II SA/Kr 562/18, Dwuetapowość postępowania wznowieniowego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2555700

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2018 r. II SA/Kr 562/18 Dwuetapowość postępowania wznowieniowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel (spr.), Mirosław Bator.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2018 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącego M. B. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta (...) decyzją z 5 lipca 2017 r., na postawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr (...) r. z 30 maja 2016 r. znak: (...) udzielającej E. J. pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego nr (...) z wewnętrzną instalacją gazu oraz z wewnętrzną linią zasilającą od budynku do skrzynki w linii ogrodzenia, dojście i dojazd oraz przyłącz kanalizacji deszczowej na działce nr (...) w m. G., gm. W. W.".

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 2 sierpnia 2016 r. wpłynął wniosek M. B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwolenie na budowę nr (...) z 30 maja 2016 r. (decyzja stała się ostateczna z dniem 14 czerwca 2016 r.). Wniosek o wznowienie został złożony w zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a., wniosek został złożony w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ustala się zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ nie dopatrzył się przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes wnioskodawy jako interes prawny. Ponadto analizując obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki sąsiednie wzięto pod uwagę akty prawne, które mogą wprowadzać związane z określonymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu całość zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowana jest na działce nr (...) w miejscowości G., gmina W. W. Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny nr (...), którego przedmiotowe wznowienie dotyczy został usytuowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż zachowane są odległości wynikające ww. rozporządzenia w szczególności z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Działka nr (...), na której projektowany jest budynek nr (...) ma szerokość mniejszą niż 16m. Przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowano w odległości minimum 4 m od granicy z działką budowlaną nr (...) oraz w odległości od 2,75 m do 2,77 m od granicy z działką ewidencyjną nr (...). Działka ta stanowi drogę wewnętrzną składającą się z działek ewidencyjnych nr: (...), (...), (...) i (...). Usytuowanie budynku nr (...) w odległości mniejszej niż określona w § 12 warunków technicznych jest zgodne, gdyż przepis ten dotyczy usytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną, natomiast działka (...) nie jest działką budowlaną. Działki nr (...), (...), (...) i (...) ze względu na gabaryty oraz użytkowanie (mając na uwadze również dostarczone przez wnioskodawcę zdjęcia) stanowią drogę wewnętrzną z której korzysta również wnioskodawca. W aktach sprawy znajdują się ostateczne decyzje Starosty (...) zezwalające na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej z 19 listopada 2008 r. oraz z 28 lutego 2012 r. pod budowę drogi na działkach nr (...), (...), (...) i (...). Inwestor dostarczył również oświadczenie z Urzędu Gminy W. W. z 30 października 2015 r. o możliwości połączenia komunikacyjnego działki nr (...) z drogą publiczną poprzez drogę gminną wewnętrzną (ul. (...)) zlokalizowaną na działce nr (...) a także drogę dojazdową-prywatną zlokalizowaną na działkach nr (...), (...), (...), (...). Wjazd z drogi wewnętrznej gminnej (działka nr (...)) zatwierdzony został decyzją nr (...) z 14 maja 2012 r. Decyzja jest nadal w obiegu prawnym.

Mając na uwadze kwestie podnoszone przez wnioskodawcę dotyczące "wykonania zjazdów z działki nr (...) na działkę nr (...) bez ingerencji w działkę nr (...)", wyjaśniono, że działki nr (...), I (...), (...) i (...) stanowią drogę wewnętrzną urządzoną. W związku z powyższym brak konieczności wykonywania zjazdów z drogi wewnętrznej do poszczególnych budynków na działce nr (...) w G., gdyż wraz z każdym z budynków zostały również zatwierdzone dojścia i dojazdy, które stanowią połączenie komunikacyjne. W sytuacji, gdy działki nr (...), (...), (...) i (...) stanowią drogę wewnętrzną urządzoną, która na etapie wnioskowania i prowadzenia zamierzenia budowlanego będzie wykorzystywana jedynie w celu obsługi komunikacyjnej działki nr (...), zastosowanie mają przepisy art. 206 k.c. Biorąc pod uwagę parametry ww. działek ich wykorzystanie przez współwłaścicieli w celu obsługi komunikacyjnej działki nr (...) jest zgodne z unormowaniem art. 206 k.c. Natomiast spory wynikające z współposiadania i współkorzystania z nieruchomości są rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego. Również rozbiórka ogrodzenia usytułowanego wzdłuż granicy z działkę nr (...) w miejscowości G. nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, ani uzyskania decyzji pozwolenia na rozbiórkę. Odnosząc się do kolejnego z zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę jakim jest wycinka drzew, organ wyjaśnił, że z dostarczonych przez wnioskodawcę zdjęć wynika, że wzdłuż działki są posadzone tuje, a nie drzewa, jak zostało to napisane w pismach wnioskodawcy. Nie zmienia to jednak faktu, że kwestii tej również nie regulują przepisy techniczno-budowlane, tylko cywilno-prawne i sprawy sporne z tym związane wymagają rozstrzygnięcia przez sąd.

