II SA/Kr 611/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - OpenLEX

II SA/Kr 611/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2141454

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2016 r. II SA/Kr 611/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel Małgorzata Łoboz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi B. D., A. D., Z. Z., J. Z., T. Z., B. Z. i B. Z. na decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2016 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. D., A. D., Z. Z., J. Z., T. Z., B. Z. i B. Z. kwotę 680,00 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta O. decyzją z dnia 17 listopada 2014 r., znak (...) rozpoznając ponownie sprawę zwrotu na rzecz: B.D., A.D., B.Z., B.Z. Z.Z., J.Z., T.Z. - nieruchomości położonej w jedn. ewid. O. -M, obręb (...), oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,0777 ha (stanowiącej dawną działkę nr (...) położoną w W.), będącej własnością Gminy O., objętej (...), przejętej od P.D. w 1/3 cz., M.Z. w 1/3 cz. oraz S.Z. w 1/3 cz. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 24 marca 1972 r. nr (...) pod budowę Państwowego Domu Specjalnego w W. - orzekł o odmowie zwrotu.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że pierwsza decyzja odmowna zapadła z uwagi na fakt niewykazania, że poprzednicy prawni obecnych wnioskodawców, a to osoby wywłaszczone, były współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Pogląd ten został zakwestionowany w wyniku odwołania się wnioskodawców od decyzji Starosty przez organ II instancji, który wskazał, ze skoro w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że nieruchomość stanowiła własność P.D. w 1/3 cz., M.Z. w 1/3 cz. oraz S.Z. w 1/3 cz, to decyzja ta jako dokument urzędowy stanowi dowód na to, że zostali oni wywłaszczeni jako współwłaściciele nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta ustalił następujący stan faktyczny:

Zbiorową decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 24 marca 1972 r. nr (...) wywłaszczona została m.in. działka nr (...) o pow. 0,0777 ha położona w W. Jako właściciele którym odjęto prawo własności do przedmiotowej działki w ww. decyzji wskazani zostali: P.D. M.Z. oraz S.Z. po 1/3 części każdy.Wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy Państwowego Domu Specjalnego w W. na mocy decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) z 9 października 1970 r. wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O.Na potrzeby powyższego postępowania sporządzona została mapa sytuacyjna w skali I:2000 wydzielenia działek pod "(...)" z gruntów osady tab. nr 40 (serwituty) wraz z wykazem posiadaczy. Mapa sporządzona przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w O. wpisana została do składnicy geodezyjnej w dniu 27 lutego 1971 r. za nr (...). Zgodnie z treścią powołanej wyżej mapy sytuacyjnej między innymi z działki nr (...) wydzielono działkę (...) o pow. 0,0790 ha z przeznaczeniem pod "dom (...)".

Grunty osady tabelowej nr 40 w W., z których wydzielona została między innymi działka nr (...) nie miały urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów co potwierdza zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w O. z dnia 25 marca 1971 r. nr (...).

Powyższe zamierzenie inwestycyjne obejmowało teren o powierzchni 2,75 ha na którym zlokalizowane zostały obiekty budowlane: budynek gospodarczy, budynek mieszkalny, budynek główny-budynek zakładu specjalnego, chlewnia, szklarnia, stacja trafo oraz ogrody: dla personelu obsługi i ogród zakładowy, które miały być obsadzone drzewami owocowymi oraz ogród warzywny oraz ogród z drzewami ozdobnymi. Z projektu podstawowego oznaczonego nr "(...) ' budynek główny miał składać się z bloku "A" o 4 kondygnacjach oraz bloku "B" o 2 kondygnacjach. Budynek podzielony został funkcyjnie na dwie części: na dwupiętrową część mieszkalną dla 150 osób chorych psychicznie (I i II piętro) i część gospodarczą na parterze (min. pokój zabiegowy, pokoje lekarza i pielęgniarek, stołówka, izolatka). Na niskim parterze znajdowały się: kotłownia ze składem opalu z magazynami, zaplecze magazynowe kuchni z szatniami dla personelu kuchni i pralni.

Projekt budowlany oznaczonym nr "(...)" zakładał iż budynek mieszkalny 3-kondygnacyjny miał stanowić budynek mieszkalno-hotelowy dla personelu zakładu. Zgodnie z pozyskanym materiałem dowodowym budynek główny-administracyjny został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 30 sierpnia 1973 r. nr (...)).

budynek mieszkalno-hotelowy został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 30 sierpnia 1973 r. nr (...), budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 1 sierpnia 1973 r. nr (...), budynek tuczami został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 30 sierpnia 1973 r. nr (...) oraz budynek szklarni wybudowany został zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 30 sierpnia 1973 r. nr (...)).

Obiekty budowlane objęte ww. planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją o lokalizacji szczegółowej nr (...) z 9 października 1970 r. zostały oddane do użytku w 1978 r. co wynika z karty inwentaryzacyjnej i jej załącznika graficznego w postaci kopii mapy ewidencyjnej z dnia 30 lipca 2001 r. sporządzonej przez Likwidatora Spółdzielni "(...)".

Decyzją z dnia 23 czerwca 1978 r. nr (...) Wojewoda K. orzekł o przekazaniu nieodpłatnie z dniem I stycznia 1978 r. zadania inwestycyjnego "budowa domu pomocy społecznej w O. -W. na rzecz Regionalnego Związku Spółdzielni Inwalidów w K. z przeznaczeniem dla Spółdzielni Inwalidów "(...)" w O. Zgodnie z postanowieniem ww. decyzji w dniach 29.07.do 4 sierpnia 1978 r. nastąpiło protokolarne przekazanie przedmiotowego zadania inwestycyjnego na rzecz Regionalnego Związku Inwalidów "(...)" w O., w którym został stwierdzony rzeczywisty cykl realizacji zamierzenia inwestycyjnego będącego celem wywłaszczenia obejmujący okres od 25 kwietnia 1874 r. do 29.07.1978. W powyższym protokole przekazania w punkcie II. 2 przyjmujący przedmiotową inwestycję stwierdził "gotowość do podjęcia eksploatacji zrealizowanej inwestycji".

Po przejęciu zadania inwestycyjnego przez Spółdzielnię Inwalidów "(...) dodatkowo zostały wybudowane obiekty na potrzeby zmodernizowanego zamierzenia inwestycyjnego, opisane i oznaczone na karcie inwentaryzacyjnej i jej załączniku graficznym w postaci kopii mapy ewidencyjnej z dnia 30 lipca 2001 r. sporządzonej przez Likwidatora Spółdzielni "(...).i są to: budynek szwalni oddany do użytkowania w roku 1987 r. oznaczony nr 1. wiata garażowa oddana do użytku w 1985 r. oznaczona nr 4, budynek sprężarkowni oddany do użytku w 1986 r. oznaczony nr 8, budynki magazynowe oddane do użytku w latach 1983 i 1984 oznaczone nr (...),(...) zespół kontenerów oddanych do użytku w 1986 r., oznaczony nr (...) budynek stanowiący rozbudowę zrealizowanego budynku gospodarczego w ramach pierwotnego założenia inwestycyjnego oznaczony nr (...), budynek portierni oznaczony nr (...) oddany do użytku w 1978 r. Budynek szwalni zgodnie z pozyskanym protokołem przekazania-przyjęcia do eksploatacji z dnia 17 września 1987 r. realizowany był w okresie od XII.1982 r. do 17.IX. 1987 r. i w ramach zadania jakim była jego budowa realizowana wraz z drogą dojazdową i kanalizacją opadową.

Z powodu negatywnego rezultatu poszukiwań dokumentacji dotyczącej obiektów budowlanych powstałych w czasie funkcjonowania Spółdzielni "(...)" przeprowadzono postępowanie dowodowe z przesłuchania świadków na okoliczność funkcjonowania Spółdzielni "(...)" w O. i posiadanej wiedzy dotyczącej pozwoleń na budowę budynków posadowionych na terenie wywłaszczonych nieruchomości.

