Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1787605

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 30 czerwca 2015 r.
II SA/Kr 387/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.).

Sędziowie WSA: Magda Froncisz Aldona Gąsecka-Duda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S.S. na uchwałę Rady Gminy Poronin z dnia 19 czerwca 2013 r. Nr XXXV/184/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Poronin w części P II oraz sołectwa (...) oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

S.S. - po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Poronin nr XXXV/184/2013 z 19 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Poronin w części P II oraz sołectwa Stasikówka w zakresie dotyczącym działki nr (...) obr. (...), obejmującym zakaz wznoszenia na tej działce jakichkolwiek obiektów budowlanych. Skarżący podniósł, że zakaz taki ogranicza jego prawo do korzystania z własności, o którym mowa w art. 140 kodeksu cywilnego i wobec tego stanowi o rażącym naruszeniu jego interesu prawnego wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarżący twierdzi, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego narusza dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem nie uwzględniono w nim dotychczasowego przeznaczenia terenu nieruchomości będących własnością skarżącego a które przed uchwaleniem planu mogły być przeznaczone pod zabudowę, o którą ubiegał się skarżący to jest posadowienia na tym terenie budynków gospodarczych o których mowa art. 29 pkt 1 ust. 2 prawa budowlanego. Skarżący podnosi także, że uchwała w sprawie planu narusza przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem ograniczenie w korzystaniu prawa własności należącej do skarżącego w żadnym razie nie narusza interesu publicznego ani interesu osób trzecich - co więcej, skarżący twierdzi, że ustanowione w przepisach kwestionowanej uchwały zakazy wznoszenia wszelkich obiektów budowlanych na przedmiotowej nieruchomości nie ustanawiają jakichś szczególnych warunków ochronnych dla interesu publicznego, albowiem proponowane obiekty budowlane nie naruszają w żadnym razie ładu przestrzennego i urbanistycznego ani nie stanowią zagrożenia dla środowiska naturalnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że złożył u Starosty T. w dniu 13 czerwca 2012 r. pismo (druk oryginalny Starostwa.....) - zgłoszenie budowy obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę, w którym jednoznacznie wskazał zamiar budowy obiektu budowlanego - budynku gospodarczego - w rozumieniu, jakie nadaje takim obiektom przepis art. 29 pkt 1 ust. 2 prawa budowlanego, wskazując jednocześnie, że powierzchnia zabudowy obiektu wynosić będzie 24 m kw. Starosta T. decyzją z 3 lipca 2012 r. znak: (...) wniósł sprzeciw. Wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego Wojewoda (...) decyzją z 6 listopada 2012 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z 3 lipca 2012 r. 4 grudnia 2012 r. skarżący wniósł na decyzję Wojewody (...) z 6 listopada 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z 23 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 35/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody (...) podzielając argument skarżącego. S.S. nie doczekał jednak możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, gdyż zanim wyrok sądu administracyjnego został wykonany przez Wojewodę (...), Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zakazując wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych na wskazanych działkach. Jako główne przyczyny niemożności zrealizowania zamierzonej inwestycji skarżący wskazuje rażącą niewiedzę i nieznajomość przepisów prawa budowlanego urzędników obu instancji orzekających w sprawie oraz rażące i niczym nieuzasadnione przewlekanie postępowania administracyjnego.

Wobec tego skarżący wnioskiem z 23 stycznia 2015 r. zwrócił się do Rady Gminy P. o zniesienie stanu naruszenia prawa. Wniosek ten był przedmiotem obrad właściwych komisji Rady Gminy P. (w tym Komisji Rewizyjnej). Sesja Rady Gminy, na której miał być dyskutowany wniosek skarżącego, została wyznaczona na 25 marca 2015 r. a więc już po upływie 60 dniowego terminu, wyznaczonego przez przepisy prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący w każdym z pism procesowych zarzucał rażące naruszenie prawa i twierdził, że oba organy administracyjne naruszyły przepis art. 29 pkt 1 ust. 2 prawa budowlanego, a Starosta T. naruszył ponadto art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego. Skarżący w zgłoszeniu budowy obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę jednoznacznie wskazał zamiar budowy obiektu budowlanego - budynku gospodarczego - w rozumieniu, jakie nadaje takim obiektom przepis art. 29 pkt 1 ust. 2 prawa budowlanego, wskazując jednocześnie, że powierzchnia zabudowy obiektu wynosić będzie 24 m kw. Jak dalej wywodzi w skardze - przepis ten zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli przedmiotem zgłoszenia jest zamiar budowy wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m kw. przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m kw. powierzchni działki. Zdaniem skarżącego treść tego przepisu jest jednoznaczna. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami, jakie reprezentują sądy administracyjne, bowiem zamiarem ustawodawcy jest liberalizowanie obowiązujących regulacji prawnych odnośnie możliwości uzyskiwania zgłoszenia ułatwiając inwestorom zabudowę ich nieruchomości prostymi obiektami (wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w Olsztynie z 30 grudnia 2008 r., II SA/Ol 863/08) - celem ustawy, w zakresie jakim obejmuje ona enumerację obiektów budowlanych realizowanych wyłącznie na podstawie zgłoszenia (a nie pozwolenia na budowę) jest umożliwienie swobodnego korzystania przez właściciela z należącej do niego nieruchomości, w zakresie dopuszczonym przez prawo.