Autor projektu złożył wyjaśnienie, że "linia przesłaniania nie jest równoznaczna z linią oddziaływania budynku, droga dojazdowa nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu ze względu na zasięg linii przesłaniania obiektu".

Na koniec organ wskazał, że zaznaczona na projekcie zagospodarowania terenu kanalizacja sanitarna jest jedynie proponowaną trasą przyłącza kanalizacyjnego i nie stanowiła przedmiotu postępowania zakończonego decyzją pozwolenia na budowę nr (...) z 30 maja 2016 r. Budowa sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej wraz z przyłączami zostały przyjęte w tryb art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy Prawo budowlane, zgłoszeniem nr (...) z 15 września 2016 r.

Odwołanie od decyzji wniósł M. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o uchyleniu decyzji z 30 maja 2016 r. znak: (...) Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz z § 12 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 1, § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 140 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty (...) 30 maja 2016 r., albowiem nieruchomości stanowiące jego współwłasność nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę,

§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że działkę budowlaną stanowi jedynie taka działka, na której możliwe jest wybudowanie obiektu kubaturowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ I instancji, że usytuowanie budynku nr (...) w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr (...) nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich okoliczności przemawiających za przyznaniem wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty Krakowskiego 30 maja 2016 r., wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania oraz w piśmie wnioskodawcy z 25 maja 2017 r., art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a)

nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z dowodów z fotografii obrazujących ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wnioskodawcy, do jakich doprowadzi realizacja kwestionowanej inwestycji, nieprawidłowe przyjęcie, że dla celu korzystania z budynku nr (...) nie będzie konieczne wykonanie połączenia działki nr (...) z działką nr (...), nieprawidłowe przyjęcie, że zrealizowanie inwestycji nie wpłynie na zakres korzystania przez wnioskodawcę z działki nr (...),

5.

art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz dokumentów załączonych do pisma wnioskodawcy z 25 maja 2017 r.

W piśmie z 31 sierpnia 2017 r. M. B. wniósł uzupełnienie odwołania.

Wojewoda decyzją z 23 lutego 2018 r., znak: (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017.935), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy budynku nr (...) (jednego z ośmiu planowanych budynków jednorodzinnych na działce nr (...)). Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr (...) posiada dostęp do drogi publicznej (ul. (...)) poprzez drogę gminną wewnętrzną (ul. (...)) oraz drogę dojazdową prywatną zlokalizowaną na działkach nr (...), (...), (...), (...). Na podstawie treści ksiąg wieczystych ustalono, że inwestor - E. J. jest współwłaścicielem ww. działek. Pozostali współwłaściciele tych działek to m.in. właściciele nieruchomości usytuowanych przy tej drodze po przeciwnej stronie w stosunku do inwestycji.

W decyzji Starosty (...) z 30 maja 2016 r. działki nr (...), (...), (...), (...) oraz nr (...) nie zostały wymienione jako znajdujące się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym ustalono, że nie przysługuje przymiot strony postępowania właścicielom ww. działek. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wznowieniowe wykazało, że ustalenia, poczynione w toku postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, są prawidłowe. Projekt budowlany nie obejmuje jakichkolwiek robót budowlanych poza granicami działki objętej inwestycją tj. działki nr (...). Projektowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015.1422 t.j.), przez działki nr (...), (...), (...) i (...), które obecnie stanowią utwardzoną drogę wewnętrzną, do korzystania z której są uprawnieni wszyscy jej współwłaściciele bez względu na wielkość udziału, z ograniczeniem, że do takiego samego współdziałania jest uprawniony inny jej współwłaściciel. W wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana zagospodarowania tych działek, zatem nie ma podstaw do uznania, że znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

W odwołaniu wnioskujący podnosi, że wykonanie robót budowlanych obejmujących realizację dojścia i dojazdu do budynku nr (...) (tj. rozbiórka ogrodzenia zlokalizowanego w granicy działek (...) i (...)) wymaga uzyskania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr (...) na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia demontażu części ogrodzenia i usunięcia niektórych nasadzeń na działce (roboty te nie zostały wskazane w projekcie budowlanym ani w decyzji o pozwoleniu na budowę), której inwestor jest współwłaścicielem i ma prawo do korzystania z niej w sposób w jaki korzystają z niej pozostali współwłaściciele tj. jako z drogi dojazdowej, nie świadczy o braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji, o którym mowa w § 14 ust. 1 warunków technicznych. Słusznie wskazał organ I instancji, że spory wynikające ze współposiadania i współkorzystania z nieruchomości są rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego, natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej działają w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie reguluje spraw z zakresu prawa cywilnego.