B.K. zeznał, że "z chwilą przekazania terenu w dniu 4 sierpnia 1978 r. Spółdzielnia "(...)" w O. wymienione w protokole przejęcia budynki, budowle były wykończone całkowicie, częściowo wyposażone. W pełni były wyposażone gabinety rehabilitacyjny, gabinety lekarskie, stołówka, obiekty związane z opieką lekarską. Ogrodzenie zostało posadowione w granicach wywłaszczenia i ono istniało już w chwili przejęcia przez Spółdzielnię. Alejki nie były urządzone zgodnie z planem realizacyjnym, istniała zieleń w części pomiędzy budynkiem głównym a ul. (...), natomiast w tylnej części tj. wschodniej części budynku głównego nie było urządzonej zieleni, na tym terenie rosła trawa i drzewa samosiejki (młode sosny)".

Zgodnie z zeznaniem świadków Spółdzielnia "(...) była zakładem samofinansującym się w którym wskaźnik zatrudnienia inwalidów był bardzo wysoki, a cała działalność leczniczo-rehabilitacyjna była finansowana przez Spółdzielnię. Ponadto zeznania świadków dowodzą iż Spółdzielnia "(...)" w swoim charakterze spełniała podobną funkcję jak cel wywłaszczenia, ponieważ również polegała na opiece nad osobami niepełnosprawnymi poprzez ich zatrudnienie i opiekę zdrowotną.

Zgodnie z zapisem w wyżej powołanym Statucie Spółdzielnia była członkiem Centralnego Związku Spółdzielni Inwalidów w W. oraz członkiem Regionalnego Związku Spółdzielni Inwalidów w K. Celem Spółdzielni w myśl zapisów Statutu było prowadzenie takiej działalności gospodarczej która umożliwiała rehabilitację w procesie pracy i zaspokojenia potrzeb bytowych i innych korzyści materialnych i społecznych. Działalność rehabilitacyjna, gospodarcza, socjalna i społeczno-wychowawcza spółdzielni zmierzała do stałego podnoszenia materialnego i kulturalnego poziomu życia i świadomości społecznej swych członków oraz do zaspakajania ich potrzeb życiowych, a także do zaspakajania potrzeb społecznych w granicach i zakresie określonym planami i możliwościami spółdzielni. Spółdzielnia prowadziła swoją działalność samodzielnie w granicach określonych ustawą i statutem.

Spółdzielnia Inwalidów "(...)" w O. zaniechała swojej działalności na terenie objętym przedmiotowym wywłaszczeniem w 2005 r. co potwierdza decyzja Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia 3 lipca 2005 r. nr (...) orzekająca o wygaśnięciu użytkowania przez Spółdzielnię "(...)" w likwidacji z siedzibą w O. przy ul. (...) przedmiotowego terenu. Działka (...) odpowiadająca dawnej działce (...) przeznaczona była w części pod budynek podstawowy, częściowo pod drogę i częściowo pod ogród z drzewami ozdobnymi, natomiast po modyfikacji celu wywłaszczenia tj. po przejęciu zadania inwestycyjnego przez Spółdzielnię "(...) część działki zagospodarowana została zgodnie z planem realizacyjnym będącym podstawą wywłaszczenia tzn. wybudowano budynek podstawowy i zrealizowano drogę, w części zlokalizowano skład opału. Po przeprowadzeniu oględzin ustalono, że południowo-zachodni narożnik działki zajmuje budynek murowany, 4-kondygnacyjny, w północnej części działki na wysokości budynku znajduje się droga utwardzona betonem, w pozostałej części w większości działka jest utwardzona betonem, na części widać pozostałości po dawnym składzie opału, północno-wschodni część działki porośnięta jest drzewami samosiejkami i wysypany jest piasek.

Wywłaszczona nieruchomość położona w W., oznaczona jako działka nr (...) o pow. 0,0790 ha została włączona do miasta O. na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie utworzenia, zniesienia i zmiany granic niektórych miast (Dz. U. Nr 50, poz. 327) i zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr (...) o pow. 0,0777 ha.

Gmina O. stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., co potwierdza decyzja Wojewody (...) z dnia 8 maja 2001 r. nr (...) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr (...).

Zawiadomieniem z dnia 9 października 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy w O. działając w trybie art. 136 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z zamiarem użycia działki nr (...) stanowiącej dawną działkę nr (...) na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu zawiadomił spadkobierców byłych właścicieli dawnej działki nr (...) (B.D., A.D., B.Z., B.Z., Z.Z., J.Z., T.Z.) o możliwości zwrotu nieruchomości.

Przed upływem 3 miesięcznego terminu od dnia otrzymania ww. zawiadomienia o możliwości zwrotu, z wnioskiem o zwrot wystąpili wszyscy zawiadomieni przez Burmistrza Miasta i Gminy O. spadkobiercy P.D., M.Z. i S.Z. na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w O. z dnia 30 sierpnia 2010 r. sygn. akt (...), z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt (...) oraz z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt (...). Zgodnie z ww. postanowieniami Sądu Pani B.D. nabyła udział w 1/6 części. Pan A.D. udział w 1/6 części. Pani B.Z. udział w 1/9 części, Pan Z.Z. udział 1/9 części, Pani B.Z. udział w 1/9 części, Pan J.Z. udział w 1/6 części. Pan T.Z. udział w 1/6 części.

Po poczynieniu powyższych ustaleń organ I instancji wskazał, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wobec faktu iż wszyscy spadkobiercy osób którym odjęto prawo własności do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania zwrócili się z wnioskiem o jej zwrot zachowaniem terminu wskazanego w art. 136 ust. 5 u.g.n. spełniona została pozytywna przesłanka zwrotu w zakresie osób uprawnionych do jego ubiegania się.

Organ stwierdził następnie, że odstępstwo od pierwotnego celu wywłaszczenia jakim była realizacja Państwowego Domu Specjalnego po przekazaniu zadania na rzecz Spółdzielni "(...) w O. stanowi jego modyfikację mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie. Dom specjalny w którym miał powstać zakład dla psychicznie chorych z założenia miał służyć ludziom niepełnosprawnym natomiast działalność jaką prowadziła Spółdzielnia "(...)" na wywłaszczonym terenie w swoim charakterze spełniała podobną funkcję, ponieważ była to opieka nad osobami niepełnosprawnymi poprzez ich aktywizację zawodową i ich opiekę zdrowotną. Wobec powyższego w ocenie organu prowadzącego przedmiotowa nieruchomość, będąca częścią nieruchomości zarządzanej przez Spółdzielnię "(...)" nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia co czyni negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Zmianę zagospodarowania przedmiotowego terenu i rezygnację z przedsięwzięcia pn. Dom Specjalny na rzecz utworzenia Spółdzielni (...) prowadzącej działalność związaną z zatrudnieniem i opieką medyczną inwalidów należy ocenić w świetle decyzji Wojewody K. z dnia 23 czerwca 1978 r. nr (...) orzekającej o przekazaniu nieodpłatnie zadania inwestycyjnego, jako modyfikację celu wywłaszczenia gdyż charakter obu celów był bardzo zbliżony. Zarówno Dom Specjalny jak i Spółdzielnia "(...)" służyć miały opiece nad osobami niepełnosprawnymi.

Mimo iż aktualnie przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia w ocenie organu orzekającego cel wywłaszczenia został osiągnięty. Zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. II SA / Lu 28/13, Wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 1810/11) nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inny cel.

Na skutek złożonego odwołania decyzja była kontrolowana przez Wojewodę (...) który decyzja z dnia 9 marca 2016 r. znak (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ przytoczył w uzasadnieniu stan faktyczny ustalony przez Starostę O., stan prawny w odniesieniu do kolejnych ustaw umożliwiających wywłaszczenie i w tym kontekście ocenę przesłanki "zbędności" na cel wywłaszczenia. Organ stwierdził, odnosząc się do zarzutów odwołania, że jak wskazuje się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu zakres dopuszczalnej modyfikacji to taki, który pociąga za sobą modyfikacje inwestycji w sposób mieszczący się w celu uzasadniającym wywłaszczenie czyli nie zmieniający jego charakteru. Dlatego odnosząc się do stanowiących zasadniczą część wniesionego odwołania zarzutów kwestionujących tożsamość planowanego Państwowego Domu Specjalnego w W. tj. Zakładu Specjalnego dla psychicznie chorych niezdolnych do pracy o 150 miejscach oraz obiektu wykorzystywanego przez Spółdzielnię Inwalidów "(...)" w O. w kontekście braku wystarczającego w tym względzie w ocenie odwołującego uzasadnienia przez organ I instancji decyzji z dnia 17 listopada 2014 r. nr (...), stwierdzono, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Wskazano bowiem, iż o ile na uwadze mieć należy, że jakkolwiek cel wywłaszczenia winien być określony i rozumiany ściśle, to jednak dokonując oceny tożsamości celu wywłaszczenia planowanego oraz zrealizowanego, należy tego dokonywać w sposób zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym kontekst i charakter danej inwestycji oraz związane z tym okoliczności faktyczne i prawne danej sprawy.

