Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721698

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 8 sierpnia 2019 r.
II SA/Kr 660/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.).

Sędziowie WSA: Tadeusz Kiełkowski Bogusław Wolas.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Miejskiego Centrum Opieki dla Osób Starszych, Przewlekle Niepełnosprawnych oraz Niesamodzielnych w Krakowie na decyzję nr 1/IP/2019 Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2019 r., znak: WOKSI 0123.9.2016/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie na rzecz strony skarżącej Miejskiego Centrum Opieki dla Osób Starszych, Przewlekle Niepełnosprawnych oraz Niesamodzielnych w Krakowie kwotę 700 zł (słownie: siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r. Zakład (...) w K. ul. (...) zwrócił się do (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie "kopii ugody zawartej przez Państwa ze Szpitalem (...) w K. w przedmiocie świadczeń wynikających z wystąpienia pokontrolnego Funduszu dotyczącego umów na chirurgię ogólną od stycznia 2013 r. do grudnia 2014 r. oraz chirurgię onkologiczną w latach 2009-2014".

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r., nr: (...) (: (...)), Dyrektor (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia 18 maja 2016 r. nr (...) ((...)), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z dnia 12 września 2016 r. sygn. akt 747/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje z dnia 18 maja 2016 r. oraz poprzedzająca ja decyzję tego organu.

Sąd stwierdził, że analizując zakres informacji dotyczącej szpitali podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście potencjalnej tajemnicy przedsiębiorcy, należy mieć na względzie również regulacje zawarte w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem Sądu wszelkie dane, poza tajemnicą przedsiębiorcy, winny być, co do zasady, dostępne i to w formach najbardziej szerokich. Sąd nie wykluczył, aby informacje wnioskowane w sprawie nie mogły być objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorcy", wskazał natomiast, że organ w sposób przekonujący nie wykazał, aby żądane informacje taką klauzulą mogły być objęte.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2018 r. (I OSK 2878/16) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna wniesioną od powyższego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustanowione w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco, a kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna. Organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej - z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy obowiązany jest wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know - how produkcyjne, ewentualnie know - how handlowe bądź inne. Ważnym jest, by decyzja odmowna poparta była określonymi dowodami. Istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w określonym przypadku musi być oczywiste i weryfikowalne, by mogło uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej (por. A. Ostapski, Udzielanie informacji publicznej o działalności spółki z o.o. (w której udziały ma powiat) prowadzącej NZOZ działający na podstawie kontraktu z NFZ, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2013 r., nr 2, s. 15).

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. ((...)) nr (...)) na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2, w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, w zw. z art. 96 ust. 1 oraz w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 z późn. zm.) w związku z art. 107 § 1, § 2 oraz § 3 k.p.a. oraz w związku z wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 września 2016 r. (III SA/Kr 747/16) Dyrektor (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w K. odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Organ powtórzył tezy zawarte w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 12 września 2016 r., a nadto podał, co następuje:

Zgodnie z odpisem pełnym Krajowego Rejestru Sądowego ((...)) wnioskodawca zmienił swoją nazwę z "Zakład (...) w K." na "(...) Centrum Opieki (...) w K." (wpis nr (...) z dnia (...).).

W przedmiocie rozliczenia świadczeń w zakresie chirurgia ogólna - hospitalizacja oraz w zakresie chirurgia onkologiczna hospitalizacja, będących przedmiotem kontroli prowadzonej w Szpitalu (...) w K. i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym, (...) Oddział Wojewódzki NFZ zawarł z wymienionym Świadczeniodawcą w dniu (...) listopada 2015 r.: Aneks do ugody z dnia (...) grudnia 2010 r., Aneks do ugody z dnia (...) lutego 2011 r. oraz Aneks do ugody z dnia (...) października 2012 r. Przedmiotowe aneksy nie występują w obrocie prawnym samodzielnie, lecz stanowią integralną część wcześniej zawartych ugód tj. ugody z dnia z dnia (...) grudnia 2010 r., ugody z dnia (...) lutego 2011 r. oraz ugody z dnia (...) października 2012 r.