Dalej skarżący podkreśla, że prawo do korzystania z własności nie może być ograniczane poprzez uznanie organów władzy publicznej, co oznacza, że wszelkie przepisy w tym zakresie powinny być interpretowane literalnie lub wręcz ścieśniająco. Tezę tę skarżący odnosi także do zakresu uprawnień organów planistycznych w gminie (tzw. władztwa planistycznego). Jeżeli intencją ustawodawcy nie jest ograniczanie względnej swobody w korzystaniu z prawa własności to tym bardziej takich ograniczeń nie mogą wskazywać prawodawcy tworzący normy prawa miejscowego - a zatem zdaniem skarżącego nawet, ustawowo zagwarantowane dla organów gminy, władztwo planistyczne musi być ograniczone i w żadnym razie nie może wynikać ze swobodnego uznania administracyjnego. Nie można także wywodzić tego władztwa z braku poszanowania interesu publicznego (interesu wspólnoty samorządowej), który jest w sposób oczywisty, chroniony prawem.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza zarówno interes prawny, indywidualny i obiektywny skarżącego, ale także nie znajduje żadnego uzasadnienia w zakresie dotyczącym ochrony i uwzględniania interesu publicznego (społecznego). Zaskarżona uchwała narusza ewidentnie interes prawny skarżącego, przy czym u podstaw jej uchwalenia nie leży w żadnym razie, ważny i podlegający szczególnej ochronie interes wspólnoty samorządowej. Skarżący podkreśla, że budowa obiektów małej architektury na przedmiotowej nieruchomości, nie stoi w sprzeczności z interesem wspólnoty samorządowej.

Wnoszący skargę ma świadomość, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i że, "Zarówno w świetle obecnie obowiązujących przepisów, jak i w okresach wcześniejszych, uprawnienia właścicielskie, w tym te polegające na swobodnym dysponowaniu nieruchomością i jej zagospodarowaniu, doznawały i nadal doznaj ą ograniczeń. Ustawodawca wprowadza takie ograniczenia, kierując się zwłaszcza ochroną dobra publicznego i interesu ogółu społeczeństwa, któremu interes jednostkowy w pewnych sytuacjach musi ustąpić pierwszeństwa. Jedną z kategorii takich ograniczeń są te związane z ochroną środowiska naturalnego" (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 15 listopada 2011 r., IAC 254/11, OSA 2012/3/41-61), przy czym "Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakładające na jednostkę ograniczenia w zakresie wykonywania przysługujących jej uprawnień z tytułu prawa własności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2010 r., II OSK 552/07). Następnie skarżący przywołuje orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i sądownictwa administracyjnego dotyczące ochrony własności. "Prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości nie narusza zasad współżycia społecznego jak również nie jest sprzeczna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności" (wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 2027/07) zwłaszcza wobec tezy, że "Każda regulacja zawarta w planie miejscowym, prowadząca w jakiś sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c." (wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego we Wrocławiu z 6 czerwca 2007 r., II SA/Wr 66/07). Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi - zdaniem skarżącego - samoistną podstawę zaskarżania aktu prawa miejscowego o ile przepis tego prawa ingeruje w prawem chroniony prawny interes skarżącego, przy czym, podstawa skargi, o której mowa w tym przepisie nie jest uzależniona od wykazania przez skarżącego innych naruszeń prawa jak choćby naruszeń procedury planistycznej przez organy gminy. Z tego choćby powodu skarga jest zasadna.

Ostatecznie skarżący wywiódł, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Poronin narusza jego interes prawny poprzez ustanowienie nieuzasadnionych prawem (a więc takich, które nie wynikają z konkretnych norm prawnych) ograniczeń w rozporządzaniu prawem własności do jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Poronin wniosła o oddalenie skargi.

