Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1502380

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 5 sierpnia 2014 r.
II SA/Kr 581/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak.

Sędziowie NSA: Anna Szkodzińska, Joanna Tuszyńska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M.O. na postanowienie Wojewody (...) z dnia 20 lutego 2014 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r., po rozpoznaniu wniosku J.F., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 4 lipca 2013 r. znak: (...) (...), którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora M.O. na zamierzenie inwestycyjne pn: "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i instalacjami wewnątrz budynków: wod.-kan., c.o., c.u.w., elektryczna, gaz, wentylacja mechaniczna, oraz instalacjami poza budynkami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wody, gazowej, oraz zbiornikiem p.poż. na działkach nr nr (...) wraz ze zjazdem z działki nr (...) na działkę (...), drogą wewnętrzną na działkach nr nr (...) obręb (...) przy ul. (...) w K ".

W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował nieruchomości oznaczone jako działki nr nr (...) obręb (...), stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. Działki nr (...) i (...) obręb (...), których właścicielem jest J.F. nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji i nie zostały uznane za leżące w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W konsekwencji ich właściciel nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Ocenę taką organ oparł o ponowną analizę wyznaczającą obszar oddziaływania obiektu. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.

J.F. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz wznowienia postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- bezzasadne pominięcie go jako strony przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę, podczas gdy jego działka bezpośrednio przylega do inwestycji, a tym bardziej do jedynej drogi dojazdowej do niej, czyli narożnika ulic (...) i (...), a także planowana inwestycja wpływa na korzystanie z jego nieruchomości;

- nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że inwestycja nie ma innego dostępu do drogi publicznej jak poprzez ul. (...) i ul. (...) (pierwotny wniosek Inwestora o WZ dotyczył też tego wjazdu na teren inwestycji i wszyscy mieszkańcy ul. (...) byli stroną tego postępowania);

- rażące naruszenie art. 28 § 2 ustawy prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie tj. nieuznanie skarżącego przez Prezydenta Miasta K. za stronę postępowania;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to poprzez jego niezastosowanie tj. odmowę wznowienia postępowania;

- rażące naruszenie art. 6 k.p.a. tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa, a to poprzez odmowę wznowienia przedmiotowego postępowania;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, w szczególności poprzez błędne przyjęcie okoliczności, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy nie tylko właściciel działki przylegającej, ale także właściciel działki położonej dalej ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę, a to zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/WA/188/07.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r., znak: (...), Wojewoda (...), na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ustalenie, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji. Zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Prezydenta Miasta K. okoliczność posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania należy badać w początkowej fazie, jeszcze przed wszczęciem postępowania. Organ II instancji stanął na odmiennym stanowisku wskazując, że organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Wyjaśnienie, czy danemu podmiotowi służy legitymacja do występowania w danej sprawie, stanowi jednocześnie wyjaśnienie przyczyny wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wtedy, gdy jednoznacznie wiadomo, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Ma to miejsce wówczas, gdy podmiot składający wniosek nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej i gdy nie twierdzi we wniosku o wznowienie, że kwestionowana przez niego decyzja w trybie art. 145 § 1 k.p.a. narusza jego interes prawny lub obowiązek. W przeciwnym razie ustalenie podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania wymaga wydania postanowienia o wznowieniu, a po jego wydaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie, czy strona skarżąca jest, czy też nie jest stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania.

Organ odwoławczy wskazał również, że obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011 r. nowelizacja k.p.a., w tym dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) art. 61a, nie stanowi przesłanki zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa organu w zakresie rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu wznowieniowym w trybie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W procedurze administracyjnej nie ma przepisu prawa, który związywałby organ niższego stopnia wykładnią prawa, czy też wskazówkami, co do dalszego postępowania w sprawie w ramach kontroli instancyjnej. Takiej regulacji nie przewidziała również ostatnia, przywołana wyżej nowelizacja, co skutkuje, w ocenie organu odwoławczego, koniecznością wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., wobec równoczesnego braku możliwości jego zreformowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Dla wzmocnienia swojego stanowiska organ II instancji odwołał się do poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/11. Wojewoda (...) podkreślił, że zaprojektowanie nowej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zachowanie wymaganych odległości obiektów od granic nieruchomości, nie przesądza o tym, czy projektowane obiekty oddziaływają na sąsiednie nieruchomości. Podniesione zarzuty merytoryczne zawarte w zażaleniu skarżącego powinny być przedmiotem szczegółowego rozpatrzenia we wznowionym postępowaniu, w którym organ bada wystąpienie przyczyny wznowienia i rozstrzyga o istocie sprawy, w trybie art. 151 k.p.a.

