Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1787653

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 17 lipca 2015 r.
II SA/Kr 509/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda.

Sędziowie WSA: Paweł Darmoń (spr.), Magda Froncisz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Nr (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 marca 2015 r., znak: (...) w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana;

III.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Z.S. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 26 stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr (...) w L. niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2009 r. PINB w M. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową tego budynku mieszkalnego i nałożył na J.S., T.S. i J.S. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej i geodezyjnej wykonanych robót budowlanych.

Decyzją z dnia 26 maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego PINB w M. nałożył na J.S., T.S. i J.S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. (....) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. uchylił decyzję PINB w M. z 26 maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r. znak: (...) w M. umorzył powyższe postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr (...) w L. niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Zdaniem organu postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe, a dalsze powinno toczyć się w trybie przewidzianym w art. 48 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 17 maja 2012 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 48 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) PINB w M. nakazał inwestorom T.S. i J.S. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr (...) w L. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji PINB podkreślił, że T.S. i J.S. nie dysponowali pozwoleniem na budowę dla przedmiotowego budynku mieszkalnego, a procedura legalizacyjna nie zakończyła się powodzeniem, ponieważ inwestorzy nie wykonali w zakreślonym terminie (do 31 stycznia 2012 r.) obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2011 r.

Odwołanie od decyzji PINB w M. z dnia 17 maja 2012 r. złożyli D.S., J.S. i T.S.

MWINB w K. decyzją nr (...) z dnia 28 maja 2013 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił w całości decyzję PINB w M. z dnia 17 maja 2012 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że zrealizowany budynek był tożsamy z tym, dla którego wydano pozwolenie na budowę, a zatem PINB w M. dokonał błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego, stwierdzając, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Budynek nie stanowi samowoli budowlanej, lecz został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę z dnia 31 marca 1987 r. Stwierdzenie braku podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego skutkowało bezprzedmiotowością postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Skargę na decyzję MWINB w K. wniosła Z.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 4., sygn. II SA/Kr 1114/13 uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 4 kwietnia 2011 r. (...). W wyroku tym zawarł szczegółowa ocenę prowadzonego postępowania administracyjnego w kontekście dostrzeżonych braków i wad. Następnie sformułował wskazania, co do dalszego postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. połączył postępowania administracyjne w sprawie

- wybudowania na działce nr (...) w L. budynku mieszkalnego, niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, przez inwestora - J.S. oraz "inwestorów faktycznych" - T.S. i J.S., znak: (...) oraz

- budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce ew. nr (...) w L. bez wymaganego pozwolenia na budowę, (...) w jedno postępowanie administracyjne znak: (...), w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) w L., realizowanej w związku z wydanym przez Naczelnika Gminy L. pozwoleniem na budowę z dnia 31 marca 1987 r., znak: (...).

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał w dniu 24 lipca 2014 r. decyzję znak: (...), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazano B.S., T.S., J.S. i D.S. w celu doprowadzenia wykonanych w ramach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem posadowionego na działce nr (...) w miejscowości L., do stanu zgodnego z prawem: sporządzenie i przedstawienie w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr (...) w miejscowości L., opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia określone ustawą Prawo budowlane, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Z.S. decyzją z dnia 13 marca 2015 r., znak (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i określił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 października 2015 r., w pozostałej części natomiast utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prowadząc postępowanie odwoławcze MWINB zobligowany był w pierwszej kolejności do zweryfikowania, czy zaskarżona decyzja PINB w M. jest zgodna z oceną prawną i zaleceniami co do prowadzonego postępowania, które zostały zawarte w uzasadnieniu wiążącego w sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1114/13. Do zastosowania tych wskazań organy zobowiązane są przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

MWINB uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Powołał się na oględziny przeprowadzone w dniu 17 lutego 2008 r. na działce nr ewid. (...) w L., w wyniku których ustalono, iż ww. nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, trzykondygnacyjnym, dach dwuspadowy oraz "Do budynku dobudowywano garaż o wym. 4,8 x 7,20, na garażu zrealizowano taras. Przy dobudowanym garażu usytuowano garaż typu blaszak o wym. 3 x 5m. posadowiony na płycie betonowej, Do budynku również od strony południowo-zachodniej dobudowano w poziomie przyziemia pomieszczenie o wymiarach 3,30 x 8,32 wys. 2,17. Na dobudówce zrealizowano taras, na którym zrealizowano oranżerię. Na wybudowany garaż murowany, garaż blaszak i pomieszczenie w przyziemiu Inwestor nie posiada zgody właściwego organu architektoniczno - budowlanego". Wymiary i układ obiektu przedstawiono na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu oględzin.

