Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723909

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 28 czerwca 2019 r.
II SA/Kr 294/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Krystyna Daniel.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 5 grudnia 2018 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia 2 października 2017 r. odmówił T. G. wydania zaświadczenia, iż decyzja Naczelnika Gminy Z. znak (...) z dnia 4 lutego 1980 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia w części aktu własności ziemi nr (...) z dnia 27 września 1973 r. jest ostateczna.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego od tego postanowienia przez T. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 stycznia 2018 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia 6 lipca 2018 r., nr (...) ponownie odmówił T. G. wydania zaświadczenia, iż decyzja Naczelnika Gminy Z. znak (...) z dnia 4 lutego 1980 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia w części aktu własności ziemi nr (...) z dnia 27 września 1973 r. jest ostateczna.

W uzasadnieniu postanowienia organ instancji wskazał, że zgodnie z sugestią Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrócono się do Sądu Rejonowego w S., IV Wydział Ksiąg Wieczystych o przesłanie uwierzytelnionej decyzji Naczelnika Gminy Z. znak (...) z dnia 4 lutego 1980 r. Urząd zwrócił się ponownie z pismem do Starostwa Powiatowego w S., Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Mieniem o przekazanie wszystkich dokumentów dotyczących ww. decyzji. W odpowiedzi na te pisma, Sąd Rejonowy w S., IV Wydział Ksiąg Wieczystych poinformował, iż do akt ksiąg wieczystych (...) i (...) nie została dołączona decyzja Naczelnika Gminy Z. nr (...) z dnia 4 lutego 1980 r. Natomiast Starostwo Powiatowe w S. pismem (...) z dnia 13 kwietnia 2018 r. przesłało kopię decyzji nr (...) potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Przesłana przez Starostwo decyzja nie posiada klauzuli ostateczności.

Odnalezienie dokumentów w tej sprawie stało się nieskuteczne, a zatem nie można wydać zaświadczenia zgodnie z wnioskiem.

Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła T. G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 grudnia 2018 r., znak (...) - działając na podstawie art. 218 § 1 i 2, art. 219 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W jego uzasadnieniu SKO wskazało, że postępowanie w sprawach zaświadczeń ma charakter uproszczony i odformalizowany. Przytoczono treść art. 217 i 218 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, które potwierdza określone fakty lub stan prawny albo postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści co wynika z art. 219 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazano, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. W sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego.

Zdaniem Kolegium wnioskowana w zażaleniu analiza dokumentacji zgromadzonej w księdze wieczystej, która jest założona dla działek objętych decyzją Naczelnika Gminy Z., znak (...), analiza ksiąg wieczystych pod kątem weryfikacji podstaw wpisów dla działek, które są zawarte w treści decyzji Naczelnika Gminy Z., znak (...) z dnia 4 lutego 1980 r. tj. (...), (...), (...), wyjaśnianie kwestii sporządzonych operatów jednostkowych, wyrysów z map ewidencyjnych, wykazów zmian gruntowych o charakterze prawnym po 1979 mogącym mieć związek z działką (...), analiza akt sądowych (...) na okoliczność twierdzeń strony i braku kwestionowania postępowań spadkowych przez J. F., nie mieści się w granicach postępowania prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia w trybie art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w złożonym zażaleniu stwierdzić należy, że T. G. w istocie domaga się przeprowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt zakończonych decyzją Naczelnika Gminy Z. znak (...) z dnia 4 lutego 1980 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia w części aktu własności ziemi nr (...) z dnia 27 września 1973 r. Powyższe ustalenia nie są jednak istotą postępowania w sprawie wydania zaświadczenia.

Organ II instancji opisał liczne czynności podejmowane przez Wójta Gminy Z. celem zdobycia dokumentów pozwalających na wydanie żądanego przez stronę zaświadczenia. Czynności te nie przyniosły skutku.Wobec powyższego organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że odnalezienie dokumentów w tej sprawie stało się nieskuteczne i w konsekwencji prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia.