Zakres przedmiotowy wniosku obejmuje więc zarówno aneksy z dnia (...) listopada 2015 r., zawarte w celu rozliczenia skutków przeprowadzonej kontroli u Świadczeniodawcy, jak i pierwotne ugody zawarte pomiędzy (...) Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia a Szpitalem (...) w K.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W zakresie definicji tajemnicy przedsiębiorstwa nadal należy badać zaistnienie tzw. przesłanki formalnej i materialnej tajemnicy przedsiębiorcy.

W przedmiotowej sprawie obie przesłanki są spełnione.

Jak wynika z analizy treści § 3 aneksów do ugód zawartych w dniu (...) listopada 2015 r., strony ustaliły, iż "O treści Aneksu każda ze Strona ma prawo poinformować sąd rozpoznający ich wzajemne spory. W pozostałym zakresie, Strony uznają treść niniejszego Aneksu za poufną, zobowiązując się do nieujawniania jej osobom trzecim, wyjąwszy sytuacje, gdy obowiązek jej ujawniania wynikałby z przepisów prawa".

Ponadto w przedmiotowej sprawie Dyrektor (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. zwrócił się pismem z dnia 9 marca 2016 r., z zapytaniem do Dyrektora Szpitala (...) w K., czy podmiot ten wyraża zgodę na udostępnienie wnioskowanych ugód wraz z aneksami do nich. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Szpitala (...) w K. w piśmie z dnia 22 marca 2016 r. ((...)) podał, że nie widzi podstaw do wyrażania zgody na udostępnianie wnioskowanych ugód wraz z aneksami do nich. Na uzasadnianie swojego stanowiska Dyrektor Szpitala (...) w K. powołał się na przedmiot zawartej ugody oraz aneksu, a także zastrzeżenie przez strony poufności treści ugody, a zwłaszcza zastrzeżenie poufności określne w § 3 aneksów, gdzie strony uznały treść Aneksów za poufną, zobowiązując się do nieujawniania jej osobom trzecim.

Odnosząc się do przesłanki materialnej organ wskazał, że w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej może być rozumiana szerzej, bo nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa. Prawo nie wymaga również, by informacja miała jakieś praktyczne zastosowanie. Za wartość gospodarczą można uważać minimalną lub potencjalną informację, która jest istotna dla przedsiębiorstwa.

Dane zawarte w ww. ugodach (wraz z aneksem) stanowiące m.in. informacje o kwotach faktycznie wypłaconych Szpitalowi (...) z tytułu zrealizowanych świadczeń opieki zdrowotnej i zasadach ewentualnego rozliczenia tzw. skutków kontroli "umów na chirurgię ogólną od stycznia 2013 r. do grudnia 2014 r. oraz chirurgię onkologiczną w latach 2009-2014" stanowią dane, które obrazują sytuację finansową przedsiębiorcy. Informacje publikowane przez Oddział Funduszu na stronie internetowej na podstawie art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. rodzaj, liczba, cena zakupionych świadczeń oraz maksymalna kwotę zobowiązania Funduszu wobec konkretnego świadczeniodawcy) obrazują jedynie dostępność i cenę świadczeń opieki zdrowotnej określone w umowie i dotyczą wyłącznie maksymalnych zobowiązań stron określonych w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Dane zawarte w ugodach i aneksach dotyczą zaś faktycznego poziomu realizacji kontraktu i należnego (wymagalnego) z tego tytułu wynagrodzenia. Na podstawie nawet pełnej treści umowy nie można określić, w jakiej wysokości świadczeniodawca otrzyma lub już otrzymał wynagrodzenie. Wynika to z faktu, że na podstawie umowy świadczeniodawcy przysługuje wynagrodzenie w granicach maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy, ale obliczone co do zasady na podstawie rzeczywistego wykonania świadczeń (tj. wynagrodzenie odpowiadające ilorazowi ilości wykonanych jednostek rozliczeniowych/świadczeń (np. "porad" lub innych usług do których przypisana jest określona liczba punktów) i ceny porady lub punktu (§ 18 w zw. z § 23 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obowiązującego w okresie, którego dotyczy wniosek). Wysokość należnego i wypłaconego świadczeniodawcy wynagrodzenia może być więc różna, w zależności od tego ile świadczeń (np. ile porad, ile usług medycznych o oznaczonej umownie wartości punktowej) w rzeczywistości udzieli świadczeniodawca. Może zdarzyć się sytuacja, że chociaż maksymalne zobowiązanie umowne opiewa na bardzo wysoką kwotę, to wynagrodzenie należne świadczeniodawcy na podstawie umowy będzie znacznie niższe. Innymi słowy - dane określone w 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej też ustawą o świadczeniach, obrazują dostępność i cenę świadczeń opieki zdrowotnej określone w umowie i są to dane wyłącznie dot. maksymalnych zobowiązań stron, a nie dane dotyczące faktycznego poziomu realizacji kontraktu i należnego z tego tytułu wynagrodzenia. Działający racjonalnie ustawodawca celowo wskazał zakres danych jawnych dot. umowy w art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, a w pozostałym zakresie współpraca Funduszu ze wszystkimi świadczeniodawcami podlega ochronie.

