Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2497001

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 7 maja 2018 r.
II SA/Kr 1655/17
Przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Kontrola decyzji o warunkach zabudowy przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz.

Sędziowie WSA: Mirosław Bator Iwona Niżnik-Dobosz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody (...) z dnia 20 października 2017 r., znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącego P. K. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda decyzją z dnia 20 października 2017 r. (znak: (...)) na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. - dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935),

- art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - dalej jako: u.p.b.) po rozpatrzeniu odwołania P. K., reprezentowanego przez adwokata W. N., od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. (znak: (...)) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi B. T. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi en. elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o. oraz zewnętrznymi odcinkami instalacji: en. elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazu na działce nr (...) obr. (...) oraz budowa dwóch zjazdów indywidualnych na dz. (...), (...), (...) obr. (...) przy ul. (...) w Krakowie", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Inwestor B. T. działający przez pełnomocnika M. R. złożył w dniu 27 kwietnia 2016 r., do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowlanego. Wniosek ten został złożony w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr (...) z dnia (...) grudnia 2011 r. (znak: (...)) o ustaleniu warunków zabudowy (zwana dalej: decyzją WZ lub decyzją o warunkach zabudowy), przeniesionej na rzecz inwestora decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. (znak: (...)). Do wniosku zostało dołączone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i należące do właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzone zaświadczeniami wydanymi przez tę izbę.

Wszczynając postępowanie organ ustalił, że stroną postępowania jest m.in. P. K. - właściciel nieruchomości określonej jako dz. nr (...) i (...).

Decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r., Nr (...), Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W treści decyzji organu I instancji określono obszar oddziaływania obiektu, obejmujący teren działek nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) obr. (...).

Odwołanie od ww. decyzji, w imieniu P. K., wniósł jego pełnomocnik, domagając się uchylenia decyzji w całości i wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na tym, że inwestor nie uzyskał wszystkich niezbędnych pozwoleń i uzgodnień (art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.); projekt nie zawierał informacji o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 u.p.b.); organ nie dokonał ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania obiektu (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b.), nie zweryfikował czy wskazane ilości miejsc parkingowych odpowiadają wymogom Programu Obsługi Parkingowej dla Miasta Krakowa określonym w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. (art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b.), a także błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany nie narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy przedmiot inwestycji jest odmienny w decyzji o pozwoleniu na budowę, a odmienny w decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie i nienależytym uzasadnieniu decyzji. Strona odwołująca się zarzuciła również brak należytego umocowania pełnomocnika inwestora. W tej ostatniej kwestii wskazano w odwołaniu, że pełnomocnik była uprawniona do uzyskania wszelkich dokumentów i uzgodnień związanych z inwestycją przy ul. (...) w Krakowie, co zdaniem strony odwołującej nie obejmuje pełnomocnictwa do reprezentacji w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że w projekcie budowlanym przedstawiona została analiza oddziaływania obiektu i zobrazowano obszar oddziaływania jako teren obejmujący nieznaczną część działek sąsiednich.

W ocenie organu odwoławczego, obszar ten został prawidłowo określony. Jednocześnie zdaniem organu II instancji, przedłożony projekt budowlany był zgodny z ustaleniami właściwej decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono bowiem, że projektowane budynki są budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej (oddzielonej dylatacyjnie), zaś zgodnie z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 ust. 2a u.p.b., nie traci on takiego charakteru, jeżeli zostaną w nim wyodrębnione dwa lokale mieszkalne. Organ odwoławczy wskazał także, że inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie: wysokości projektowanych budynków, kształtu dachu, wskaźnika powierzchni zabudowy, zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Tym samym organ II instancji ustalił, że wymóg określony w art. 34 ust. 1 u.p.b. został zachowany. Podobnie według organu odwoławczego, również odległości projektowanego budynku od sąsiednich działek zostały zachowane zgodnie z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał również na to, że projekt budowlany zawierał niezbędne uzgodnienia i opinie, a jego zawartość była kompletna. Podano, że do projektu załączono opinię geotechniczną, charakterystykę energetyczną oraz informację BiOZ (Plan Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia). Podkreślono również, że projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kserokopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę, a nadto, że w projekcie budowlanym znajdowały się stosowne oświadczenia i uzgodnienia oraz zapewnienia możliwości, wraz z warunkami, podłączenia projektowanego budynku do sieci: wodociągowej i kanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej. Analizując kwestię połączenia z drogą publiczną, wskazano że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) maja 2016 r. (znak: (...)) zezwolono na lokalizację dwóch zjazdów z drogi publicznej. Nadto organ stwierdził, że w toku postępowania załączono uzgodnienie z dnia (...) marca 2016 r. planowanej wycinki 2 szt. drzew kolidujących z inwestycją.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ powołał się w tym zakresie na treść art. 4 u.p.b.