Ewentualne roboty budowlane lub prace ziemne (nieobjęte przedmiotową inwestycją) związane z zapewnieniem nośności nawierzchni wjazdu z działki nr (...) na działkę nr (...), nie są przesłanką do przyznania wnioskodawcy statusu strony postępowania.

Ponadto obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje działki wnioskodawcy ((...)). Projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości ok. 9 m od budynku zlokalizowanego na działce nr (...). Na podstawie wzajemnego usytuowania obu budynków oraz ich gabarytów, można stwierdzić, że projektowana inwestycja nie wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości odwołującego.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiot postępowania nie dotyczy planowanej budowy zespołu budynków, lecz odnosi się do sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę budynku nr (...), dlatego brak jest możliwości oceny innego, niż wskazany w projekcie budowlanym, zakresu inwestycji. Samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość wnioskującego, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Organ odwoławczy podniósł, że działka nr (...) nie jest działką budowlaną, o której mowa w § 12 ust. 1 warunków technicznych, zatem nie zachodzi konieczność spełnienia wymogu o którym mowa w tym przepisie. Budynek odwołującego usytuowany na działce nr (...) zlokalizowany jest w odległości innej niż wskazana w § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych tj. w odległości ok. 2 m od granicy z działką nr (...).

Organ odwoławczy konkludował, że M. B. nie wykazał interesu prawnego, z którego wynikałby jego przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku zapewnienia przez działkę nr (...) przejezdności pojazdom straży pożarnej oraz braku jakichkolwiek miejsc parkingowych ogólnodostępnych dla ewentualnych gości, co spowoduje wykorzystanie działki nr (...) do parkowania pojazdów, organ II instancji wskazał, że w związku z niepotwierdzeniem się przesłanki do wznowienia postępowania, organ odwoławczy nie ma możliwości przystąpienia do merytorycznej oceny projektu budowlanego.

Natomiast, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku możliwości równoczesnego bezkolizyjnego wyjazdu pojazdów z działek nr (...) i nr (...) na działkę nr (...) organ odwoławczy stwierdził, że ta kwestia nie jest przedmiotem badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto, zasady ruchu pojazdów regulowane są innymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ I instancji wniosków o przeprowadzenie dowodów w sprawie, organ II instancji podniósł, że w aktach sprawy zalegają dokumenty, o których mowa w odwołaniu tj.: zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 maja 2015 r. oraz decyzje Starosty (...) z 14 maja 2012 r., 6 lipca 2015 r., 3 marca 2016 r. W ocenie organu odwoławczego dokumenty te świadczą jedynie o utrudnieniu w realizacji wykonania wjazdu z ul. (...) na działkę o nr (...) (powstałą z działki nr (...) - o której mowa w zaświadczeniu z 24 maja 2015 r.) na podstawie decyzji z 14 maja 2012 r. Z dokumentów tych nie wynika, że M. B. winien posiadać przymiot strony we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, dlatego brak odniesienia się organu I instancji do tych dokumentów nie daje podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji.

M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania, a to:

1.

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji został ustalony prawidłowo przez organ I instancji, mimo że w istocie taki obszar w ogóle nie został ustalony, błędne przyjęcie, że nieruchomości stanowiące własność skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, brak wyjaśnienia kwestii zacienienia budynku skarżącego przez budynek nr (...), pominięcie okoliczności przemawiających za przyznaniem skarżącemu statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku nr (...),

2.

art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ II instancji uznał, że:

organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji, kwestie związane z obowiązkiem uzyskania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr (...) na wykonanie połączenia tej działki z działką nr (...) oraz na usunięcie ogrodzenia i wycięcie drzew mogą być rozstrzygane jedynie na drodze postępowania cywilnego, w związku z czym nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia postępowania administracyjnego, konieczność wykonania robót budowlanych związanych z realizacją połączenia działki nr (...) z działką nr (...) nie świadczy o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony postępowania, brak jest podstaw do oceny oddziaływania inwestycji składającej się z 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

e)

działka nr (...) nie jest działką budowlaną, w związku z czym budynek nr (...) może zostać zlokalizowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z tą działką, a także poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku wskazania przez organ I instancji przepisów, na podstawie których ustalono obszar oddziaływania inwestycji,

3.