W toku postępowania ustalono, iż decyzją Naczelnika Gminy w L. z dnia 31 marca 1987 r., znak: (...) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J.S. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego wg proj. typ. (...) o pow. zab. 87 m2, pow. użytk. 102 m2, pow. całk. 237 m2, kub. bud. 662 m3, izb 6 na działce położonej w L. nr (...) nr. ewid. gruntów I. kat. (...) (...) (...)".

Analiza spójnych oświadczeń stron postępowania pozwala stwierdzić, że budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. (...) w L. rozpoczęto około 1989 r. Z uwagi na brak możliwości dokładnego wskazania daty rozpoczęcia budowy przy jednoczesnym braku wskazania przesłanek, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) przyjęto, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w roku 1989 przed upływem dwóch lat od daty wydania pozwolenia na budowę, a więc w okresie ważności decyzji pozwolenia na budowę.

Do roku 1992 budynek powstał w stanie surowym otwartym co przedstawiono na załączonej do akt przez Z.S. kopii fotografii (k-135 akt PINB znak: (....]). W roku 1994 do budynku wprowadził się T.S., syn J.S., a następnie w roku 1998 jego brat J.S. wraz z żoną D.S. Terminy te potwierdziła w swoich wyjaśnieniach Z.S. (k-136 akt PINB znak: (....]). Ponadto D.S. w piśmie z dnia 25 czerwca 2011 r. wskazała, że prace wykończeniowe w jej części domu zakończono w roku 1999 (k-16 akt PINB znak: (....]).

Na podstawie oświadczeń stron, dostępnej dokumentacji fotograficznej, protokołu oględzin ustalono, że od roku 1992 na obiekcie poza wykonanymi pracami budowlanymi (typu: roboty wykończeniowe, montaż stolarki budowlanej, montaż instalacji wewnętrznych), wykonano także prace budowlane, w wyniku których powstały dwa pomieszczenia gospodarcze (garaże) usytuowane bezpośrednio pod tarasami od strony południowej budynku mieszkalnego (vide: szkic sytuacyjny ozn. taras i oranż. - k-11 akt PINB znak: (....]). Pomieszczenia te powstały przed rokiem 1998 (wg oświadczeń D.S. k-19 akt PINB znak: (....]) lub najpóźniej w 2000 r. (wg oświadczeń Z.S. k-3 akt PINB znak: (...).

W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego budynku prowadzono w latach 1989-2000. We wskazanym okresie nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co wskazuje że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce (...) w L. prowadzono w okresie ważności decyzji pozwolenia na budowę.

Na podstawie spójnych oświadczeń stron można stwierdzić, że po roku 1999 budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr (...) w L. był wykończony, zamieszkany i w pełni użytkowany (k-132, k-136 akt PINB znak: (....]; k-16 akt PINB znak: (...).

Wskazać również należy, iż w chwili wydania decyzji pozwolenia na budowę nr (...) z dnia 31 marca 1987 r. nieruchomość gruntowa, działka nr ew. (...) w L., należała do małżeństwa J.S. i W.S. Taki stan prawny nieruchomości pozostawał do roku 2001 (k-19 akt PINB znak: (...). W roku 2001 r. prawo własności ww. nieruchomości, aktem darowizny przeniesione zostało na obecnych współwłaścicieli; (...) (...) (...), - (vide: adnotacja urzędowa k-24 akt WINB, k-100 akt PINB znak: (...).

Jak wykazano w materiale dowodowym, w trakcie trwania budowy T.S. wraz z bratem J.S. ponosili nakłady finansowe na prowadzoną inwestycję, jednak budynek mieszkalny został wybudowany przez J.S. (vide: pismo T.S. z dnia 20 czerwca 2011 r., k-19 akt PINB znak: (...). Jakkolwiek ustawa Prawo budowlane niejednokrotnie posługuje się pojęciem inwestor, to brak jest w ustawie wskazania jego legalnej definicji.