Mając na względzie orzeczenie NSA do sygn. akt I OSK 2037/11 i interpretując przesłankę modyfikacji celu wywłaszczenia, organ wskazał, że obowiązująca w dacie wywłaszczenia ustawa z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia (Dz. U. z 1948 r. Nr 55, poz. 434 z późn. zm.) w art. 2 stanowiła "Ilekroć w mniejszej ustawie jest mowa o zakładach leczniczych - należy przez to rozumieć zarówno zakłady i urządzenia dla udzielania pomocy leczniczej, jak i dla prowadzenia akcji zapobiegania chorobom". Jednocześnie w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o zakładach leczniczych (Dz. U. z 1928.38.382 z późn. zm.) w art. 1 dokonano podziału zakładów leczniczych na: pokłady lecznicze dla osób potrzebujących stałego pomieszczenia w celu leczenia i pielęgnowania-względnie obserwacji i porady lekarskiej" oraz zakłady lecznicze dla osób przychodzących (przychodnie). Natomiast art. 2 niniejszego rozporządzenia statuuje podział wymienionych zakładów leczniczych na "zakłady lecznicze ogólne, przeznaczone dla osób, potrzebujących leczenia i pielęgnowania względnie obserwacji i porady lekarskiej, bez względu na rodzaj choroby" i "zakłady specjalne przeznaczone tylko dla osób, dotkniętych tylko pewnymi rodzajami chorób, wymagających opieki lub porady lekarskiej ". W tym kontekście należy zauważyć, iż przedmiotem działania Spółdzielni Inwalidów "(...) w O. zgodnie ze statutem tej Spółdzielni, który określał jej zadania było: "(...) prowadzenie takiej działalności gospodarczej, która umożliwia rehabilitację w procesie pracy (...)" dodatkowo zgodnie z § 9 pkt 3 Spółdzielnia "w przypadkach koniecznych prowadzi rehabilitację podstawową (...)", w pkt 5 "prowadzi we własnym zakresie lub wspólnie z innymi spółdzielniami przychodnie rehabilitacyjne, gabinety usprawnień (...)" oraz w pkt 7 " (...) organizuje i prowadzi opiekę zdrowotną oraz działalność profilaktyczną (...)". Należy zatem podkreślić, iż Spółdzielnia Inwalidów (...) i" w O. spełniała funkcje zakładu leczniczego dla osób przychodzących (tekst jedn.: przychodni) i była zarazem zakładem leczniczym specjalnym, przeznaczonym dla osób dotkniętych tylko pewnymi rodzajami chorób, wymagających opieki lub porady lekarskiej. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego zasadnym jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w niniejszym przypadku, w świetle ustalonego sposobu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) (w granicach dawnej działki nr (...) położonej w W.) mamy do czynienia z realizacją celu wywłaszczenia, gdyż nie nastąpiła jego zmiana tylko modyfikacja celu wywłaszczenia nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie, a zatem mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie jako jego dopuszczalna modyfikacja.

Należy zatem zauważyć i podkreślić, iż w tym konkretnym przypadku celem wywłaszczenia było wybudowanie placówki dla osób, które z uwagi na własne ograniczenia, nie są w stanie samodzielnie normalnie funkcjonować w społeczeństwie i winny znajdować się pod specjalistyczną opieką.

Celem Spółdzielni "(...) w O., poza zatrudnianiem osób niepełnosprawnych, była opieka nad tymi osobami poprzez ich zatrudnienie i sprawowaną nad nimi opiekę zdrowotną. Jednocześnie zgodnie z zeznaniami świadków "Spółdzielnia" posiadała "sanitarkę" czyli pojazd, którym dowoziła osoby niepełnosprawne na turnusy rehabilitacyjne a także dowoziła na zabiegi osoby o wysokiej niepełnosprawności. Równocześnie, jak zeznał świadek Pan L.S. "w budynku zasadniczym (...) na 1-szym piętrze mieściła się przychodnia lekarsko-rehabilitacyjna (...) były trzy gabinety lekarskie (...) na piętrze przychodni znajdowały się również pomieszczenia służące do rehabilitacji wyposażone w specjalistyczny sprzęt rehabilitacyjny. Przychodnia była przeznaczona do leczenia wszystkich zatrudnionych w Spółdzielni (...}". W efekcie, tutejszy organ stoi na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zmianie celu wywłaszczenia, a co najwyżej o jego dopuszczalnej modyfikacji.

Nadto poczynione ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż w 1978 r. tj. w czasie przejmowania terenu, cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany w związku ze zrealizowaniem inwestycji zgodnie z planem realizacyjnym.

Jednocześnie jak wiadomo Wojewodzie (...) również z innych postępowań dotyczących zwrotu sąsiednich nieruchomości wywłaszczonych na ten sam cel co wskazany w decyzji wywłaszczeniowej wydanej w przedmiotowej sprawie, w stosunku do tych innych sąsiednich nieruchomości, cel wywłaszczenia został w ramach planowanej inwestycji również zrealizowany. W ujęciu całościowym, wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi bowiem część składową całego terenu przeznaczonego pod realizację celu wywłaszczenia jakim była budowa Państwowego Domu Specjalnego w W. Tym samym, z uwagi na fakt, iż na niniejszej nieruchomości zrealizowano zasadniczą część planowanej inwestycji, tj. budynek podstawowy oraz część drogi, utwardzonej betonem (stanowiących cel wywłaszczenia), niezasadny jest pogląd, iż cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Zgodnie z dokumentacją oraz całym materiałem dowodowym będącym w dyspozycji organu odwoławczego, a zwłaszcza protokołem z dnia 29.07 - 4 sierpnia 1978 r. dotyczącym "Przekazania - przyjęcia do eksploatacji inwestycji Państwowy Dom Specjalny W. " (karta akt nr (...)) pod pozycją "określenia zakresu rzeczowego inwestycji przyjmowanej do eksploatacji Państwowy Dom Specjalny w W. " w dacie tej, ze zinwentaryzowanych efektów rzeczowych znajdowały się tam (tekst jedn.: na terenie realizowanej inwestycji - ocenianym jako całość terenu przejętego pod planowaną inwestycję) m.in.: omawiany budynek podstawowy, budynek gospodarczy, tuczarnia i chlewnia (karta akt nr (...)). Tak sporządzony wykaz "efektów rzeczowych" wskazuje, iż również przedmiotowa działka jako część całej, dużej inwestycji powinna być oceniana w kontekście zrealizowanych i wybudowanych obiektów. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość, również jako część większej całości, nie może zostać oceniona jako zbędna na cel wywłaszczenia, który w ocenie organu odwoławczego (jak wskazują zgromadzone dowody) został zrealizowany na całym wywłaszczonym terenie. Wywłaszczony teren stanowił w przeszłości tereny wiejskie, niezabudowane, jednocześnie wraz z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło zabudowanie i zagospodarowanie tego terenu, zgodnie ze wskazanym wyżej zmodyfikowanym na potrzeby Spółdzielni "(...) celem wywłaszczenia. W szczególności na nieruchomości powstał zarówno jeden z głównych elementów realizowanego celu wywłaszczenia tj. "budynek podstawowy" jak i częściowo wyżej opisywana droga (utwardzona betonem). Analizując dostępny w sprawie materiał dowodowy Wojewoda uznał, iż już w momencie przekazania ww. terenu Spółdzielni "(...)" w O. cel wywłaszczenia został zrealizowany, jednocześnie odstępstwo od jego pierwotnego brzmienia i przekazanie zadania na rzecz Spółdzielni "(...)" w O. stanowi jak wyżej wykazano dopuszczalną modyfikację celu uzasadniającego wywłaszczenie.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego "wydania decyzji Wojewody K. z dnia 23.06.1978 nr (...) z naruszeniem kompetencji rzeczowych" wynikających z art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce służby zdrowia, która to decyzja w związku z powyższym jest w ocenie odwołującego nieważna, wyjaśniono, że do czasu zatem pozostawania w obrocie prawnym ww. decyzji organy administracyjne, w świetle zacytowanego powyżej wyroku nie mogą pomijać treści tej decyzji i jej skutków prawnych. Taki akt jest prawomocny dopóty, dopóki nie zostanie wzruszony w stosownych trybach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dodatkowo zauważyć wypada, iż wspomniana decyzja nie mogła zmienić przeznaczenia zakładu społecznego służby zdrowia, gdyż taki zakład jeszcze nie istniał, a tym samym w świetle obowiązujących przepisów nie pełnił jeszcze swojej roli jako placówka służby zdrowia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od tego orzeczenia złożyli B.D., A.D., B.Z., B.Z., Z.Z,. J.Z., T.Z., zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1)

art. 34 ustawy z dnia 12.03.1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr: 7 poz. 70);