Wskazała, że skarżący w dniu 23 stycznia 2015 r. wniósł wezwanie do usunięcia naruszonego interesu prawnego Uchwałą Rady Gminy Poronin z dnia 19 kwietnia 2013 r. Nr XXXV/186/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Z.

W toku rozpatrywania wezwania Rada ustaliła, że działka ewid. nr (...) obr (...) vobjęta jest zapisami Uchwały Rady Gminy Poronin z dnia 19 czerwca 2013 r. Nr XXXV/184/2013 w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa (...) w części P II oraz sołectwa S.

Na skutek wezwania Rada Gminy Poronin uchwałą Nr VI/39/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uznała je za nieuzasadnione.

Skarga na Uchwałę Rady Gminy Poronin z dnia 19 czerwca 2013 r. Nr XXXV/184/2013 w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. w części P II oraz sołectwa S. winna zostać oddalona.

W toku analizy prawnej i faktycznej ustalono, że działka (...) obr (...) znajduje się w terenach, na których obowiązuje plan miejscowy zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy Poronin Nr XXXV/184/2013 z dnia 19 czerwca 2013 r. (opublikowany Dz. Urz. Woj Małopolskiego poz. 4750 z dnia 25 lipca 2013 r) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Poronin w części P II oraz sołectwa S.

Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który ustala przeznaczenie terenów oraz określa sposoby zagospodarowania. Jego zakresem objęte są ustalenia dotyczące obiektów realizowanych w trybie na zgłoszenia, a nie wymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego działka ewid. nr (...) leży w terenach nieurządzonej zieleni oznaczonej symbolem 55Z. Według jego § 51 pkt 4.1) na tych terenach obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej, jakim niewątpliwie jest budynek gospodarczy o powierzchni do 25 m2.

Plan miejscowy został uchwalony w oparciu o Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy Poronin przyjętego Uchwałą Rady Gminy Nr XXI/110/2008. Studium to nie przewiduje tak znacznego poszerzenia terenów budowlanych z uwagi na zakaz realizacji nowej zabudowy ze względu na funkcję przedmiotowych obszarów. Tereny te obejmują najcenniejsze pod względem przyrodniczym tereny nieleśne położone poza TPN - są to tereny rolne stanowiące podstawowy zasób ekologiczny.

Podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu skarżący wnosił uwagę nr 215a i 215b (pozycja 149 w tabeli stanowiącej zał. nr 2 do uchwały). Uwaga została rozpatrzona przez Wójta, a następnie Radę Gminy negatywnie. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w dokumentacji formalno - prawnej.

Wyciąg z zestawieniem uwag złożonych podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu:

Ze względu na fakt, iż działki nr ewid. (...) i (...) (usytuowane w P.), których jestem współwłaścicielem, są położone w terenie, który w koncepcji MPZP jest przewidziany, jako teren o wykorzystaniu rolniczym, wnioskuję o uwzględnienie możliwości lokalizacji na ww. działce zabudowań gospodarczych. Możliwość lokalizacji zabudowy typu gospodarczego (zagrodowego: budynki niskie, parterowe, w stylu regionalnym, do 8,5 m wys., dachy dwuspadowe-półszczytowe 40°-49°, pow. zabudowy do 75 m2) umożliwi w przyszłości wykorzystanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem - związanym z produkcją rolną oraz magazynowaniem płodów rolnych. W załączniku kopia mapy. Propozycja moja jest elementem projektu Pana dr Z.H. (...) do produkcji zdrowej żywności dla potrzeb lecznictwa, na co wyrażam zgodę.

Rozpatrzenie uwagi: negatywnie Zgodnie z art. 20 Ustawy, Rada Gminy uchwala plan po stwierdzeniu jego zgodności ze Studium. Projekt planu musi być zgodny ze Studium. Według Studium przedmiotowa działka położona jest w terenach o symbolu RE3, w których wykluczono realizację nowej zabudowy. W Studium nie przewiduje się również zakładania w tym rejonu gospodarstw produkujących żywność. W planie nie może być uwzględniony również ten wniosek jako niezgodny ze studium.