Adresatem decyzji Naczelnika Gminy L. nr (...) z dnia 31 marca 1987 r. była J.S. Organ odwoławczy uznał, że J.S. była inwestorem na etapie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. (...) w L. T.S. i J.S., współfinansując budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. (...) w L., kryteria inwestora spełniają tylko w sferze formalnej, a nie prawnej.

Wobec zbycia nieruchomości przez J.S., brak jest podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podmiot nieposiadający prawa do dysponowania nieruchomością nr ewid. (...) w L. na cele budowlane. PINB w M. prawidłowo nałożył obowiązek wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane na obecnych współwłaścicieli działki nr ewid. (...) w L. tj. B.S., T.S., J.S. i D.S.

MWINB uznał, iż stanowisko organu I instancji w zakresie wskazania osoby inwestora przedmiotowej inwestycji oraz osób zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku jest prawidłowe. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego uznał również, iż stanowisko organu I instancji w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wyrażone w skarżonej decyzji jest prawidłowe.

Wydana przez Naczelnika Gminy L. w dniu 31 marca 1987 r. decyzja pozwolenia na budowę nr: (...) dotyczyła budowy budynku mieszkalnego wg projektu typowego WB- 3412/1, o pow. ząb. 87 m2, pow. użytk. 102 m, pow. całk. 237 m2, kub. bud. 662 m3, izb 6 na działce położonej w L. nr (...) nr ewid. gruntów L.kat. (...) (...) (...) i pb.74/1. Wg załączonych do akt kopii rysunków ww. projektu typowego WB-3412/1 (k-154-149 akt PINB znak: (...) wynika, że projekt obejmował realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zrealizowany obiekt to budynek mieszkalny jednorodzinny, a więc tożsamy z ujętym w decyzji w świetle kryterium kategorii obiektów budowlanych (I kategoria obiektów budowlanych - vide: Załącznik do ustawy Prawo budowlane).

Natomiast porównanie szkicu sytuacyjnego sporządzonego podczas oględzin w dniu 17 grudnia 2008 r., dokumentacji fotograficznej, dostępnej dokumentacji budowy (k-35 akt PINB znak: (...), kopii rysunków do projektu typowego WB-3412/1 (k-154-149 akt PINB znak: (...) dokonane przez MWINB jednoznacznie wykazało, iż inwestor przy realizacji przedmiotowej inwestycji dokonał zmian charakterystycznych parametrów obiektu: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, liczby kondygnacji.

Przedmiotowy obiekt zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, zatem organ I instancji zobligowany był, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, do nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który uwzględni istotne (i nieistotne) zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W odniesieniu do uwag wskazano, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wykonywanie przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. (...) w L. robót budowlanych w czasie obowiązywania nakazu wstrzymania robót budowlanych przy ww. obiekcie. Również sama skarżąca nie dostarczyła materiału dowodowego mogącego potwierdzić zawarte w odwołaniu zarzuty.

W ocenie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Organ odwoławczy w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił skarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie orzekł, wskazując nowy termin wykonania przez inwestorów nałożonego obowiązku, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a to:

1. Art. 153 ustawy o postępowaniu sądowym w administracji, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 18.12.2103 do sygn. akt II SA/Kr 1114/13 co do konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, takich jak osoba inwestora, dokładnego wskazania okresu, w jakim inwestycja była realizowana, relacja istniejącego obiektu do zatwierdzonego projektu, ale także ustalenie która ustawa winna znaleźć w sprawie zastosowanie (prawo budowlane z 1974 czy z 1994 r.),

2. Art. 7 i 77 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, pominięcie oceny istniejących w sprawie dowodów (brak dziennika budowy, brak zgłoszenia rozpoczęcia budowy, przystąpienie do użytkowania obiektu już w 1994 r.), zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego (pomimo istnienia takiej możliwości), niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, nie poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych i w konsekwencji błędne przyjęcie, że budowa została rozpoczęta w okresie ważności pozwolenia na budowę, że jej inwestorem była J.S., a także zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego co do okoliczności podniesionych w odwołaniu, a dotyczących wykonania prac w przedmiotowym obiekcie po dacie wstrzymania robót,

