II SA/Kr 866/20, Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych jako wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3100388

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2020 r. II SA/Kr 866/20 Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych jako wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator.

Sędziowie WSA: Joanna Człowiekowska, Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu-22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi (...) spółka jawna z siedzibą w N. W. na postanowienie nr (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) maja 2020 r. znak (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 11 czerwca 2019 r., znak: (...), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestora tj. Firma A, ul. (...), polegające na budowie placu postojowego, lokalizacja: K., ul. (...), działki nr (...), jako wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na Firma A, ul. (...), jako inwestora obowiązek przedstawienia:

1) zaświadczenia Burmistrza Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; 3)oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ nadzoru budowlanego określił termin wykonania obowiązku na dzień 31 grudnia 2019 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia Firma A wniesionego od tego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 maja 2020 r., znak: (...) uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku: do dnia 31 grudnia 2020 r.; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu 10 maja 2019 r. upoważnieni pracownicy PINB dokonali czynności kontrolnych na terenie działek ewid. nr: (...) w miejscowości K. przy ulicy (...). W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na działkach tych wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu zdjęcia warstwy humusu, w miejscu tym utwardzono powierzchnię gruntu kamieniem z hałd pokopalnianych, grunt z humusowania w pryzmach zlokalizowanych wzdłuż południowej granicy działki nr (...). Inwestorem robót budowlanych jest K. L., który przystąpił do ich wykonywania w marcu 2019 r.; po otrzymaniu wezwania przerwano roboty. Pan L. wykonywał utwardzenie, które docelowo miało być przeznaczone do postoju naczep, które posiada w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Pan L. oświadczył, iż planuje wykonanie warstwy dolomitu, plac docelowo ma być wybrukowany. Inwestor nie występował o orzeczenie administracyjne w ramach prowadzonych robót budowlanych, miąższość warstwy utwardzenia - 30cm, powierzchnia utwardzenia 28 m x 45m. Przedstawiono decyzję na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej - wykonano zdjęcia. Do protokołu z czynności kontrolnych dołączono dokumentację fotograficzną.

Rozpoznając zażalenie organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upb: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 upb pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Zamierzenie to nie wymaga również zgłoszenia, o ile nie będzie usytuowane na obszarze Natura 2000 (art. 30 ust. 1 pkt 1b upb).

W niniejszej sprawie mając na uwadze wymiary przedmiotu postępowania i jego powierzchnię około 1260 m2 jak też oświadczenie inwestora zawarte w protokole z czynności kontrolnych z dnia 10 maja 2019 r., w którym wskazał, że roboty budowlane są wykonywane w celu stworzenia możliwości postoju naczep, brak jest podstaw do uznania, że budowa przedmiotowego placu postojowego zwolniona jest z uzyskania pozwolenia na budowę.

Budowa parkingu na działkach ewid. nr (...) w miejscowości K. wymagała pozwolenia na budowę.

Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, iż inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ww. obiektu.

Zatem PINB prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożeniu obowiązku na inwestora stosownych dokumentów na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Przytoczono treść art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej, ale tylko gdy zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 upb. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora.

Organ I instancji dokonał powyższych ustaleń, po czym wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w powołanym przepisie, wstrzymując jednocześnie prowadzenie robót budowlanych. Organ I instancji przyjął prawidłowy tryb postępowania i zasadnie nałożył obowiązek wynikający z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

W sprawie uwag zawartych w odwołaniu wskazano, iż nie organ odwoławczy podziela przedstawionej przez skarżącego kwalifikacji przedmiotu postępowania. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na budowę placu postojowego o znacznych gabarytach, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze i w związku z upływem czasu do wykonania obowiązku nałożonego skarżonym postanowieniem. Inspektor Nadzoru Budowlanego kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego był zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzeczenia nowego terminu wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2020 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 prawa budowlanego poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, w sytuacji gdy postępowanie było od początku bezprzedmiotowe bowiem czynności wykonane przez skarżącego na gruncie nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia robót budowlanych;

2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 i art. 48 ust. 1, 2 i 3 prawa budowlanego poprzez wdrożenie postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy nie było przedmiotu (budowy) nadającego się do zalegalizowania;

3. art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący budował miejsca postojowe, podczas gdy wykonane przez niego prace polegały tylko i wyłącznie na utwardzeniu gruntu;

4. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 i art. 48 ust. 1, 2 i 3 prawa budowlanego poprzez pominięcie tego, że na dzień kontroli skarżący nie miał zamiaru prowadzenia inwestycji budowlanej polegającej na wykonaniu placu postojowego;