2)

art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr S I poz. 2782 z późn.zm) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że cel *wywłaszczenia został zrealizowany;

3)

art. 2 ustawy z dnia 28.10.1948 o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce służby zdrowia (Dz. U. z 1948 r. Nr 55, poz. 434 z późn.zm) w zw. z art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o zakładach leczniczych (Dz. U. z 1928.38.382 z późn. zm.) i w zw. z § 9 Statutu Spółdzielni Inwalidów (...) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6,7,8, 9, 7, 107 § 3 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazano, iż cel wywłaszczenia wynika z projektu budynku Państwowego Domu Specjalnego w W., opracowanego przez Biuro Projektów Służby Zdrowia w październiku 1962 r. zmodyfikowanego przez Przedsiębiorstwo projektowania budownictwa miejskiego Miasto projekt -K. z sierpnia 1973 r. Był nim Zakład Specjalny dla psychicznie chorych niezdolnych do pracy o 150 miejscach w W. powiat O. i ten cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany.

Nie znajduje podstawy w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie ustalenie organu I instancji, utrzymane przez organ II instancji, że powyższy cel wywłaszczenia został jedynie zmodyfikowany przez przekazanie zadania na rzecz Spółdzielni "(...) i ta modyfikacja mieściła się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, uargumentowane tym, że Dom Specjalny, w którym miał być prowadzony Zakład dla psychicznie chorych, z założenia miał służyć ludziom niepełnosprawnym, natomiast działalność, jaką prowadziła Spółdzielnia "(...) na wywłaszczonym terenie w swoim I charakterze spełniała podobna funkcję, ponieważ była to opieka nad osobami niepełnosprawnymi poprzez ich aktywizację zawodową i ich opiekę zdrowotną.

W ocenie skarżących, Dom Specjalny miał być zakładem leczniczym dla osób psychicznie chorych, niezdolnych do pracy, do którego miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28.10.1948 o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce służby zdrowia (Dz. U. Nr 55, poz. 434). W myśl art. 13 ust. 1 pkt 4 tej ustawy zmienić przeznaczenie zakładu mogła tylko Rada Ministrów przy równoczesnym określeniu warunków, pod jakimi zmiana ta następuje. Rada Ministrów takiej zmiany przeznaczenia ww. zakładu leczniczego nie dokonała. Decyzja Wojewody (...) z dnia 23.06.1978 nr (...) została wydana z naruszeniem kompetencji rzeczowych wynikających z ww. przepisu, w związku z czym jest nieważna. Jako podstawa prawna tej decyzji powołany jest art. 48 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 o radach narodowych (Dz. U. 1975 Nr 26 poz. 139), stanowiący, że Wojewodowie... sprawują administrację państwową działając na podstawie przepisów prawa oraz:zgodnie z kierunkami ustalonymi przez organy nadrzędne i że do terenowych organów administracji państwowej należą wszystkie sprawy z zakresu administracji państwowej, niezastrzeżone na rzecz innych organów. Przepis ten jest ogólną normą kompetencyjną, wymagającą jednak wskazania przepisów prawa materialnego, które są realizowane przez Wojewodę w konkretnej sprawie wchodzacej w zakres administracji państwowej. Wojewoda w ww. decyzji nie wskazał przepisu prawa materialnego mającego stanowić podstawę jej wydania, a poza tym nie mógł takiej decyzji wydać, ponieważ kompetencja zmiany przeznaczenia zakładu leczniczego, na potrzeby którego została wydana ww. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, została zastrzeżona przepisem art. 13 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy z 28.10.1948 do kompetencji Rady Ministrów. Poza tym z treści tej decyzji wynika, że została ona wydana celem zabezpieczenia niezbędnej bazy lokalowej oraz organizacji stanowisk pracy dla inwalidów województwa (...), a przekazane nią zadanie inwestycyjne dotyczyło budowy domu pomocy społecznej w O. -W. Cel tego przekazania różni się zasadniczo od celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bowiem celem wywłaszczenia była budowa Domu Specjalnego - zakładu specjalnego dla psychicznie chorych i niezdolnych do pracy, w którym opieka nad osobami psychicznie chorymi musiała być sprawowana całodobowo, natomiast celem decyzji Wojewody K. z dnia 23.06.1978, wyraźnie sprecyzowanym w komparycji tej decyzji, było zabezpieczenie niezbędnej bazy lokalowej oraz organizacji stanowisk pracy dla inwalidów województwa (...), a więc stworzenie możliwości zatrudnienia inwalidów, a nie prowadzenie zakładu leczniczego dla osób psychicznie chorych niezdolnych do pracy, co było celem wywłaszczenia. Poza tym w decyzji tej określono inny od celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, cel przekazania zadania inwestycyjnego bowiem przekazano zadanie inwestycyjne "Budowa Domu Pomocy Społecznej", a nie budowa Państwowego Domu Specjalnego".

Organ II instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji zauważył, że wspomniana decyzja Wojewody z 23.06.1978 nie mogła zmienić przeznaczenia Zakładu Społecznego Służby Zdrowia, gdyż zakład taki jeszcze nie nie istniał, a tym samym w świetle obowiązujących przepisów nie pełnił jeszcze swojej roli jako placówka służby zdrowia. Stwierdzeniem tym organ zaprzecza więc dokonanemu wcześniej ustaleniu, że cel wywłaszczenia nieruchomości został w 1978 r. osiągnięty, bowiem skoro zakład leczniczy dla osób psychicznie chorych niezdolnych do pracy o 150 miejscach w tymże roku nie istniał, to cel wywłaszczenia nie mógł być zrealizowany i tym samym nie został osiągnięty. Zeznania świadków nie potwierdzają faktu przekazania Spółdzielni pomieszczeń i sprzętów wymaganych do prowadzenia zakładu leczniczego dla osób psychicznie chorych niezdolnych do pracy, wobec czego ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w całości nie znajduje podstawy tak w zeznaniach świadków, jak i w pozostałym materiale dowodowym. Nie ma w zebranym materiale dowodowym żadnych podstaw do przyjęcia, że Spółdzielnia "(...)" -w swoim charakterze spełniała podobną rolę jak ceł wywłaszczenia, ponieważ jej działalność również polegała na opiece nad osobami niepełnosprawnymi poprzez ich zatrudnienie i opiekę zdrowotną. Celern wywłaszczenia nieruchomości nie było sprawowanie opieki społecznej nad osobami niepełnosprawnymi poprzez ich zatrudnienie i opiekę zdrowotną, lecz utworzenie zakładu społecznej służby zdrowia - zakładu leczniczego dla osób psychicznie chorych niezdolnych do pracy, a więc wymagających całodobowej opieki lekarsko - pielęgniarskiej, który to zakład nie mógł być z mocy art. 1 ww. ustawy z 28.10.1948 utrzymywany przez Spółdzielnię inwalidów "(...), gdyż spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą, która ze swej istoty obliczona była na zysk. Nieuruchomienie zakładu leczniczego - Państwowego Domu Specjalnego w W. lecz przekazanie Spółdzielni "(...)" innego zadania inwestycyjnego, określonego decyzją Wojewody z dnia 23.06.1978, wiązało się z oddaniem przez Państwo wywłaszczonej I nieruchomości, której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w użytkowanie Spółdzielni będącej odrębnym podmiotem gospodarczym, mającym siedzibę na tej nieruchomości, prowadzącym na niej własną działalność gospodarczą i nie spełniającej funkcji zakładu leczniczego, lub zakładu leczniczego specjalnego, przeznaczonego dla osób dotkniętych tylko pewnymi rodzajami chorób, wymagających opieki lub porady lekarskiej.