M.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody (...), domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postawieniu zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez brak doręczenia skarżącemu postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania;

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy podmiot wnoszący podanie powołuje się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania nie zawiadomił skarżącego jako inwestora o sposobie zakończenia postępowania, ani nie poinformował o złożeniu stosownego wniosku, uniemożliwiając merytoryczne ustosunkowanie się do treści pism J.F. Z samego faktu, że postępowanie nie zostało wszczęte, w ocenie skarżącego, nie można wnioskować, że inwestorowi, jako stronie postępowania zasadniczego, nie należy doręczać orzeczeń w sprawach dotyczących jego praw. Skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych w których zaprezentowano odmienny pogląd do przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, wskazując, że każdorazowe wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną postępowania wiązać się musi z koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Zdaniem organu skarga została wniesiona przez osobę nie posiadającą interesu prawnego w jej wniesieniu. Czynności podejmowane przez organ z urzędu przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia nie są czynnościami procesowymi, o których podejmowaniu należy zawiadamiać wszystkie strony postępowania zwykłego, lecz mają charakter wewnętrzny. Postanowienia wydane w sprawie były kierowane wyłącznie do J.F. Ponadto organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi w razie nieuznania powyższej argumentacji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy sąd administracyjny bada, czy skarga, która ją inicjuje, spełnia przesłanki określone przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zobowiązany jest odrzucić skargę bez jej merytorycznego rozpatrzenia, jeśli stwierdzi, że zachodzi jedna z podstaw przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W ocenie Sądu rozpoznającego w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające jej odrzucenie.

Pogląd Wojewody (...) zawarty w odpowiedzi na skargę, że skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona przez osobę nieposiadającą interesu prawnego w jej wniesieniu, jest błędny.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83). O ile jednak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą więc może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji), podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Istnienie legitymacji skargowej sąd administracyjny bada z urzędu. Stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkuje oddaleniem skargi, nie zaś jej odrzuceniem. Odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji procesowej jest możliwe jedynie wówczas, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. lub podmiotów określonych w przepisach szczególnych, do których nawiązuje art. 50 § 2 p.p.s.a. (Tadeusz Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. LexisNexis 2005, s. 227-228 i powoływany tam wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/00 OSP 2001 Nr 6, poz. 86). Taka jednak sytuacja nie miała w sprawie miejsca.

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje, jak wprost stanowi art. 149 § 1 k.p.a., w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 599). Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być zatem utożsamiane z wszczęciem postępowania. Po wniesieniu podania o wznowienie postępowania, a przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, organ podejmuje czynności, zmierzając do ustalenia czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Jednakże czynności te, jako podejmowane przed wszczęciem postępowania, nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego (por. Ludwik Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1353/98, OSP 2000/5/81; B. Adamiak, op. cit. s. 600; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", Wyd. PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2005, s. 120; E. Klat - Górska, E. Klat - Wertelecka, op. cit. s. 119).

Skoro zatem przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie można mówić o czynnościach procesowych postępowania administracyjnego, to nie ma mowy o interesie prawnym podmiotów innych, niż wnoszący podanie, w rozstrzygnięciu takiego postępowania. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie załatwia sprawy administracyjnej co do istoty, a tylko orzeka o kwestii formalnej - niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego. Rozstrzygnięcie to nie dotyczy więc interesów prawnych stron postępowania wznowieniowego, a jedynie procesowego interesu podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją.

To samo odnieść należy do postanowienia organu II instancji, którym uchylono wydane przez organ I instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Rozstrzygnięcie to nie spowodowało bowiem wszczęcia postępowania wznowieniowego i dotyczy wyłącznie procesowego interesu podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie.

Wobec powyższego, uznając, że skarżący nie ma legitymacji do złożenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.