O zawarcie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ww. Szpital konkuruje ze wszystkimi innymi świadczeniodawcami, którzy posiadają miejsca udzielania świadczeń na terenie województwa (...), w tym ze wszystkimi innymi podmiotami wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej (art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach), niezależnie od tego, czy podmioty te "właścicielsko" mają charakter publiczny, czy prywatny. Wszystkie te podmioty w trybach wysoce konkurencyjnych, tj. w trybie konkursu ofert lub w trybie rokowań (art. 139 ustawy o świadczeniach, z wąskim wyjątkiem dot. umów na świadczenia zdrowotne, o których mowa w art. 159 ustawy o świadczeniach) i na takich samych zasadach (art. 134 ustawy o świadczeniach: Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji) ubiegają się o zawarcie umowy z NFZ. Tylko świadczeniodawcy, którzy zaoferowali w konkursie lub rokowaniach najkorzystniejsze warunki, zawierają z NFZ umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Także relacje Szpitala z innymi podmiotami niż NFZ, np. z dostawcami, usługodawcami lub podwykonawcami (chociażby w ramach realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartych z Funduszem), mogą być - i zazwyczaj są - oparte na zasadach rynkowych. Podmioty te w oparciu m.in. o wiedzę o sytuacji finansowej Szpitala, podejmują decyzję o współpracy ze Szpitalem lub o niepodejmowaniu takiej współpracy. Ponadto SPZOZ Szpital (...) w K. może udzielać świadczeń komercyjnie (pobierać bezpośrednio od pacjenta wynagrodzenie za wykonane mu świadczenia zdrowotne), a tym samym konkurować o pacjenta także z tzw. placówkami "prywatnymi", np. odnośnie świadczeń zdrowotnych, które nie są tzw. świadczeniami gwarantowanymi (tj. nie są finansowane w całości lub współfinansowane ze środków publicznych, art. 5 pkt 39, art. 31d ustawy o świadczeniach).

W powyższych realiach dane obrazujące sytuację finansową SPZOZ Szpitala (...) w K. są tak samo istotne dla tego podmiotu, jak dane obrazujące sytuację finansową przedsiębiorców funkcjonujących na rynku stricte komercyjnym i w każdej innej branży. Te dane z istoty swej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie wypracowanym na gruncie poprzednio obowiązującego art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy nawet w przypadku podmiotów dysponujących środkami publicznych, ale na rynku konkurencyjnym, podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 511/13.

Informacje obrazujące sytuację finansową podmiotu mają wartość gospodarczą chociażby z tego względu, że pozwalają "pozycjonować" dany podmiot na rynku danych usług, wpływają na jego wiarygodność gospodarczą oraz relacje z szeroko rozumianymi kontrahentami.

Analogicznie należy potraktować informacje dot. ewentualnego faktu i skali nieprawidłowości ujawnionych w trakcie kontroli i ich ewentualnych skutków finansowych.

Nadto informacje dot. kwoty wypłaconego wynagrodzenia umownego dają wiedzę o skali działalności prowadzonej przez Szpital (...) w K. oraz pośrednio o zapotrzebowaniu na te usługi. Z treści ugód wynika bowiem, czy Szpital w całości wykonał umowę zawartą z Funduszem, czy i ewentualnie w jakim rodzaju świadczeń jej nie wykonał w całości (co jest możliwe do ustalenia poprzez porównanie powszechnie dostępnych na podstawie art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach danych o maksymalnych zobowiązanych finansowych Funduszu w poszczególnych rodzajach i zakresach świadczeń z wypłaconymi z kwotami faktycznie wypłaconymi określonymi w treści ugód z dnia (...) lutego 2011 r., z dnia (...) grudnia 2010 r. oraz z dnia (...) grudnia 2012 r.).