Tak więc wywłaszczona nieruchomość została użyta przed zrealizowaniem celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, co jest jednoznaczne z tym, że stała się ona zbędna na cel, dla którego orzeczono jej wywłaszczenie. Z uwagi na to, że wywłaszczona nieruchomość stała się w roku 1978 zbędna na cel określony w decyzji o uwłaszczeniu, zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 34 ustawy z dnia 12.03.1958 zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 70). Zgodnie więc z tym przepisem wywłaszczona nieruchomość powinna być w 1978 r. zwrócona osobom, które zostały wywłaszczone, lub ich następcom prawnym, a nie mogła być przekazana dla Spółdzielni Inwalidów "(...) w O. Uznanie przez organ II instancji, że w tym konkretnym przypadku celem wywłaszczenia było wybudowanie placówki dla osób, które z uwagi na własne ograniczenia, nie są w stanie samodzielnie, normalnie funkcjonować w społeczeństwie i winny znajdować się pod specjalistyczną opieką i że cel ten w 1978 r. tj. w czasie przejmowania terenu przez Spółdzielnię (...) został na nieruchomości zrealizowany jest sprzeczne z ww. dowodami i z treścią celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż Państwowy Dom Specjalny dla psychicznie chorych niezdolnych do pracy o 150 miejscach w W. nigdy nie powstał. Nie może być też mowy o modyfikacji celu wywłaszczenia na skutek przejęcia wybudowanych budynków przez Spółdzielnię Inwalidów (...) gdyż z mocy § 7 jej statutu prowadziła działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu działalności produkcyjnej i usługowej przez zatrudnianych pracowników, nie będących inwalidami oraz pracowników zdolnych do pracy będących inwalidami, która to działalność obliczona była na zysk, a cele określone w § 9 Statutu są ściśle związane z jej działalnością gospodarczą i są ograniczone do własnych pracowników, w związku z czym cel wywłaszczenia i cel działania Spółdzielni były całkowicie różne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Skarga zasadza się na kwestionowaniu twierdzenia, że został na nieruchomości zrealizowany cel wywłaszczenia.

Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016.23 t.j., dalej u.g.n.), poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Tym samym podstawową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie była ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany.

Wobec tego trzeba rozpocząć od identyfikacji celu wywłaszczenia, pamiętając przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem cel ten wynikać winien z samej decyzji wywłaszczeniowej; niemniej pomocniczo dopuszczalnym jest jego badanie z pomocą innych dokumentów (por. przykładowo Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2016 r. I OSK 1622/14 LEX nr 2064165). W decyzji wywłaszczeniowej z dnia 24 marca 1972 r. cel wywłaszczenia określono jako wywłaszczenie wskazanych w decyzji nieruchomości (w tym przedmiotowej) na cele budowy Państwowego Domu Specjalnego w W. Dodać przy tym trzeba, że były to wyłącznie nieruchomości rolne, co jak się okaże nie jest bez znaczenia w sprawie /por. mapa sytuacyjna z zaznaczeniem że teren wydzielenia działek pod budowę domu specjalnego obejmuje pastwiska (...) Taki też cel

(państwowy dom specjalny) został wskazany przez organy administracyjne. Niemniej nie jest to w ocenie Sądu wystarczające. Wobec tego dla wyjaśnienia, jakie było przeznaczenie tego domu specjalnego, należy sięgnąć do innych dokumentów. Mianowicie, z dokumentacji projektowej dotyczącej całego obiektu z roku 1973 wynika, że miał to być zakład specjalny dla psychicznie chorych niezdolnych do pracy o 150 miejscach, gdyż tak w tejże dokumentacji ten obiekt określano (k. (...)). Z projektów technicznych dołączonych do decyzji o pozwoleniu na budowę (k.(...)) wynika, że w budynku głównym przewidziano 4 kondygnacje, przy czym na I i II piętrze przewidziano na każdym z nich po 13 pokoi chorych, 1 izolatkę, 1 pokój dzienny oraz umywalnię z łazienką i WC; na parterze - 4 pokoje po 6 osób, izolatkę, umywalnię, pokój zabiegowy, lekarza, pielęgniarek, pokój dzienny, stołówkę, kuchnię, zaplecze kuchni z magazynem; na niskim parterze - kotłownię, pralnię, prasowalnię, warsztat, składy. Jako budynki dodatkowe przewidziano m.in. tuczarnię i szklarnię, zaś sposób zagospodarowania obejmował także ogród i zieleń z ławkami /plan zagospodarowania terenu - k.(...). Inwestycja była projektowana i realizowana jako zadanie inwestycyjne użytkownika Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w K. /vide treść decyzji nr (...)

W efekcie stwierdzić należy, że celem wywłaszczenia była realizacja zakładu specjalnego jako placówki służby zdrowia, dla 150 osób, psychicznie chorych, przebywających tam w sposób ciągły, z założeniem wytwarzania części żywności

(warzywa, mięso) na miejscu w ramach zakładu.

Następnie należy zbadać czy i kiedy został zrealizowany ten cel, na tle przepisów normujących kwestię zwrotu.

W materii daty (dat) realizacji inwestycji i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy podzielić pogląd wyrażony przez NSA w cytowanym wyroku I OSK 1622/14 wedle którego "ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem w żadnym wypadku nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 z późn. zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Nie oznaczało to oczywiście przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, bo przecież wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w to prawo, która zatem nie powinna być nadużywana. W tej materii orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Z reguły nieruchomość uznawano za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W kwestii terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376 i Z.U. 31/3/A/2014) stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1Konstytucji RP. Wcześniej, bo w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 (OTK-A z 2012 r. Nr 11, poz. 135), stwierdził, iż art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2Konstytucji RP. Jest to konsekwencją przejścia prawa własności na Skarb Państwa z wszelkimi tego skutkami, czyli uprawnieniami właścicielskimi. W odniesieniu do takich nieruchomości nie mają zatem znaczenia aktualne działania, dlatego że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r. Nr 24, poz. 296)".

Na tle powyższego wskazać trzeba, że wniosek o wywłaszczenie został złożony w dniu 29 października 2009 r. Zatem skoro nie ma wątpliwości, że wywłaszczenie zostało dokonane w 1972 r., to istotą sprawy jest ustalenie, czy w okresie od 1972 r. do dnia 22 września 2004 r. nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia.

Przypomnieć zatem należy, że organy administracji identyfikowały realizację celu w dwojaki sposób:

1) Po pierwsze, uznano, że cel wywłaszczenia został osiągnięty w 1978, tj. w czasie przejmowania terenu, albowiem już wówczas zrealizowano inwestycję zgodnie z planami realizacyjnymi. W ujęciu całościowym teren był przeznaczony pod realizację celu wywłaszczenia tj. budowy Domu Specjalnego w W. Tym samym z uwagi na fakt, że na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu zrealizowano zasadniczą część planowanej inwestycji tj. budynek podstawowy oraz część drogi utwardzonej betonem, a patrząc szerzej, na całym terenie-zrealizowano obiekty ujęte w protokole z dnia 29.07.-4 sierpnia 1978 r. (k. (...)), to osiągnięto cel wywłaszczenia. Jednocześnie Wojewoda przyznawał w decyzji drugoinstancyjnej, że decyzja przekazująca inwestycję na rzecz Spółdzielnię Inwalidów (...) z 1978 r. nie mogła zmienić przeznaczenia zakładu społecznej służby zdrowia, gdyż taki zakład jeszcze nie istniał i w świetle przepisów nie pełnił swojej roli (chodzi o dom specjalny w W).