Dalej organ wywodzi, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalają podstawową zasadę zgodności aktów z zakresu planowania przestrzennego, uchwalanych przez radę gminy. Wskazuje, że w oparciu o ustalenia dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie podlega ocenie przez radę gminy w zakresie zachowania wymogu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego gminy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, w oparciu o uchwałę Rady Gminy Poronin o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego z dnia 22 października 2008 r. Nr XXVI/1423 Wójt Gminy Poronin sporządził projekt planu miejscowego dla sołectw P. i S. Dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. przyporządkowano odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania Przedmiotowa działka w Studium określona jest, jako położona na terenach RE3, w których wykluczono realizację nowej zabudowy.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Mając na uwadze uwarunkowania wynikające z polityki planistycznej gminy, organ sporządzający projekt planu ustalił przeznaczenie poszczególnych terenów w oparciu o wiążące ustalenia Studium.

Prawo własności terenu nie przesądza o uprawnieniach do dowolnego realizowania zabudowy. Zgodnie z zapisem art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "... w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe". Wprowadzenie regulacji dotyczącej ograniczenia zabudowy, uzasadnione jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego. Sporządzenie planu poprzedzone zostało inwentaryzacją urbanistyczną uzupełnioną o dokumentację fotograficzną sporządzaną zarówno na etapie sporządzania planu jak i wcześniej studium.

Równość stron w planowaniu przestrzennym nie jest realizowana poprzez dopuszczanie wszędzie zabudowy, ale poprzez zapewnienie stronom równej możliwości uczestnictwa w procedurze sporządzania planu. W niniejszej procedurze wymóg ten został spełniony poprzez stosowne ogłoszenia i zawiadomienia, wyłożenie planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną.

" (...) na gruncie prawa administracyjnego nie znajduje swojego odniesienia zasada współżycia społecznego, która ma swoje zastosowanie wyłącznie na gruncie prawa cywilnego. Powołanie się na tą zasadę w prawie administracyjnym, w którym organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa jest bezzasadne."

Nie budzi wątpliwości, że przeznaczenie poszczególnych nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego obszaru dla sołectw P. i S., jest zgodne z wymogami Studium.

Zwrócono też uwagę, że ramy tzw. władztwa planistycznego gminy są dookreślane przepisami prawa. Oznacza to, że ustalając przeznaczenie terenu oraz określając warunki jego zagospodarowania, organy gminy dysponują takim zakresem kompetencji, jaki został wskazany w normach prawnych.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że przy sporządzaniu planu miejscowego, należy w pierwszej kolejności uwzględnić ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w taki sposób, aby plan miejscowy był zgodny z dokumentem polityki planistycznej gminy (art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym nie można mówić o nadużyciu przez organy gminy posiadanego przez nie tzw. władztwa planistycznego, jeżeli działania organów gminy są zgodne z polityką gminy określoną w dokumencie Studium.

Ponadto należy wskazać, że wprowadzone w planie zakazy zabudowy również nie stanowią o naruszeniu władztwa planistycznego przez organy gminy. W dokumencie ekofizjografii oraz prognozy oddziaływania na środowisko zalecono zachowanie powiązań ekologicznych pomiędzy obszarami istotnymi dla ochrony środowiska przyrodniczego, w tym dla zapewnienia migracji zwierząt. W ocenie strony przeciwnej spełniony został w tym zakresie warunek legalnego stanowienia prawa miejscowego.

Z naruszeniem zasady proporcjonalności mamy do czynienia w sytuacji, gdy dojdzie do ingerencji w prawo własności chronione w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uzasadnienia innymi wytycznymi racjonalnego planowania, wskazanymi w przepisach tejże ustawy. W razie braku uzasadnienia dla wprowadzenia określonych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, za utrzymaniem w obrocie prawnym regulacji je stanowiących nie przemawiają żadne racjonalne przesłanki a prowadziłoby to do utrzymania stanu sprzecznego z regulacjami rangi konstytucyjnej (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Niemniej skoro wprowadzone planem miejscowym ograniczenia znajdują odzwierciedlenie w ustawowym obowiązku sporządzenia planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to ograniczenia te mieszczą się w granicach określonych przepisami prawa. Nie doszło, zatem zdaniem organu do nadmiernego, bądź niczym nieuzasadnionego, ograniczenia praw i wolności jednostki.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Działając na podstawie tego przepisu Sąd Administracyjny orzeka o legalności zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie ocenia natomiast celowości, słuszności, czy też racjonalności przyjętych w planie rozwiązań planistycznych. Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że jest ona bezzasadna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżącego do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący wykazał swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Działka nr (...) obr. (...), bowiem należąca do skarżącego nieruchomość leży w terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Gminy Poronin nr XXXV/184/2013 z 19 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. w części P II oraz sołectwa S. Natomiast w postanowieniach planu skarżący dopatruje się ograniczeń w wykonywaniu prawa własności do jego nieruchomości.