Powyższe dane obrazują więc, czy w danym rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej istnieje zapotrzebowanie na dany rodzaj usług medycznych, co niewątpliwie posiada wartość gospodarczą dla wszystkich podmiotów prowadzących działalność medyczną.

Ponadto w ramach żądnych informacji, poprzez odesłanie zawarte w aneksach do ugód do załączników nr (...) oraz nr (...) zawarte są dane dot. szczegółowej struktury świadczeń wykonanych przez Szpital (...) w K. w latach 2009 - 2011, które objęte były przedmiotem kontroli.

Ww. załączniki zawierają wykaz świadczeń wykonanych przez SPZOZ Szpital (...) w K. w latach 2009 - 2011 w części dot. produktu kontraktowego (...) Chirurgia onkologiczna - hospitalizacja, który jest uszczegółowiony do kodu usługi sprawozdanej przez ten Szpital. Kod usługi to ciąg cyfr oznaczający konkretne świadczenia szpitalne opisane w katalogach świadczeń szpitalnych stanowiących załączniki (...) do obowiązujących w danym okresie zarządzeń Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne. Dane zawarte w załącznikach ujawniają więc strukturę świadczeń wykonanych przez Szpital (...) w K. Ponadto ujawniają liczbę tych usług oraz czas (data początkowa - data końcowa) wykonania poszczególnych świadczeń w ww. okresie i w ramach danego "wyróżnika" tj. w ramach danej komórki organizacyjnej Szpitala identyfikowanej umownym oznaczeniem/identyfikatorem liczbowym, przy czym powszechnie dostępny jest adres miejsca udzielania świadczeń przez Szpital w zakresie świadczeń "Chirurgia onkologiczna-hospitalizacja").

Z treści aneksów do ugód oraz załączników nr (...) i nr (...) dodatkowo wprost wynikają skutki finansowe kontroli, które obrazują sytuację finansową Szpitala (...) w K., co - jak wyżej wykazano - stanowi informację, która materialnie spełnia przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy, ze względu na realia, w których funkcjonuje Szpital.

Dane obrazujące sytuację finansową SPOZ Szpitala (...) w K., skalę jego działalności i strukturę udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w danym miejscu udzielania świadczeń posiadają wartość gospodarczą, pozwalają na racjonalne pod kątem biznesowym podejmowanie decyzji o rozpoczęciu, dalszym prowadzeniu, zaprzestaniu lub modyfikacji konkurencyjnej działalności medycznej w danym rodzaju świadczeń i na danym terenie. Przyjęcie jawności ww. danych dot. wykonywania umowy przez SPZOZ Szpital (...) w K. - a tym samym de facto przyjęcie jawności danych dot. wykonywania umów przez wszystkich świadczeniodawców - pozwoliłoby zainteresowanym i konkurencyjnym podmiotom na dokonywanie pogłębionych analiz, co do struktury zapotrzebowania na dane usługi medyczne i ich zmiany na przestrzeni czasu, a podmioty związane umową z Funduszem znajdowałyby się w gorszej sytuacji niż inne podmioty z branży medycznej, które nie są zobowiązane do ujawniania tego typu danych. Dane te pozwalają "pozycjonować" dany podmiot na rynku danych usług, wpływają na jego wiarygodność gospodarczą oraz relacje z szeroko rozumianymi kontrahentami oraz dają wiedzę, na jakiego rodzaju świadczenia i na jakim terytorium geograficznym jest największe zapotrzebowanie, a na jakie świadczenia takiego zapotrzebowania nie ma oraz w jakim stopniu potrzeby te jest w stanie zabezpieczyć SPZOZ Szpital (...) w K.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że załączniki, o których mowa w aneksach do ugód zawierają wykaz świadczeń wykonanych przez SPZOZ Szpital (...) w K. ze wskazaniem numerów PESEL pacjentów, którym udzielono tych świadczeń, czasu, w którym udzielono tych świadczeń (data początkowa - data końcowa) oraz liczbę tych usług. Są to dane o stanie zdrowia pacjentów zidentyfikowanych numerami PESEL i niepodlegające udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych).