2) Po drugie, uznano, że przekazanie Spółdzielni Inwalidów "(...) w O. (dalej "(...)) stanowiło dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, który został wskazany jako wybudowanie placówki dla osób, które z uwagi na własne ograniczenia nie są w stanie normalnie funkcjonować w społeczeństwie. Ze względu na brzmienie statutu (...), a to fakt prowadzenia takiej działalności gospodarczej, która umożliwia rehabilitację w procesie pracy, prowadzenia w przypadkach koniecznych rehabilitacji podstawowej, prowadzenia przychodni rehabilitacyjnych i gabinetów usprawnień - uznano, że (...) spełniała funkcje zakładu leczniczego dla osób przychodzących do przychodni i była zarazem zakładem leczniczym specjalnym, w świetle ustawy o zakładach społecznych służby zdrowia. Powodem do tego było także ustalenie, że (...) posiadała sanitarkę, przychodnię lekarsko - rehabilitacyjną, trzy gabinety lekarskie oraz pomieszczenia służące rehabilitacji wyposażone w sprzęt. Prezentując to stanowisko organy, jak się wydaje, przyjęły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany po przekazaniu terenu i obiektu (...), w związku z charakterem podmiotu i jego działalności.

Niezależnie od faktu, że, jak słusznie podnoszą skarżący, przedstawione stanowiska wzajemnie się wykluczają (albo bowiem zrealizowano cel wywłaszczenia w momencie zrealizowania inwestycji, który identyfikuje się jako moment przekazywania terenu, albo realizację celu stanowiło przekazanie terenu (...) przy przyjęciu, że nastąpiła tym samym modyfikacja celu wywłaszczenia) - należy je rozważyć, przy przyjęciu pewnych założeń. I tak, Sąd podziela ustalenia faktyczne organów i bazuje na nich w rozważaniach z wyjątkiem tych, które wyraźnie zostaną poniżej zakwestionowane lub zmienione. Ponadto w ocenie Sądu zasadnym jest stanowisko Wojewody, że nieruchomość rozpatrywana do zwrotu (działka nr (...)) z uwagi na swe położenie niejako w centrum całego obiektu /vide mapa przy k. (...) na której znajduje się między innymi fragment głównego (kluczowego) budynku, nie może być traktowana oddzielnie od pozostałych przy badaniu realizacji celu wywłaszczenia. Jest tak nie tylko z uwagi na jej "centralne" położenie, ale przede wszystkim z uwagi na fakt, że został wywłaszczony teren o pow. 2,75 ha jedną decyzją wywłaszczeniową odnoszącą się do wszystkich składających się na ten teren nieruchomości, w celu realizacji jednego zadania. Nadto teren wywłaszczonych działek stanowił zawsze gospodarczą całość i tak też był traktowany w decyzjach do niego się odnoszących (vide decyzja Wojewody K. z 1978 r.k. (...) czy decyzja o wygaśnięciu użytkowania z 2005 r. -k.(...)).

Zaczynając zatem od stanowiska, wedle którego, mówiąc krótko, realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła z uwagi na zakończenie inwestycji mające miejsce w momencie przekazania tejże inwestycji (...) to twierdzenie to na tle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach nie wytrzymuje krytyki.

Nie ulega kwestii, że na terenie inwestycji w momencie przekazania (...), były fizycznie wybudowane następujące obiekty: budynek podstawowy, budynek gospodarczy, tuczarnia, szklarnia, budynek mieszkalny, stacja trafo, linia napowietrzna, uzbrojenie terenu w sieci, ogrodzenie, gdyż wynika to z protokołu przekazania inwestycji (k. (...)). Jednak brak w aktach dowodów na okoliczność, że inwestor zawiadomił właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku, dołączając dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. Tymczasem taki wymóg przy oddaniu obiektu do użytku stawiał obowiązujący wówczas art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (Dz. U. 1974.38.229). Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika natomiast, że w momencie przekazania budowa nie została zakończona, o czym świadczy szereg okoliczności. Przede wszystkim, decyzja Wojewody K. z dnia 23 czerwca 1978 r. nr (...) dotyczyła przekazania zadania inwestycyjnego "budowa domu pomocy społecznej (...)", będącego w terenowym planie inwestycyjnym Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w K., a nie wybudowanego i zakończonego obiektu wraz z terenem. Nadto z decyzji tej wynika, że wartość kosztorysowa zadania to kwota 23 406 000 zł, w tym roboty budowlano - montażowe - 17 083 000 zł, podczas gdy zadanie posiadało wartość nakładów zrealizowanych od czerwca 1974 do 31 grudnia 1977 r. ogółem 15 443 000 zł, w tym robót budowlano - montażowych 12 973 000 zł. Wynika z tego, że na moment przekazania w 1978 r. pozostały zaplanowane i niezrealizowane same roboty budowlano - montażowe na kwotę 4 110 000 zł. Wskazano także w decyzji, że podstawę określającą poniesione nakłady stanowi roczne sprawozdanie inwestycji za rok 1977 i dokonano skreślenia inwestycji ze spisu zadań terenowego planu inwestycyjnego Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej UW w K. i zamknięcia rachunku finansowania inwestycji; wskazano także że przekazanie zadania inwestycyjnego dokona inwestor zastępczy Okręgowa Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C. - na rzecz Regionalnego Związku Inwalidów (...) w O. oraz wskazano, że decyzja wchodzi w życie z mocą obowiązującą na dzień 1 stycznia 1978 r. Z decyzji tej zatem literalnie wynika, że nowemu inwestorowi / użytkownikowi nie przekazano wybudowanego obiektu, lecz nieskończone zadanie inwestycyjne; co więcej, wynika także, że nie skończono nawet robót budowlano - montażowych.

Z protokołu przekazania z dnia 29.07.- 4 sierpnia 1978 r. (k.(...) z kolei wynika stan inwentaryzacyjny obejmujący wskazane wyżej obiekty, które fizycznie były już wybudowane. Niektóre z nich były oddane do eksploatacji, jak linia wysokiego napięcia czy stacja trafo oraz chlewnia, ale nie sposób stwierdzić, czy także inne, gdyż fragment protokołu /k. (...)) jest w tym miejscu ucięty w zakresie kserokopii. Protokół na stronie przedostatniej stwierdza "koniec zadania", zaś charakter inwestycji - "nowa budowa wydziałowa". Ponieważ decyzja przekazuje zadanie inwestycyjne, a nie obiekt, oraz ponieważ decyzją tą skreślono zadanie ze spisu zadań wydziału zdrowia i opieki społecznej, przekazano zadanie nowemu inwestorowi - związkowi inwalidów; nadto w świetle okoliczności, że protokół stwierdza, iż obiekt przekazuje się na podstawie decyzji do zamaszynowienia z uwagi na zmianę użytkownika - w ocenie Sądu na podstawie dostępnych danych nie można mówić o zakończeniu inwestycji ujętej w decyzji o wywłaszczeniu, lecz o przekazaniu nieukończonej inwestycji nowemu użytkownikowi na jego potrzeby. Należy jeszcze zwrócić uwagę na jedną okoliczność, a mianowicie zadać pytanie, czy w ogóle wystarczające jest przyjęcie, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła z momentem ukończenia budowy obiektów w stanie bez wyposażenia wskazującego na cel budowy. W ocenie Sądu nie można tak przyjąć, bowiem w tym momencie odrywa się budowę od jej celu. Można posłużyć się przykładem, iż gdyby wywłaszczono jakąś nieruchomość z przeznaczeniem pod szkołę, wybudowano budynki, a następnie urządzono tam hotel przynoszący dochody, trudno byłoby przyjąć, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła z momentem zakończenia samej budowy. Podobnie ma się rzecz i tutaj. Tylko w przypadku, gdyby zakończono budowę i wyposażono obiekt jak dla pensjonariuszy, dla których był przeznaczony, można by rozważać ewentualnie realizację celu wywłaszczenia, odczytywanego zresztą w takim wypadku bardzo literalnie. Jednak w niniejszej sprawie brak też dowodów, że tak było. Nie ma bowiem dokładnej inwentaryzacji, w jakim stanie znajdowały się przejmowane obiekty, zaś z porównania kosztorysowych i zużytych środków, w szczególności wobec faktu, że nie zostały nawet zakończone roboty budowlane, sądzić można, że inwestycja nie była jeszcze na etapie wyposażania. Organ na te okoliczności przesłuchał świadków - pracowników Spółdzielni Inwalidów (...) Od razu trzeba wskazać, że zeznania świadków pracujących w Spółdzielni od 1982 r. nie są tu przydatne, albowiem siłą rzeczy osoby te nie mogą mieć wiedzy o stanie obiektów na moment przekazania w 1978 r. Przyjmując zatem ich zeznania za podstawę ustaleń organ I instancji naruszył art. 80 k.p.a. Natomiast z zeznań świadka zatrudnionego na stanowisku radcy prawnego w 1978 r., a to B.K. (k. (...) / wynika, że wymienione w protokole przekazania budynki były wykończone całkowicie, zaś częściowo wyposażone, oraz że całkowicie wyposażone były gabinety lekarskie i rehabilitacyjne. Tymczasem trzeba mieć świadomość, że w samym głównym budynku, jak wynika z projektu /k.(...)) nie licząc niskiego parteru, do wyposażenia były 34 pokoje na I i II piętrze, zaś na parterze około 16 pomieszczeń o różnym przeznaczeniu, w tym 1 pokój zabiegowy, 1 lekarski i jeden pielęgniarek. Zatem stwierdzenie, że akurat te trzy pomieszczenia lekarskie były wyposażone (nie wiadomo zresztą, w co, czy tylko w sprzęty podstawowe, jak szafki, biurka, stoły, krzesła, czy też w jakiś sprzęt specjalistyczny) - nijak się ma do oceny pełnego zakresu wyposażenia obiektu. W tej kwestii poza tym jednym skąpym zeznaniem brak jest wiarygodnych dowodów. Dlatego bez próby zgłębienia tematu zakresu wyposażenia przekazywanego obiektu, jak również kwestii zawiadomienia organów administracji o użytkowaniu, czy choćby wyjaśnienia, jakie obiekty zbudowane na terenie inwestycji zostały oddane do eksploatacji i w jakim stanie, wszelkie próby twierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w momencie przekazania, muszą zakończyć się niepowodzeniem. Jak to już podkreślono, materiał dotychczas zgromadzony w aktach sprawy świadczy o okoliczności braku zrealizowania całej inwestycji i przekazaniu jej w stanie nieukończonym innemu inwestorowi (z konsekwencją w postaci innego finansowania) jako nowej budowy.