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przepisów prawa materialnego, a to: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz z § 12 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 1, § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z art. 140 i art. 199 k.c. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty (...) nr (...) z 30 maja 2016 r., albowiem nieruchomości stanowiące jego współwłasność nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę,

§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, że działkę budowlaną stanowi jedynie taka działka, na której możliwe jest wybudowanie obiektu kubaturowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że usytuowanie budynku nr (...) w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr (...) nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty skargi zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest wydana w toku wznowionego postępowania administracyjnego, decyzję Wojewody z 23 lutego 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty (...) z 5 lipca 2017 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 30 maja 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr (...) z wewnętrzną instalacją gazu oraz z wewnętrzną linią zasilającą od budynku do skrzynki w linii ogrodzenia, dojście i dojazd oraz przyłącz kanalizacji deszczowej na działce nr (...) w m. G., gm. W. W.".

Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Postanowienie o wznowienie postępowania w rozpoznawanej sprawie wydał Starosta (...) w dniu 10 kwietnia 2017 r.,.wznawiając na wniosek skarżącego postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną z 30 maja 2016 r. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności organ jest zobowiązany zbadać, czy w okolicznościach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Z kolei stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy po wznowieniu postępowania postanowieniem wydanym w trybie art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzeniu postępowania stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Należy podkreślić, że postępowanie wznowieniowe odnosi się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., a zatem w jego toku organ nie może dokonywać pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tym samym decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skarżący zażądał wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że jako właściciel działki nr (...) oraz współwłaściciel działek nr (...) i (...) został bez swojej winy pozbawiony udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego Nr (...) na działce nr (...) obr. G., gm. N. W. Wskazał, że działki nr (...) i (...) stanowią wewnętrzną drogę dojazdową, przez którą zapewnione zostało skomunikowanie projektowanego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego nr (...) na działce nr (...) z drogą publiczną, co wskazano w części graficznej projektu zagospodarowania terenu (k. 38 przedłożonego do akt administracyjnych projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja z Starosty (...) z 30 maja 2016 r. Nadto z części opisowej "opisu planu zagospodarowania terenu" w punkcie 2.4.5 przedłożonego projektu budowlanego wskazano, że: dojazd do projektowanego budynku zapewni droga powiatowa - ul. (...) (działka nr (...)) przez drogę gminną - ul. (...) (dz. Nr (...) przez działki: (...), (...) i (...), za pośrednictwem projektowanego zjazdu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę nr (...) (k. 33 - projektu).

Analiza dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że zaskarżoną decyzją w sposób nieprawidłowy utrzymano w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Starosta bowiem, po formalnym wznowieniu postępowania, podjął postępowanie dowodowe celem wykazania istnienia lub braku przesłanki wznowienia, to jest w niniejszej sprawie celem ustalenia, czy skarżący miał interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), w sprawie o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr (...) na działce nr (...).

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy Zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą, która w popiera Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 6.07. 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 558/18) nie budzi wątpliwości, że:

1)

znajdowanie się w obszarze oddziaływania nie musi wiązać się z jednoznacznie negatywnym i naruszającym przepisy prawa oddziaływaniem, lecz wystarczy potencjalność oddziaływania;

2)

kwestia oddziaływania nie może być badana pod kątem faktycznego oddziaływania, ale musi być związana z konkretną normą prawną prawa materialnego;

3)

wskazywana konkretna norma (normy) prawa materialnego nie musi być związana stricte z przepisami techniczno-budowlanymi;

4)

sam fakt sąsiedztwa (sąsiedniego położenia nieruchomości) nie jest automatycznie powodem do przyjęcia oddziaływania, ale musi być ono wykazane jak wyżej;

5)

w świetle powyższego ustalanie obszaru oddziaływania inwestowanej nieruchomości musi zawsze nawiązywać do realiów konkretnej sprawy,

6)

ustalanie przymiotu strony na tle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przebiega identycznie tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji nie wyjaśniły prawidłowo sprawy w zakresie dotyczącym zbadania czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty (...) z dnia 30 maja 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr (...) z wewnętrzną instalacją gazu oraz z wewnętrzną linią zasilającą od budynku do skrzynki w linii ogrodzenia, dojście i dojazd oraz przyłącz kanalizacji deszczowej na działce nr (...) w m. G., gm. W. W.