Złożony przez Wnioskodawcę wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na zawarte w ugodach informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy oraz ochronę danych osobowych.

Na powyższą decyzję (...) Centrum Opieki (...) w K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie o dostępie informacji publicznej

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że ww. ugody zawierają tajemnicę przedsiębiorcy;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że dane zawarte w ugodach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż dotyczą faktycznego poziomu realizacji kontraktu i należnego wymagalnego z tego tytułu wynagrodzenia oraz skutków kontroli, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 747/16) stwierdził, że dane takie nie stanowią takiej tajemnicy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego stanowi informację publiczną. Informacją taką są zatem także wskazywane przez skarżącego ugody. Ugoda stanowi bowiem typ umowy (por. art. 917 k.c.), zaś wskazywane ugody obejmują ustalenia dotyczące gospodarowania majątkiem publicznym - środkami finansowymi wypłacanymi przez Narodowy Fundusz Zdrowia Szpitalowi (...) w K. w zamian za udzielanie świadczeń zdrowotnych.

Ponadto, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację publiczną stanowi także dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Dyrektor w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przedmiotowe ugody zawierają zasady rozliczenia skutków kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w Szpitalu (...) w K. Zatem również z tego powodu ugody te powinny zostać udostępnione stronie skarżącej. Tymczasem Dyrektor odmówił udostępnienia tych ugód powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa zastrzeżoną przez Szpital (...) w K.

Według strony skarżącej, odmawiając udostępnienia informacji publicznej Dyrektor naruszył art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Dyrektor był zatem obowiązany uwzględnić cytowaną wyżej ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, tymczasem ponownie orzekł w zaskarżonej niezgodnie z tą oceną.

Podniesiono nadto, że przedmiotowe ugody dotyczyły wyłącznie świadczeń udzielanych na podstawie kontraktu z Funduszem, a więc świadczeń gwarantowanych, co do których istnieje dla Szpitala zakaz działalności komercyjnej, wynikający z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 ustawy o działalności leczniczej. Zatem uwaga Dyrektora o wpływie treści ugód na działalność komercyjną Szpitala jest bezprzedmiotowa, gdyż w zakresie objętym treścią ugód Szpital ten nie może prowadzić działalności komercyjnej.

Jeżeli zaś chodzi o świadczenia gwarantowane, których dotyczą informacje zawarte w ugodach, to informacje te nie mają żadnego wpływu na sytuację Szpitala (...) na rynku. Po pierwsze informacje zawarte w żądanych ugodach dotyczą danych historycznych z lat 2009-2011. Jest bardzo mało prawdopodobnym by obecnie, po ponad 8 latach, informacje te miały jeszcze jakikolwiek wartość gospodarczą i wpływ na konkurencyjność Szpitala.

Informacje te nie mają takiej wartości tym bardziej, że w międzyczasie całkowitej zmianie uległ sposób finansowania działalności szpitalnej, której dotyczyły przedmiotowe ugody, a to w związku z utworzeniem systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, czyli tzw. sieci szpitali. Kwalifikacja szpitali do tego systemu nie odbywa się już jak dotychczas na podstawie konkursu ofert i kryteriów cenowych tylko na podstawie kryteriów jakości udzielanych świadczeń (por. art. 95m ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), a świadczenia szpitalne finansowane są obecnie w formie ryczałtu (por. art. 136c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Zatem wiedza o danych zawartych w ugodach nie ma już żadnego znaczenia dla Szpitala przy ubieganiu się przez ten Szpital o zakwalifikowanie go do sieci szpitali. Zwłaszcza, że kwalifikacja taka następuje raz na cztery lata (art. 95m ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), a pierwsza miała miejsce od 1 stycznia 2018 r. Zatem kolejna kwalifikacja będzie miała miejsce dopiero w 2022 r.

Nadto dane zawarte w żądanych ugodach stanowią także informacje o fakcie i skali nieprawidłowości ujawnionych w trakcie kontroli i ich skutkach finansowych. Ustawodawca uznał tego typu informacje za tak istotne, że nakazał nawet - w art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej - ich publikację w Biuletynie Informacji Publicznej.