Przed wniesieniem skargi pismem z dnia 13 stycznia 2015 r. (data prezentaty urzędu 23 stycznia 2015 r) skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę Gminy P. uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki nr (...) obr. (...). Rada Gminy P., pomimo upływu trzydziesto-dniowego terminu, nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie.

Jak stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadku skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin wniesienia skargi został, zatem zachowany. Uchwałą nr VI/30/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego Rada Gminy Poronin uznała za nieuzasadnione wezwanie S.S. z dnia 13 stycznia 2015 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego w zakresie działki nr (...) obr (...), na których obowiązuje plan miejscowy zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy Poronin Nr XXXV/184/2013 z dnia 19 czerwca 2013 r. (opublikowany Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 4750 z dnia 25 lipca 2013 r) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. w części P II oraz sołectwa S. W uchwale tej wyjaśniono, że plan został uchwalony w oparciu o Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego dla Gminy P. przyjętego Uchwałą Rady Gminy Nr XXI/110/2008. Studium to nie przewiduje tak znacznego poszerzenia terenów budowlanych z uwagi na zakaz realizacji nowej zabudowy ze względu na funkcje tych obszarów. Tereny te obejmują najcenniejsze pod względem przyrodniczym tereny nieleśne położone poza Tatrzańskim Parkiem Narodowym - są to tereny rolne stanowiące podstawowy zasób ekologiczny.

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czynny udział społeczeństwa w procedurze planistycznej nie był ograniczony. Procedura planistyczna została zapoczątkowana Uchwałami nr XXVI/142/2008 (...) i nr XXVI/143/2008 (...) Rady Gminy Poronin z dnia 22 października 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Uchwała nr XXVI/143/2008 została zmieniona Uchwałą nr XVI/80/2012 Rady Gminy Poronin z dnia 19 stycznia 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXVI/143/2008 Rady Gminy Poronin z dnia 22 października 2008 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P.

Zmiana planu dotyczyła obszaru sołectw: (...) i (...), który wskazany został na załącznikach nr 1 do uchwał. Uchwały stanowiły o konkretnym obszarze, co zostało prawidłowo ogłoszone i wyłożone do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Osoba rzeczywiście zainteresowana konkretnym obszarem, jakie tworzą nieruchomości objęte planem mogła go zidentyfikować i złożyć ewentualne zastrzeżenia. Skarżący S.S. złożył uwagi, które nie zostały uwzględnione.

Uchwalony plan zgodny jest z wymogami ochrony środowiska. Projekt planu został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. W dokumentach ekofizjologii oraz prognozy oddziaływania na środowisko zalecono zachowanie powiązań ekologicznych pomiędzy obszarami istotnymi dla ochrony środowiska przyrodniczego, w tym zapewnienia migracji zwierząt pomiędzy masywami: tatrzańskim i gorczańskim oraz obszarami podgórskich kotlin. Niezbędne, zatem było, aby zapisy planu umożliwiały utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów w terenach otwartych i leśnych, tak by nie miały negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz chronionego obszaru. Przy czym należało mieć na względzie zapewnienie kompleksowej ochrony nie tylko w obszarach o wysokim reżimie ochronnym (parki narodowe, rezerwaty przyrody) lecz również w pozostałych obszarach bezpośrednio przyległych.

Złożona skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem w zaskarżonej uchwale - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności poprzez naruszenie zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu) jak tego domaga się skarżący.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności interesów różnych osób a nawet konfliktów. Z jednej, bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, potrzeby ochrony zdrowia, walory krajobrazowe i inne wyszczególnione w ustawie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie doszło do powstania sprzeczności pomiędzy chronionymi prawnie uprawnieniami właściciela nieruchomości S.S., a interesem publicznym Gminy P. wyrażonym przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Te szczególne wartości i interesy podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez organ planistyczny rozważone, a te najistotniejsze z nich w pełni zachowano.

Z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przeznaczenie terenu w studium determinuje przeznaczenie tego terenu na ten sam cel w planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem, za pomocą, którego gmina może realizować wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej. Art. 1 ust. 2 ustawy zawiera katalog podstawowych wartości, których ochronę i umacnianie gmina powinna uwzględniać prowadząc politykę przestrzenną, a więc w szczególności podczas przyjmowania planów miejscowych.