3. Art. 136 k.p.a poprzez zaniechanie uzupełnienia dowodów w zakresie faktów podniesionych w odwołaniu;

4. Art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla skarżącej w części zmieniającej (wydłużającej) termin do przedstawienia przez inwestorów zamiennej dokumentacji projektowej;

5. Art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia, dlaczego termin wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej zamiennej został wydłużony;

6. Art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia zarzutów odwołania i w konsekwencji złamanie zasady dwuinstancyjności - organ poza stwierdzeniem, że w aktach nie ma dowodów na wykonanie przez inwestora prac po dacie wstrzymania robót, w żaden sposób nie odniósł się do kwestii ewentualnego wpływu takiej okoliczności (w razie je potwierdzenia) na treść zaskarżonej decyzji.

7.

art. 50a pkt 2 prawa budowlanego poprzez zaniechanie nakazania rozbiórki tych części obiektu budowlanego, które zostały wykonane pomimo nakazu wstrzymania dalszych robót budowlanych.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, na podstawie art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z 13.03.2015 i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 24.07.2014 w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. II FSK 1889/12 (LEX nr 1518953) uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w omawianym wyroku dokonał szczegółowej analizy zaskarżonej wówczas decyzji, precyzyjnie wskazując na braki postępowania dowodowego i nieustalenie konkretnych, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Organy obu instancji nie sprostały wymogom art. 153 p.p.s.a., nie wykonały wskazań wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1114/13. Po wydanym wyroku nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego ani nie uzdrowiono dotychczasowego przez ponowienie dowodów, których prawidłowość została przez Sąd zakwestionowana. Ograniczono się jedynie do ponownej analizy dotychczas zebranego materiału dowodowego, który nie jest wystarczający do poczynienia zupełnych i precyzyjnych ustaleń stanu faktycznego. Te niepełne ustalenia nie mogły doprowadzić do pewnego wysnucia wniosków, o jakich mowa w zaskarżonej decyzji. To wszystko sprawiło, że naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Obie decyzje podlegają uchyleniu, bowiem te braki dotyczą decyzji organów obu instancji.

W dalszym ciągu wyjaśnienia wymagają okoliczności wskazane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. Istotne jest ustalenie daty rozpoczęcia budowy budynku, a w szczególności, czy nastąpiło to przed 31 marca 1989 r. czy po tej dacie, a także ustalenie kiedy konkretnie dane roboty były wykonywane i z czyjej inicjatywy. Twierdzenie że "brak jest możliwości ustalenia dokładnego dnia rozpoczęcia budowy" jest nie do przyjęcia, w kontekście nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości stosownie do wskazań z wyroku.

Nie wyjaśniono również w sposób wystarczający kto był inwestorem budynku. Nie budzi wątpliwości fakt, że pozwolenie na budowę zostało wydane J.S., jednakże nie jest zrozumiałe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż " T.S. i J.S., współfinansując budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. (...) w L., kryteria inwestora spełniają tylko w sferze formalnej, a nie prawnej". Organ wyprowadza wniosek, że inwestorem była J.S. wyłącznie z tego, że była adresatem decyzji i posiadała tytuł prawny do nieruchomości. W ocenie Sądu jest to zbyt duże uproszczenie. Zgodzić się należy z twierdzeniami skargi, że istotne jest, kto organizuje proces budowlany na podstawie art. 17 i 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. praw budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), kto wykonywał obowiązki inwestora zlecając poszczególne czynności na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Organy prowadzące postępowanie muszą dokonać pogłębionej analizy materiału dowodowego w tym względzie i ustalić, jaka była rola J.S. w procesie prowadzenia inwestycji.

W wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie położył duży nacisk na konieczność dokładnego wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy zakresem pozwolenia na budowę uzyskanego w 1987 r. przez J.S., a usytuowaniem i kształtem obecnie istniejącego na działce nr (...) budynku. Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwoli na dokonanie oceny, czy mamy do czynienia z odstępstwem (istotnym albo nieistotnym) od udzielonego pozwolenia na budowę, czy też zmiany są tak daleko idące, że wybudowano całkiem inny budynek bez pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej oceny będzie wybór właściwego trybu postępowania - przewidzianego w art. 48 albo w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

W zaskarżonej decyzji jedynie ogólnie stwierdzono, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości i liczby kondygnacji, bez wskazania na czym konkretnie te różnice polegają. Takie ustalenia nie są wystarczające. Powyższe wymaga dokładnego opisania stanu zagospodarowania działki nr (...), ustalenia jakie obiekty zrealizowano i na podstawie jakich dokumentów (pozwolenie na budowę, zgłoszenie), w jakim stopniu zakres tego pozwolenia na budowę pokrywa się z budynkiem obecnie istniejącym na działce (chodzi w szczególności o kształt, charakter i powierzchnię zabudowy). Trzeba przypomnieć, że w trakcie postępowania w 2010 r. pozyskano z archiwum biura projektowego projekt typowy WB-3412, który był podstawą budowy przedmiotowego budynku (k - 149-154 akt PINB). Należy więc ustalić zakres wykonanych faktycznie robót budowlanych i dokonać porównania z wymienionym projektem. W tym celu - o ile ustalenia poczynione w trakcie oględzin w dniu 17 grudnia 2008 r. okażą się niewystarczające - należy przeprowadzić ponowne oględziny na nieruchomości i dokonać konkretnych ustaleń i obmiarów, wraz ze szkicem sytuacyjnym, tak by opisać to co istnieje w rzeczywistości na działce i skonfrontować to z tym co objęte jest pozwoleniem na budowę, a także w jakim zakresie do niego nie przystaje.

W tym miejscu należy podkreślić, że nie zawsze zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (a więc istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę) będzie podlegała postępowaniu naprawczemu prowadzonemu w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Nie można wykluczyć sytuacji, w której odstępstwa te będą tak znaczne i będzie ich tak dużo, że w istocie będziemy mieli do czynienia z budową całkowicie innego obiektu niż ten, który objęto decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Sąd nie przesądza, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w obecnym stanie sprawy - nie wiedząc jak konkretnie wyglądają odstępstwa, nie da się takiej oceny dokonać. W dalszym postępowaniu należy dokonać wnikliwej analizy tej kwestii, tak aby poddawała się ocenie Sądu.

W wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1114/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wytknął również wadliwość postępowania dowodowego, wskazując w szczególności na dowody z zeznań świadków. W tym zakresie Sąd stwierdził między innymi: "Organ I instancji wzywał do złożenia zeznań pięć osób, a ostatecznie bez wyraźnego uzasadnienia przesłuchał tylko trzy, w tym z niewiadomych względów listonosza. Pracownik organu przeprowadzający dowód z zeznań świadków powinien być świadomy, na jaką okoliczność dane zeznania są składane oraz jakie okoliczności mają znaczenie dla postępowania. W tym celu powinien zadawać pytania i na bieżąco, od razu, powinny być wyjaśniane wątpliwości (niejasności, rozbieżności itd.) co do złożonych zeznań. W kontrolowanym postępowaniu odbierano zeznania od świadków bez pouczenia ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, przesłuchiwano świadków na okoliczności o nikłej wartości dowodowej dla prowadzonego postępowania, bez uzasadnienia pomijano dowód z zeznań osób uprzednio wzywanych do złożenia zeznań. Za przykład wadliwego przeprowadzania dowodu z zeznań świadka wskazać trzeba zeznania T.S. dotyczące np. tego, kto był inwestorem przedmiotowego budynku mieszkalnego. Składający zeznania nie został bowiem dopytany, co rozumie pod pojęciem inwestor, co w rezultacie doprowadziło do poważnych wątpliwości w zakresie tego, kto był inwestorem wykonanych robót budowlanych".