Także art. 35 ustawy o finansach publicznych potwierdza obowiązek ujawnienia żądanych w niniejszej sprawie informacji. Przepis ten jest konsekwencją zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi, ustanowionej przepisem art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i jej konkretyzacji zawartej w art. 34 ust. 1 pkt 1-11 ustawy o finansach publicznych. W myśl art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a tej ustawy, zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana m.in. przez podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących wysokości środków publicznych przekazanych na realizację zadań wykonywanych przez tę jednostkę. Oznacza to, że informacje o wysokości tych środków nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 35 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W rezultacie informacje te nie podlegają ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Według strony skarżącej bezzasadne jest twierdzenie Dyrektora, że jeden z załączników do przedmiotowej ugody zawiera dane osobowe pacjentów szpitala w postaci ich numerów PESEL, co m.in. uzasadnia decyzje odmowna, bowiem konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. organ wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2018 r. (sygn. akt I OSK, 2878/16) chociaż oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2016 r. (sgn. akt II SA/Kr 747/16) organu, to stwierdził, że utajnione dane mogą podlegać ochronie, jako tajemnica przedsiębiorcy, ale konieczne jest dodatkowe uzasadnienie stanowiska organu i to wyrażone w decyzji administracyjnej, a nie w innych, zwłaszcza późniejszych pismach procesowych organu.

Odnosząc się zaś do przywoływanych przez stronę skarżącą regulacji zawartych ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. ustawy o finansach publicznych organ wskazał, że fakt, że dany podmiot należy do sektora finansów publicznych nie powoduje ograniczenia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, co potwierdza art. 35 tej ustawy. Wbrew sugestiom strony skarżącej na zakres i sposób rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, a tym bardziej na ochronę poufności tych danych, w żaden sposób nie wpływa przewidziany w art. 8 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania niektórych kategorii informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Jeżeli w ramach kategorii informacji, które podlegają udostępnieniu w BIP zawarte byłyby dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, to obowiązek publikacji w tym zakresie również jest wyłączony. Obowiązek publikacji w BIP to po prostu jeden ze sposobów udostępniania informacji publicznej, który podlega ograniczeniom wskazanym m.in. w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w wyroku z dnia 12 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób wiążący przyjął, że żądane informacje to te, które zostały wskazane przez Szpital (...), a więc ugody zawarte z Narodowym Funduszem Zdrowia z dni (...) grudnia 2010 r., (...) lutego 2011 r. i (...) października 2012 r. Przedmiotem ugód są rozliczenia (z podaniem kwot) dotyczące udzielonych przez Szpital świadczeń zdrowotnych oraz aneksy do ww. ugód podpisane w dniu (...) listopada 2015 r. Obecnie zatem, wobec treści art. 153 p.p.s.a., nie jest możliwe kwestionowanie tak określonego przedmiotu postępowania.

Nie jest uprawniony zarzut skargi o naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2016 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2018 r. opowiedziały się za priorytetem prawa dostępu do informacji publicznej i wskazały na konieczność wykazania przesłanek uniemożliwiających udostępnienie takiej informacji (tajemnicy przedsiębiorcy), to nie wykluczyły, że w dalszym toku postępowania zadanie to zostanie przez organ zobowiązany należycie wykonane.

Nie powtarzając wielokrotnie przytaczanej w rozpoznawanej sprawie definicji tajemnicy przedsiębiorstwa oraz znaczenia użytego w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej sformułowania (Dz. U.2019/1429) "tajemnicy przedsiębiorcy", przypomnieć jedynie można, że tajemnice te postrzegać należy w aspektach formalnym i materialnym.

W przedstawionych Sądowi przez Szpital (...) materiałach, nieudostępnionych stronie skarżącej, a uznanych przez Szpital za przedmiot zaskarżonej decyzji, znajdują się ugody zawarte z Narodowym Funduszem Zdrowia z dni (...) grudnia 2010 r., (...) lutego 2011 r. i (...) października 2012 r. Przedmiotem ugód są rozliczenia (z podaniem kwot) dotyczące udzielonych przez Szpital świadczeń zdrowotnych. Ugody nie zawierają klauzul o ich poufności. Takie klauzule natomiast (o treści przytoczonej przez Szpital) zawierają aneksy do ww. ugód podpisane w dniu (...) listopada 2015 r. Bez względu jednak na powyższe, wobec wyraźnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2016 r., że "organ wykazał spełnienie przesłanki formalnej, to jest woli Szpitala (...) utajnienia (zachowania w poufności) wnioskowanych informacji", ten aspekt sprawy nie może być obecnie poddany ponownej ocenie.