Działka ew. (...) obr. (...) leży w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonej na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem 55z. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to grunty rolne, zadrzewienia i zalesienia (§ 51 ust. 2 planu). Stosownie do § 51 ust. 4 pkt 1 na tych terenach obowiązuje miedzy innymi zakaz realizacji zabudowy kubaturowej. Jednocześnie stosownie do § 10 ust. 9 dla zabudowy istniejącej położonej poza terenami budowlanymi dopuszcza się remont i przebudowę budynków bez możliwości zwiększenia kubatury i wysokości.

Podstawowe zagadnienie do rozważenia - to czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie zgodny jest z wcześniej obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego.

W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Poronin - Uchwały Rady Gminy Nr XXI/110/2008 z dnia 21 maja 2008 r. działka skarżącego zaliczana była do obszaru RE3 - czyli obszaru terenów rolnych stanowiących podstawowy zasób ekologiczny - terenów rolnych położonych poza Tatrzańskim Parkiem Narodowym. Obszar obejmował najcenniejsze pod względem przyrodniczym tereny nieleśne położone poza TPN. Przewidywał utrzymanie istniejących zasobów przyrodniczych. Obowiązywał zakaz realizacji nowej zabudowy z uwagi na funkcję obszarów. Przewidziano utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy i rozbudowy w granicach działki siedliskowej. Przy czym rozbudowa ustalona w planie możliwa jest w skali nie większej niż o 10% w stosunku do istniejącej kubatury obiektu.

Zgodzić należy się z organem, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego zgodny jest ze studium. Organ nie wykroczył poza zakres władztwa planistycznego, nie naruszono zasady proporcjonalności.

Stosownie do zapisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) prawo własności jest prawem chronionym i opiera się na nim panujący ustrój gospodarczy państwa, czego wyrazem jest art. 21, który stanowi że "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Prawo własności jest również podstawowym uprawnieniem przysługującym każdemu człowiekowi, stosownie, bowiem do art. 64 "1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie naruszą ona istoty prawa własności".

Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia jego prawa własności nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały a sposób jego sformułowania i przytoczone argumenty nie są trafne. Wbrew twierdzeniom skargi wykonywanie prawa własności w szczególności prawo zabudowy nie ma charakteru absolutnego i doznaje ograniczeń w zakresie realizowania zabudowy, co uzasadnione jest koniecznością zachowania warunków określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy, bowiem mieć na względzie, często przywoływane w orzecznictwie argumenty, że normy planowe określają cele, które powinny być osiągnięte nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane do osiągnięcia celu. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, dotyczyć to może sposobu wykonywania prawa a nie samego prawa (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., IV SA 295/96, str 167 komentarza prof. Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu przestrzennym) Specyfika władztwa organu planistycznego jest taka, że organ musi ważyć słuszny interes społeczny z jednostkowym interesem właściciela gruntu (objętego planem, bądź sąsiedniego). W rozpoznawanej sprawie wartość interesu społecznego, jakim jest pełne realizowanie celów ochrony przyrody w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego jest wyższy od zaprezentowanego przez skarżącego.

W prognozie oddziaływania na środowiska mowa o potrzebie zachowania powiązań ekologicznych pomiędzy obszarami istotnymi dla środowiska przyrodniczego w tym dla migracji zwierząt. Działka skarżącego leży w bliskim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Względy ochrony środowiska naturalnego są taką kategorią ograniczeń, którym interes indywidualny powinien ustąpić. Te ustanowione warunki ochronne zgodne są z interesem publicznym.

Orzeczenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 35/13 na które powołuje się skarżący, jednocześnie powielając argumenty z tamtej skargi do niniejszego postępowania - w kontekście rozpatrywanej sprawy nie ma znaczenia. W sprawie do sygn. II SA/Kr 35/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję o sprzeciwie w sprawie projektu wzniesienia budynku gospodarczego, bowiem postępowanie wymagało ponownej oceny czy zgłoszenie inwestora obejmowało rzeczywiście budowę budynku gospodarczego. Przy analizie tego pojęcia należało sięgnąć do języka potocznego a nie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie oceniano, więc samego uprawnienia do wznoszenia obiektu. Zresztą wnioskodawca wskazywał, że planowany budynek nie uzupełniał zabudowy zagrodowej, choć na działce stał już jeden budynek gospodarczy. Podstawą sprzeciwu był art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Poronin, biorąc jednak pod uwagę wszystkie naprowadzone motywy należy uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia podanych w podstawach skargi przepisów dotyczących ochrony własności i indywidualnego interesu skarżącego a także Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby przesądzić o uznaniu zaskarżonej uchwały za wadliwą.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.