Opisane wyżej potanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. G., zarzucając mu

1) rażące naruszenie prawa art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną, zawężającą wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że potwierdzenie faktów lub stanu prawnego ma się opierać na posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych znajdujących się jedynie w zasobach tego organu i jedynie w tym zakresie organ jest obowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w sytuacji, gdy wykładnia przepisu winna być rozumiana szeroko poprzez dokonywanie przez organ także ustaleń jakiego rodzaju inne ewidencje, rejestry mogą zawierać żądane dane, kto jest dysponentem takich ewidencji czy rejestrów, a także że zbiorem danych są także dokumenty zgromadzone m.in. w aktach sądowych czy zasobach geodezyjnych, albowiem z ww. dokumentów wynikają prawomocne fakty, które nie podlegają żadnej ocenie (np. prawomocne orzeczenia sądowe, wyrysy z map, operaty),

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wydane postanowienie, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez złamanie zasady prawdy obiektywnej wskutek zaniechana wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz brak podjęcia działąń i czynności zmierzających do wydania ostatecznego prawidłowego stanowiska w niniejszej sprawie, w tym ustalenia innych ewidencji, rejestrów, czy zbioru danych zawierających niepodważalne fakty, na które to powoływała się skarżąca, a które i zostały zbadane przez organ I instancji,

3) niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co skutkowało brakiem zgromadzenia danych z innych zbiorów danych jakimi są dokumenty w aktach sądowych, operaty, wyrysy z map znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. poprzez brak:

a. zwrócenia się do Sądu Rejonowego w S. Wydziału Ksiąg Wieczystych na okoliczność ustalenia dokumentacji zgromadzonej w księdze wieczystej, która jest założona dla działek objętych decyzją Naczelnika Gminy Z., znak (...) z dnia 4 lutego 1980 r. i poprzestanie jedynie za uzyskaniu informacji, że w księgach wieczych brak jest tej decyzji,

b. zwrócenia się do Sądu Rejonowego w S. celem nadesłania akt sprawy (...) na okoliczność potwierdzenia twierdzeń skarżącej w związku z uchyleniem aktu własności ziemi w części tj. odnośnie działki nr (...), braku kwestionowania przez J. F. przyznania działek i budynku po zmarłej A. K. na rzecz S. M. - poprzedniczki prawnej T. G.,

c. dokonania analizy ksiąg wieczystych pod kątem weryfikacji podstaw wpisów dla działek, które są zawarte w treści decyzji Naczelnika Gminy Z., znak (...) z dnia 4 lutego 1980 r. tj. (...), (...), (...),

d. zwrócenia się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w kwestii sporządzonych operatów jednostkowych, wyrysów z map ewidencyjnych, wykazów zmian gruntowych o charakterze prawnym po 1979 mogącym mieć związek z działką (...), która została podzielona na (...) i (...) i (...), która została podzielona na (...) i (...) zgodnie z mapą sytuacyjną podziału ww. działek z 1979, a która znajduje się w aktach sprawy,

4) nieprawidłową ocenę zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym m.in. postanowienia Dyrektora Archiwum Państwowego w K., pisma z archiwum zakładowego Urzędu Gminy Z., czy dokumentów zawnioskowanych przez Skarżącą w zażaleniu z dnia 1 sierpnia 2018 r. poprzez brak ustalenia z ww. pism faktu braku istnienia zainicjowania jakiegokolwiek postępowania odwoławczego od decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia 4.2.1980,

5) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nienależyte odniesienie się przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów Skarżącej zawartych w zażaleniu stwierdzając jedynie, że nie można czynić zarzutu nieprawidłowego i niepełnego zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego w sprawie przez Wójta Gminy Z., a także wskazując, że dokumenty, które zostały przedłożone w zażaleniu czy też dowody, o które wnioskowała Skarżąca nie mieszczą się granicach postępowania opisanego w art. 128 § 1 k.p.a., co przemawia za brakiem możliwości po stronie Skarżącej zweryfikowania prawidłowości rozstrzygnięcia, a także przeprowadzonej przez organ kontroli instancyjnej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5.12.2018 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, że decyzja Naczelnika Gminy Z. znak (...) z dnia 4 lutego 1980 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia w części aktu własności ziemi nr (...) z dnia 27 września 1973 r. jest ostateczna. O wydanie takiego zaświadczenia T. G. wystąpiła wnioskiem z dnia 6 lipca 2017 r.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie zakresu postępowania wyjasniającego, jakie powinien prowadzić organ własciwy do wydania zaświadczenia.

Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w tym przepisie różni się od postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie zwykłym, a kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej, a jego zakres jest znacznie węższy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. I OSK 1225/17 (LEX nr 2642582) dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów.

Z kolei w wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 813/16 (LEX nr 2461025) NSA stwierdził, że w uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że Wójt Gminy Z. nie był w posiadaniu dokumentu objętej wnioskiem decyzji z klauzulą jej ostateczności. Dlatego też w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. zwrócił się do następujących organów i jednostek:

< pismem z dnia 24 lipca 2017 r. do archiwum zakładowego Urzędu Gminy Z. - w odpowiedzi poinformowano, że w archiwum nie znajduje się decyzja Nr (...) z dnia 4 lutego 1980 r. oraz postanowienie dotyczące uchylenia aktu własności ziemi Nr (...) wydanego przez Naczelnika Gminy,

< pismem z tej samej daty do Starostwa Powiatowego w S. - Kierownik Referatu Ewidencji Gruntów i Budynków Wydziału Geodezji działając z upoważnienia Starosty S. poinformował, że cała dokumentacja dotycząca aktu własności ziemi Nr (...) została przesłana do I Wydziału Cywilnego, Sądu Rejonowego w S.,

< pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. do Archiwum Państwowego w K., Oddziału w B. - Dyrektor Archiwum Państwowego w K. postanowieniem z dnia 4 września 2017 r., nr (...) orzekł o odmowie wydania uwierzytelnionych kopii. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Archiwum Państwowego w K. wskazał, iż "nie odnaleziono materiałów archiwalnych na podstawie których możliwe byłoby wydanie żądanej uwierzytelnionej kopii."

< pismem z 18 sierpnia 2017 r. do Sądu Rejonowego w S. - wśród przesłanych przez Sąd dokumentów pismem z 18 sierpnia 2017 r. do Sądu Rejonowego w S. - wśród przesłanych przez Sąd dokumentów brak było przedmiotowej decyzji.

Ponownie prowadząc postępowanie dodatkowo Wóje Gminy Z. zwrócił się zgodnie ze wskazaniami SKO po raz kolejny do Starostwa Powiatowego w S. oraz do Sądu Rejonowego w S. IV Wydziału Ksiąg Wieczystych, jednakże i te czynności nie przyniosły skutku.

Sąd podziela ocenę organów obu instancji, iż takie "postępowanie wyjaśniające" jest wystarczające w świetle art. 218 § 2 k.p.a. Dalsze dowody, których przeprowadzenia domagała się strona w zażaleniu oraz w skardze do WSA wykraczały zaś poza granice wskazane tym przepisem. Wójt Gminy Z., nie dysponując egzemplarzem decyzji z klauzulą ostateczności i nie odnalazłszy takiego egzemplarza w zasobach innych organów i sądów nie mógł potwierdzić ostateczności decyzji Tymczasem strona skarżąca oczekuje, że przed wydaniem zaświadczenia właściwy organ będzie prowadził analizę dokumentacji w postaci operatów jednostkowych, wyrysów z map ewidencyjnych, wykazów zmian gruntowych, a nawet oświadczeń stron postępowania spadkowego zawartych w protokole rozprawy z dnia 26 listopada 1984 r. ze sprawy (...) - celem ustalenia, czy decyzja Naczelnika Gminy Z. znak (...) z dnia 4 lutego 1980 r. jest ostateczna.

W istocie więc skarżąca domaga się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, przewidzianym dla "zwykłego" trybu w postępowaniu administracyjnym. Świadczą o tym również zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. podniesione w skardze - podczas gdy przepisy te nie mają w pełni zastosowania w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. I OSK 3419/15 (LEX nr 2423083) do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Stąd też w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie, rozstrzygać spornych kwestii, tak jak to czyni w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Nie ma racji skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jak również naruszenie art. 218 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Skoro Wójt Gminy Z. nie dysponował egzemplarzem decyzji z potwierdzeniem jej ostateczności, ani też nie odnalazł takiego dokumentu w zasobach innych organów i sądów, to nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie z żądaniem T. G. i prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Ponieważ zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a zaskarżone postanowienie prawidłowe - Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.