W związku z powyższym trzeba zauważyć przede wszystkim, że działki drogowe, na których zrealizowana jest wewnętrzna droga dojazdowa do ul. (...), a przez nią do powiatowej drogi publicznej - ul. (...), w tym działki nr (...), której współwłaścicielem jest skarżący, a także inwestor co prawda bezpośrednio graniczą z nieruchomością oznaczoną jako działka nr (...), ale jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych tworzą one drogę oddzieloną od działki inwestora ogrodzeniem, jak również żywopłotem (krzewami). Na powyższe wskazują kolorowe kserokopie zdjęć (k. 2-8 akt I instancji) oraz naprowadza również skarżący m.in. w odwołaniu i w uzupełnieniu do odwołania z dnia 31. 08. 2017 r. od decyzji pierwszoinstancyjnej (k. 17-18 akt II instancji), w którym podnosi, że wzdłuż działki nr (...) znajduje się nie tylko ogrodzenie ale także tuje, które "są drzewami". Wskazuje również, że realizacja dojścia i dojazdu do projektowanego budynku nr (...) wymaga wykonania dojścia i zjazdu, a to musi prowadzić do rozebrania ogrodzenia biegnącego wzdłuż działki nr (...) jak również do wycięcie rosnących na niej drzew. Wskazuje, że czynności te jako przekraczające zakres zwykłego zarządu wymagają uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.) W ocenie Sądu oznacza to, że realizacja projektowanej inwestycji na dz. Nr (...) będzie się wiązać - wbrew stanowisku organów-ze zmianą sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej współwłasność działek drogowych (w tym dz. Nr (...)). Nie ma przy tym znaczenia, że działka ta nie jest działką budowlaną, a więc nie można na niej wykonać obiektu budowlanego. Trzeba również zaaprobować stanowisko strony skarżącej, która podnosi, że jest ona legitymowana do wyrażenia zgody w trybie art. 199 k.c., względnie gdyby chodziło o czynność zwykłego zarządu, w trybie art. 201 k.c. w zw. z 204 k.c., a zatem chociażby z tego tytułu przysługuje jej status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Starosty (...) z 30 maja 2016 r. znak: (...) r. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie istotne i wystarczające jest ustalenie, że nieruchomość, której skarżący jest właścicielem lub współwłaścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przy czym przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno zatem uwzględniać wszystkie elementy projektowanego obiektu i jego charakterystyczne cechy, w tym sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (zjazd na drogę wewnętrzną). Obszaru oddziaływania nie można bowiem utożsamiać wyłącznie z naruszeniem określonych wymogów techniczno - budowlanych jak przedstawiły to organy w kwestionowanych decyzjach. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać ograniczenie i zmiany w zagospodarowaniu terenu nieobjętego inwestycją także wtedy, gdy jego realizacja jest zgodna z przepisami określającymi wymogi techniczne i istnieją podstawy do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Opolu z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 205/18.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie ma również znaczenie okoliczność, że jak wynika z całokształtu dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy, ostateczna decyzja z 30.05. 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozowlenia na budowę obejmuje budowę jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. Nr (...) w G., oznaczonego nr (...), natomiast inwestor E. J. wystąpił i otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę w sumie 8 takich budynków na ww. działce. W związku z powyższym powstaje nie tylko pytanie czy organ udzielając pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nr (...) uwzględnił normę z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Norma ta stanowi bowiem, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Co prawda powyższa kwestia w całokształcie może być przedmiotem rozpoznania po podjęciu rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak także przy ocenie czy skarżącemu przysługuje przymiot strony fakt, że na działce nr (...) powstanie 8 budynków jednorodzinnych skomunikowanych z drogą publiczna poprzez drogę wewnętrzną, której współwłaścicielem jest skarżący nie może nie mieć znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Ma zatem rację skarżący podnosząc w skardze, że znaczne w związku z tym zwiększenie ruchu na działkach stanowiących wewnętrzną drogę dojazdową tj. na działkach nr (...), a także (...) i (...) i (...) będzie stanowić ograniczenie sposobu zagospodarowania tych działek, w tym działek, do których skarżącemu przysługuje prawo współwłasności. W ocenie Sądu także ten fakt powinien podlegać uwzględnieniu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy celem ustalenia statusu skarżącego jako strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z 30.05. 2016 r.

Mając na uwadze wskazane powyżej braki w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz dokonanej oceny Sąd uznał, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji wydane zostały z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a z uwagi na powyższe organy naruszały też przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z tego względu, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji stosując art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zlotych składa się: kwota (...) zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.