Ocenie natomiast podlega to, czy wnioskowane informacje mogły być objęte tajemnicą przedsiębiorcy, a więc czy spełniona została przesłanka materialna.

W tym zakresie, w nawiązaniu do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, poszerzył argumentację odmowy udostępnienia żądanej informacji, co nie oznacza jednak, że istnienie ww. przesłanki wykazał.

Organ przyjął założenie, że żądana informacja obrazuje sytuację finansową Szpitala, a jako taka stanowi informację handlową. Wskazał, że w przeciwieństwie do umów publikowanych na podstawie art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych obrazujących jedynie dostępność i cenę świadczeń opieki, dane zawarte w ugodach i aneksach dotyczą faktycznego poziomu realizacji świadczeń. Nadto wynika z nich, czy w danym rodzaju świadczeń istnieje zapotrzebowanie na dany rodzaj usług, a także skala prowadzonej przez Szpital działalności. Te wszystkie informacje zaś pozwalają na "pozycjonowanie" Szpitala (działającego faktycznie w warunkach konkurencyjnych) na rynku usług medycznych, W ocenie Sądu przyjęte przez organ założenie nie znajduje pokrycia w zakresie i treści materiałów, które zostały Sądowi przedstawione jako żądana informacja. Po pierwsze ugody pochodzą z lat 2009- 2011 r. i dotyczą świadczeń medycznych z zakresu wskazanego we wniosku, udzielonych przez Szpital w tychże latach. Tego samego okresu dotyczą specyfikacje zawierające szczegółowe dane o udzielonych świadczeniach (w tym nr PESEL pacjentów). Aneksy do opisywanych ugód podpisane w 2015 r. dotyczą, ogólnie rzecz ujmując, realizacji zmienionych zaleceń pokontrolnych w zakresie stanu sprawozdawczości także za okres 2009 - 2011.

Już choćby z tych powodów twierdzenie organu, że ugody i aneksy miałyby służyć określeniu aktualnej sytuacji finansowej Szpitala jest nie do przyjęcia. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ - co do zasady - wydaje decyzję na podstawie stanu pranego i stanu faktycznego istniejących w dacie decyzji. Także więc i w rozpoznawanej sprawie organ winien był uwzględnić upływ casu i zmianę tzw. "otoczenia prawnego" mogącego mieć wpływ na dokonywane oceny. Zarówno na "historyczną wartość" ww. danych, jak i na skutki zmiany ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 84)) w zakresie usług szpitalnych (weszła w życie 4 maja 2017 r.), słusznie wskazuje strona skarżąca. Niewątpliwie wprowadzenie systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej (art. 95I i następne ww. ustawy), jakkolwiek nie likwidują konkurencyjnych warunków działania Szpitala, to jednak umniejszają znaczenie żądanych danych nie tylko dla określenia sytuacji finansowej Szpitala, ale także dla określenia jego aktualnej pozycji, jako wykonawcy określonych świadczeń i ich liczby. Organ zaś nie zaprezentował analizy, która ten wniosek mogłaby podważyć.

Organ nie wykazał, aby mające przesądzać o potrzebie zachowania w poufności żądanych danych założenie było prawidłowe. Tym samym nie można przyjąć, że ww. informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

Podkreślić też należy, że żądane dane mają bezpośredni związek z wynikami kontroli ma znaczenie istotne. Prawidłowość działalności podmiotu w zakresie wykorzystania funduszy publicznych to informacja, która nie może być chroniona tajemnicą przedsiębiorcy.

Konkluzja ta stanowi wynik wyważenia współistniejących i gwarantowanych ustawami uprawnień: prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie tej uwzględnić należało szczególną wartość dobra, z którym żądana informacja jest związana. Proces i sposób realizacji opieki leczniczej finansowanej ze środków publicznych musi być transparentny do granic kolizji z realnymi, regulowanymi prawem, innymi uprawnieniami. Dlatego określenie tych granic nastąpiło niezależnie od wyrażonej przez Szpital woli.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy, przyjmując, że na zsądzoną kwotę składa się wpis w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika.

,

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.