Powyższe wady postępowania dowodowego nie zostały w ponownym postępowaniu usunięte, nie przesłuchano ponownie świadków (również stron) których wcześniejsze przesłuchania wzbudziły zastrzeżenia Sądu, ani też nie wyjaśniono dlaczego niektóre dowody z przesłuchania pominięto.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić dowód z zeznań stron i świadków na istotne w sprawie okoliczności z zachowaniem wymogów k.p.a., po prawidłowym pouczeniu o odpowiedzialności karnej, a nie poprzestawać wyłącznie na oświadczeniach. Konieczne jest dopytanie uczestnika T.S. o to, kto był inwestorem budynku i dlaczego, co rozumie pod pojęciem " inwestor ", a także uzupełniające przesłuchanie strony Z.S. na okoliczność kiedy rozpoczęto budowę budynku, jakie prace kolejno podejmowano i kiedy, z jakimi zdarzeniami strona łączy podawane w przybliżeniu daty jeśli nie może określić ich konkretnie. Trzeba ustalić na jakiej podstawie Z.S. stwierdza, że kserokopia zdjęcia na k. - 135 pochodzi z 1992 r. Jest to o tyle istotne, że tylko na podstawie tego zdjęcia ustalono, iż w roku 1992 budynek był już w stanie surowym otwartym. Należy również przeprowadzić uzupełniające przesłuchanie strony D.S. celem ustalenia jakie czynności budowlane i kiedy dokładnie wykonywano oraz na jakiej podstawie twierdzi że inwestorami budynku byli po połowie J.S. i T.S.

W trakcie postępowania wezwano w celem przesłuchania uczestników T.S., J.S., D.S. i innych...... (k - 117) oraz świadka J.F. - kierownika budowy (k - 114). Do wszystkich kierowano wezwania jak do świadków. Dowodów tych w ogóle jednak nie przeprowadzono. Należy albo przeprowadzić dowód z zeznań osób wzywanych do złożenia zeznań (dotychczas pominiętych), albo przekonująco uzasadnić, dlaczego pominięto dowód z zeznań tych osób, czy brak było waloru dowodu i dlaczego. W tym kontekście należy ocenić czy możliwy jest do przeprowadzenia dowód z zeznań świadka J.F. z uwagi na jego stan zdrowia.

Stosownie do art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy organ administracyjny dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.

W omawianym wyroku WSA w Krakowie stwierdził: "Towarzyszyć temu powinny również prawidłowe ustalenia przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych co do osoby inwestora oraz czasu wykonania poszczególnych robót budowlanych". Przypomnieć należy, że "wszelkie dostępne środki dowodowe" to nie tylko dowody osobowe oraz dowody z dokumentów. W okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza w kontekście ustalenia w jakim okresie wykonano poszczególne roboty budowlane może zajść potrzeba skorzystania np. z zasobów archiwalnych zdjęć lotniczych tego terenu.

Wszystkie powyższe wady postępowania administracyjnego zostały wytknięte organom nadzoru budowlanego już w poprzednim wyroku WSA w Krakowie, a w ponownie prowadzonym postępowaniu nie zostały usunięte.

Oprócz tego organy powinny również wyjaśnić podnoszoną przez skarżącą kwestię prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia 26 marca 2009 r. Kwestię tę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skwitowano stwierdzeniem, że "w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wykonywanie przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. (...) w L. robót budowlanych w czasie obowiązywania nakazu wstrzymania robót budowlanych przy ww. obiekcie (...) sama skarżąca nie dostarczyła materiału dowodowego mogącego potwierdzić zawarte w odwołaniu zarzuty". Takie sformułowanie sugeruje przerzucenie na stronę ciężaru dowodu, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Trzeba przypomnieć, że prowadzenie robót budowlanych po wstrzymaniu ich prowadzenia postanowieniem skutkuje nakazem rozbiórki albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego stosownie do art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie prowadziły na tę okoliczność żadnego postępowania dowodowego. Oględziny przeprowadzono jedynie w 2008 r. i nie powtórzono ich po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ponownie prowadzonym postępowaniu ustalenia takie powinny być poczynione w urzędu przez organy nadzoru budowlanego, bez oczekiwania, że stosowne dowody dostarczy skarżąca.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane przedwcześnie, bez ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności i bez wykonania wiążących wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wskazywał na wadliwość i konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego.

Dopiero ustalenie wszystkich wymienionych wcześniej okoliczności pozwoli organom nadzoru budowlanego zastosować odpowiedni tryb postępowania (z art. 48 albo też z art. 50-51 prawa budowlanego). Na obecnym etapie postępowania, wobec niedostatecznych ustaleń dotyczących porównania zatwierdzonego projektu budowlanego i robót faktycznie wykonanych nie da się przesądzić tej kwestii.

Z tych względów zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.