5. art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie tego, że na dzień kontroli dokonanej przez organ I instancji działania podjęte przez skarżącego nie wykraczały poza - dopuszczalne przepisami prawa - utwardzenie gruntu;

6. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie robót budowlanych jako prac związanych z wybudowaniem placu postojowego, podczas gdy prace wykonane przez skarżącego polegały jedynie na dopuszczalnym przepisami prawa utwardzeniu gruntów;

7. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na błędnej ocenie oświadczenia złożonego przez K. L. podczas czynności kontrolnych, bowiem wymieniony informował organ jedynie o tym, iż w przyszłości planuje wykonanie placu postojowego, a co za tym idzie nie sposób przyjąć za organem II instancji, że utwardzenie gruntu stanowiło realizacji aktualnego zamierzenia budowlanego;

8. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane poprzez bezzasadne zobowiązanie skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów, podczas gdy, skarżący wykonując utwardzenie gruntu zakończył wszelkie prace na tym gruncie i nie ma zamiaru aktualnie budować miejsc postojowych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Na podstawie art. 145 § 1 pkt "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem skargi jest postanowienie organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), mocą którego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych prowadzone przy budowie placu postojowego w K. na działkach nr (...) jako wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nałożenie na inwestora (skarżącego) obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Podstawą faktyczną tego postanowienia były dokonane w postępowaniu ustalenia, iż Firma A prowadzi na tych nieruchomościach roboty budowlane przy budowie placu postojowego. Tego rodzaju ustalenie wynika z protokołu oględzin (k. 4 akt administracyjnych I instancji): "Pan L. wykonywał utwardzenie, które docelowo miało być przeznaczone do postoju naczep, które posiada w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej (...) plac docelowo ma być wybrukowany". Zaznaczono też, że powierzchnia utwardzenia wynosi 27 m x 45 m. Tak opisane roboty budowlane prawidłowo zakwalifikowano jako budowę placu postojowego, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Obecna argumentacja strony skarżącej zmierza do wykazania, że w trakcie oględzin K. L. "informował organ jedynie o tym, iż w przyszłości planuje wykonanie placu postojowego, a co za tym idzie nie sposób przyjąć za organem II instancji, że utwardzenie gruntu stanowiło realizacji aktualnego zamierzenia budowlanego". W skardze wielokrotnie podkreślono, że "wykonane przez niego prace polegały tylko i wyłącznie na utwardzeniu gruntu", "na dzień kontroli skarżący nie miał zamiaru prowadzenia inwestycji budowlanej polegającej na wykonaniu placu postojowego", "działania podjęte przez skarżącego nie wykraczały poza - dopuszczalne przepisami prawa - utwardzenie gruntu" itd.

K. L. jako wspólnik skarżącej spółki i A. C. (nie wiadomo w jakim charakterze, gdyż osoba o takich danych osobowych nie jest wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego spółki) dołączyli do skargi oświadczenia, iż "w dniu kontroli przeprowadzonej przez PINB w O. w dniu 10 maja 2019 r. w sprawie: (...) nie miałem zamiaru realizować na działkach o nr (...) w miejscowości K. przedsięwzięcia budowlanego polegającego na wykonaniu miejsc postojowych. Prace wykonane na gruncie do dnia ww. kontroli nie przekroczyły granic dopuszczalnego - w świetle art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego - utwardzenia gruntu. Na tym zakończyłem wówczas prace na gruncie. Równocześnie pragnę wyjaśnić, iż w przyszłości być może podjęte zostaną decyzje, co do wykonania na ww. gruncie miejsc postojowych. W takim wypadku jednak inicjatywa ta zostanie poprzedzona uzyskaniem stosownych pozwoleń wymaganych prawem budowlanym".

W ocenie Sądu argumentacja ta stanowi jest aktualnym stanowiskiem strony skarżącej związanym z koniecznością legalizacji dokonanych robót budowlanych, względnie w razie jej niepowodzenia, koniecznością rozbiórki już wykonanych robót budowlanych. Nie jest to stanowisko wiarygodne, w przeciwieństwie do treści protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 maja 2019 r. na terenie inwestycji. Okoliczność, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia wykonano tylko początkowy etap robót budowlanych - utwardzenie, których celem miała być budowa placu postojowego, nie czyni tych robót legalnymi - nawet, jeżeli samo utwardzenie gruntu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. W ten sposób bowiem przystąpiono do realizacji inwestycji, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak było podstaw do umorzenia postępowania, natomiast właściwą konsekwencją tak dokonanych ustaleń faktycznych było wydanie zaskarżonego postanowienia.

Nie znajdując żadnych uchybień w zakresie przepisów postępowania, ani w zakresie zastosowania prawa materialnego, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.