Na potwierdzenie tej tezy należy dodać jeszcze jeden argument natury prawnej. Otóż na okoliczność, że wielokrotnie wskazywana decyzja Wojewody nr (...) przekazywała niezakończone zadanie inwestycyjne, a nie zrealizowaną i oddaną do użytku inwestycję - zakład specjalny, wskazuje także treść art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznej służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia, ówcześnie obowiązujący. Przepis ten wskazywał, że co do zakładu społecznej służby zdrowia, jakim byłby niewątpliwie zrealizowany z funduszy państwowych zakład specjalny dla psychicznie chorych, zmiany przeznaczenia takiego zakładu mogła dokonać Rada Ministrów. Tym samym takiej zmiany nie mógł dokonać Wojewoda, zatem przywoływana wielokrotnie decyzja nie mogła się odnosić do zrealizowanego obiektu zakładu społecznej służby zdrowia o ustalonym przeznaczeniu (i w istocie się nie odnosiła). Potwierdza to zresztą expressis verbis Organ II instancji w końcowej części uzasadnienia swej decyzji.

Przyjęcie zatem tezy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia poprzez wybudowanie obiektów określonych w protokole przekazania wg stanu na chwilę sporządzenia tego protokołu, stanowi na tle dotychczas zgromadzonego materiału sprawy błąd subsumpcji art. 136 ust. 3 u.g.n., czyli naruszenie prawa materialnego.

Drugie wyrażone przez organy stanowisko zmierza do wykazania, że poprzez przekazanie niedokończonej ale zrealizowanej w sensie obiektów kubaturowych i ogrodzenia inwestycji innemu podmiotowi, zmodyfikowany został cel wywłaszczenia, ale w dopuszczalnych granicach. Z takiego ujęcia wynika, że zrealizowanie zmodyfikowanego celu wywłaszczenia nastąpiło przez działalność na terenie omawianej inwestycji Spółdzielni Inwalidów (...) w O. po roku 1978. Akcent został położony na te postanowienia statutu Spółdzielni, które świadczą o jej roli wspomagającej leczniczo i rehabilitacyjnie inwalidów, oraz na te okoliczności faktyczne, które wskazywały na istnienie w ramach zakładu produkcyjnego przychodni lekarskiej, rehabilitacyjnej, sanitarki. Z tego organy, a zwłaszcza Wojewoda, wywiódł wniosek, że Spółdzielnia Inwalidów (...) spełniała funkcje zakładu leczniczego dla osób przychodzących i była zarazem zakładem leczniczym specjalnym, co powodować miało spełnienie celu wywłaszczenia. Nie sposób jednak zgodzić się z proponowanym twierdzeniem. Należy jeszcze raz przypomnieć, że celem wywłaszczenia było wybudowanie przez Państwo w ramach państwowej służby zdrowia zakładu specjalnego dla psychicznie chorych, z potrzebną infrastrukturą (także dla wyżywienia mieszkańców zakładu), jako placówki, gdzie dane osoby przebywają w sposób ciągły (a nie dochodząc jak do przychodni). Świadczą o tym rozwiązania projektowe w zakresie projektu budynku głównego jak i też zaprojektowanej infrastruktury (tuczarnia, szklarnia, zieleń, mała architektura). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznej służby zdrowia i planowej gospodarce służby zdrowia (Dz. U. nr 55 poz. 434), obowiązującej na chwilę realizacji inwestycji oraz na chwilę jej przekazania - zakładem społecznej służby zdrowia były zakłady lecznicze utrzymywane przez państwo, instytucje państwowe, związki samorządu terytorialnego i instytucje ubezpieczeń społecznych; nadto minister zdrowia mógł zaliczyć do takich zakładów również zakłady lecznicze utrzymywane przez fundacje, kongregacje, związki i stowarzyszenia religijne oraz nie obliczone na zysk zakłady lecznicze innych osób prawnych (ust. 3). Zgodnie z art. 2 ustawy - ilekroć jest w niej mowa o zakładach leczniczych, należy przez to rozumieć zakłady i urządzenia dla udzielania pomocy leczniczej, jak i dla prowadzenia akcji zapobiegania chorobom.

Jak to już wyżej wskazano, realizacja inwestycji do roku 1978 następowała w ramach funduszy państwa - Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w K., co korespondowało z wydaniem decyzji w tej sprawie przez Wojewodę. Wojewoda był nade wszystko organem wykonawczym i zarządzającym rady narodowej, składającym tym radom sprawozdania z wykonania uchwał, wykonania planu społeczno-gospodarczego rozwoju terenu oraz budżetu. W wykonaniu ustawy o radach narodowych wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1978 r. w sprawie statusu wojewody, zgodnie z którym wojewoda był przede wszystkim przedstawicielem rządu - organem wykonawczym i zarządzającym WRN oraz - terenowym organem administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

