji i pozwoleń. Jak już powyżej wskazano, decyzja w tym zakresie ma charakter związany. Tym samym nie jest to decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, w której organ mógłby swobodnie miarkować wysokość nałożonej opłaty, czy tez odstąpić od jej nałożenia.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W działaniu organu nie sposób dopatrzeć się zatem ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też innego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zawiera natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak było zatem podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z przytoczonych powyżej względów, skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.

a. tp.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.