Przekazanie zadania inwestycyjnego Regionalnemu Związkowi Spółdzielni Inwalidów w K. z przeznaczeniem dla Spółdzielni Inwalidów (...) wraz z wykreśleniem go z zadań finansowanych przez państwo w ramach wydziału zdrowia i opieki społecznej, oznaczało rezygnację z finalizowania inwestycji w formie organizacyjnej zakładu społecznej służby zdrowia, o jakiej mowa w cytowanych przepisach. Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów, aby Minister Zdrowia zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznej służby zdrowia zaliczył do takowych zakład produkcyjny prowadzony przez (...) i wraz ze znajdującymi się na jego terenie przychodnią, gabinetem lekarskim oraz przychodnią rehabilitacyjną. Twierdzenie Organu II instancji o pełnieniu przez Spółdzielnię funkcji zakładu leczniczego także nie znajduje uzasadnionych podstaw. Rozpoczynając ten wątek, należy zacząć od zapisów statutu Spółdzielni Inwalidów (...) w O. (k. (...)), gdzie w § 5 ust. 1 i 2 wskazano, że celem Spółdzielni jest prowadzenie takiej działalności gospodarczej, która umożliwi rehabilitację w procesie pracy i zaspokojenie potrzeb bytowych i innych korzyści materialnych i społecznych, przy czym działalność ta zmierza do zaspokajania potrzeb życiowych członków spółdzielni. Jak wynika z § 6, w Spółdzielni nie zatrudniano samych inwalidów, lecz wedle wskaźnika zatrudnienia określającego ich stosunek procentowy w ogólnym zatrudnieniu Spółdzielni, który określały przepisy szczegółowe. Par. 7 określał przedmiot działalności gospodarczej Spółdzielni, a więc produkcję w zakresie przemysłu, wyrobów metalowych, elektrotechnicznych, kabli i przewodów, wyrobów z tworzyw sztucznych i gumy, odzieżowego, przetwórstwa, papierniczego i włókienniczego, oraz świadczenie usług przemysłu metalowego, precyzyjnego, środków transportu oraz usług remontowo - budowlanych i instalacyjnych oraz prowadzenie produkcji ubocznej w zakresie tuczu trzody chlewnej i upraw szklarniowych i hodowli ryb; wreszcie - prowadzenie punktów sprzedaży detalicznej. Zgodnie z § 9 - Spółdzielnia, w zakresie rehabilitacji i zatrudnienia inwalidów - organizować ma stanowiska pracy dla inwalidów, wyposażać ich w odpowiedni sprzęt, w przypadkach koniecznych - prowadzić rehabilitację podstawową i przystosowanie inwalidów do pracy zespołowej, organizować turnusy rehabilitacyjno - usprawniające oraz prowadzić przychodnie rehabilitacyjne, gabinety usprawnień i poradnictwo zawodowe, stwarza najdogodniejsze warunki pracy, prowadzi szkolenia zawodowe. Co zaś do wszystkich członków Spółdzielni, to Spółdzielnia kieruje ich na leczenie profilaktyczne i uzdrowiskowe, prowadzi obozy i kolonie, działalność społeczno - wychowawczą i kulturalno - oświatową. W dziedzinie gospodarczej zaś stanowiącej materialną bazę zabezpieczjącą realizację zadań nadrzędnych - wykonuje zadania określone w planach rehabilitacyjno - gospodarczych w oparciu o zasady rachunku ekonomicznego, organizuje i prowadzi zakłady wytwórcze, usługowe i handlowe, nowe rodzaje branż, nowe formy i metody pracy, działalność inwestycyjną i remontową i podejmuje inne działania mające na celu poprawę gospodarności, wzrost wydajności pracy i efektywności ekonomicznej Spółdzielni dla poprawy bytu tak zatrudnionych inwalidów, jak i wszystkich członków. Na tle powyższego jest jasnym, że podstawową rolą (...) było prowadzenie działalności gospodarczej, przy zatrudnianiu pewnego wskaźnika procentowego inwalidów, dla celów rehabilitacji w procesie pracy. Nie zmienia to jednak faktu, że działalność ta nie była działalnością leczniczą zbliżoną do tej spełnianej przez zakłady lecznicze, a więc działalnością będącą udzielaniem pomocy leczniczej lub zapobieganiu chorobom. Powracając do decyzji Wojewody z 1978 r., zawiera ona stwierdzenie, że została wydana "celem zabezpieczenia niezbędnej bazy lokalowej oraz organizacji stanowisk pracy dla inwalidów województwa (...)". Jak słusznie podnoszą skarżący, cel tego przekazania różni się od celu określonego wyżej jako celu wywłaszczenia. Co zaś do protokołu przekazania, zawarto w nim stwierdzenie, że "obiekt przekazuje się do zamaszynowienia na podstawie decyzji Wojewody K. nr (...) (zmiana użytkownika ze służby zdrowia na zakład przemysłowy)" (k (...). Na bazie obiektów przekazanych, wymienionych w protokole przekazania, po ich adaptacji, urządzono zakład elektrotechniczny oraz zakład odzieżowy - szwalnię, w jego ramach i na jego potrzeby przebudowując lub budując na nowo dalsze obiekty; m.in. przebudowano tuczarnię na budynek warsztatowy, a szklarnię zupełnie zlikwidowano. Wynika to zarówno z porównania stanu z roku 1978 oraz z lat następnych, szczegółowo zidentyfikowanych na mapie sytuacyjnej / k. (...) verte), jak i z decyzji o pozwoleniu na budowę czy rozbudowę i modernizację obiektów wydanych po roku 1981 (k.(...)). Warte uwagi jest też stwierdzenie w piśmie likwidatora Spółdzielni "(...)" w likwidacji do Burmistrza Miasta i Gminy O., że położenie nieruchomości (traktowanej jako jeden kompleks) i zabudowań wokół lasów (...) - są idealną lokalizacją na dom starców i że nieodwracalną szkodą byłby jej podział i sprzedaż na cele inne, niż została pierwotnie zaprojektowana, tj. na cele opieki społecznej /k.(...). Z powyższego wynika bowiem, że likwidator zwracając uwagę władz gminnych na przeznaczenie nieruchomości, nie odnosi się do tego, które realizowała Spółdzielnia, ale do pierwotnego przeznaczenia (stanowiącego cel wywłaszczenia). Jest to kolejne potwierdzenie, że nie można traktować działalności Spółdzielni jako realizującej cel wywłaszczenia.

Trzeba przy tym wszystkim zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność. Mianowicie, w świetle ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974.10.64 j.t.) obowiązującej w momencie wywłaszczenia, zgodnie z art. 3 ust. 1 wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wedle art. 3 ust. 3 na obszarze miasta lub gminy może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji może ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej; niemniej zgodnie z ust. 4 nie dotyczy to nieruchomości rolnych. Tak więc nie mogłoby dojść do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Spółdzielni (...) albowiem miały one przed wywłaszczeniem wyłącznie charakter rolny (wspomniane już pastwiska). Tak więc skuteczna z punktu widzenia tego przepisu ustawy mogłaby by być tylko sytuacja, gdy najpierw został zrealizowany cel wywłaszczenia, a następnie właściciel terenu przekazał obiekt Spółdzielni. W takiej bowiem sytuacji "skonsumowanie" celu wywłaszczenia wyklucza zwrot nieruchomości. Jak powszechnie się przyjmuje, po takim zdarzeniu podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono, jest jej dysponentem, któremu służy pełnia praw właścicielskich, a sposób realizacji jego praw odrywa się od celu wywłaszczenia (por. powyższe orzeczenia i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1810/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 93/14, publ. jw.). Natomiast w ocenie Sądu Spółdzielnia nie mogłaby zostać owym pierwszym beneficjentem celu wywłaszczenia, z uwagi na wskazany zakaz ustawowy.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że i druga sytuacja opisana przez organy jako realizująca cel wywłaszczenia nie może zostać zaakceptowana na tle wspomnianego stanu faktycznego i przedstawionego materiału dowodowego. Należy i tutaj postawić organom zarzut wadliwej subsumpcji, co jest jedną z postaci naruszenia prawa materialnego.

W efekcie zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, z tym, że w przekonaniu Sądu chodzi przede wszystkim o przepisy art. 136 i 137 u.g.n. Naruszenia te są istotne, gdyż wpływają bezpośrednio na ocenę "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie - na treść zaskarżonej decyzji. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu formułowanego przez skarżącego, a to naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., to jest on o tyle bezzasadny, iż widocznym jest w sprawie dążenie organu I Instancji do jak najszerszego zgromadzenia materiału dowodowego. Jak to już wskazano, w pewnych zakresach można natomiast postawić organom zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. związany z nieprawidłową oceną niektórych dowodów, co zostało szczegółowo wyżej wskazane.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny przede wszystkim rozważyć ponownie stan faktyczny. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wskazuje bowiem na fakt, że wywłaszczona nieruchomość została użyta przed zrealizowaniem celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (wyjaśnionego wyżej) na cel inny, niż określony w tej decyzji, co miało miejsce w roku 1978. Tak więc tylko ustalenia poczynione na podstawie jakichś nowych dowodów mogłyby zmienić powyższy ogląd sprawy i to wyłącznie przy przyjęciu, że zostałoby wykazane, iż przed przekazaniem w roku 1978 został zrealizowany cel wywłaszczenia, czyli że zbudowano państwowy dom specjalny dla psychicznie chorych i oddano go do użytku. W innym wypadku należałoby uznać, że została zrealizowana w niniejszej sprawie przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 u.g.n.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.