Podsumowując swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 u.p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 34 ust. 4 u.p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji zatem, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznano za wystarczający - a tak zdaniem organu odwoławczego było - to udzielenie pozwolenia na budowę uznać należało za prawidłowe.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1.

art. 138 § 2 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną wadami, którą to decyzję z uwagi na wymienione okoliczności organ II instancji obowiązany był w całości uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania;

2.

art. 15 k.p.a., przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nie rozpoznanie sprawy przez organ II instancji w sposób kompleksowy i pełny, a ograniczenie się wyłącznie do odpowiedzi na zarzuty skarżącego, jak również lakonicznym tłumaczeniu uchybień, których dopuścił się organ I instancji, który w okolicznościach przedmiotowej sprawy powinien odmówić wydania decyzji pozwalającej na budowę;

3.

art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji oraz niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym tych, podniesionych w zarzutach odwołującego;

4.

naruszenie zasad procedowania wyrażonych w art. 6, art. 12 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to w szczególności:

1.

art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., poprzez błędne uznanie, że inwestor uzyskał wszystkie niezbędne pozwolenia i uzgodnienia;

2.

art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b., przez brak zweryfikowania, czy wskazane ilości miejsc parkingowych odpowiadają wymogom Programu Obsługi Parkingowej dla Miasta Krakowa - uchwała Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r.;

3.

art. 34 ust. 3 pkt 5 u.p.b., gdyż projekt nie zawiera informacji o sposobie i przesłankach ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, która jest warunkiem obligatoryjnym;

4.

art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany nie narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy przedmiot inwestycji jest odmienny w pozwoleniu na budowę, a odmienny w decyzji o warunkach zabudowy;

5.

art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 20 u.p.b. w zw. z art. 15 k.p.a., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

6.

art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., przez całkowite pominięcie przez organ administracji zagadnień dotyczących poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W oparciu o powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności najbardziej czytelny jest w kontekście rozpoznania zarzutu dotyczącego braku weryfikacji zgodności miejsc parkingowych, do którego to zarzutu - zdaniem skarżącego - organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle. Odnosząc się zaś do zarzutu niezgodności pomiędzy treścią niezbędnych uzgodnień i opinii a projektem, skarżący wskazał, że w jego ocenie organ poprzestał jedynie na ogólnym stwierdzeniu, iż inwestor przedłożył do akt wszelkie niezbędne pozwolenia, jak też uzgodnienia.

Skarżący wskazał, że organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie tylko organem kontrolującym, zaś w przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. zaistnieje także wówczas, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu.

Uzasadniając skargę podniesiono również, że niejasna jest różnica pomiędzy obszarem oddziaływania wskazanym przez organ I instancji a tym, który wynika z dokumentacji zawartej w projekcie, do której odwołał się organ II instancji. Zdaniem skarżącego, projektant ustalając obszar oddziaływania odwołał się tylko do kwestii nasłonecznienia, co jest niedopuszczalne. Ponadto według skarżącego, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z nieruchomości, zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Tym samym w ocenie skarżącego, uzasadniało to twierdzenie, że organ II instancji nie zweryfikował, ani nie uzasadnił ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.

Precyzując zarzut dotyczący nieprawidłowego umocowania pełnomocnika skarżący wskazał, że pełnomocnictwo obejmowało wyłącznie pozyskanie dokumentów, nie zaś dokonywanie innych czynności związanych z reprezentacją strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania przed sądem pełnomocnik organu administracji złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi. Odnosząc się do zarzutu związanego z tym, iż uzgodnienia i opinie dotyczą budynków jednorodzinnych, bez wyszczególnienia, że dwulokalowych, organ wskazał, na przytoczoną w uzasadnieniu decyzji definicję legalną budynku jednorodzinnego. Odpierając zarzut niezgodności oznaczenia obszaru oddziaływania wskazano, że organ II instancji nie wymieniał działek należących do inwestora, ponieważ odnosił się do zarzutów odwołującego się, natomiast zaliczenie do obszaru oddziaływania terenu inwestycji było oczywiste i jednoznacznie wynikało zarówno z rozstrzygnięcia organu I, jak i II instancji. Organ zwrócił uwagę, że ustawa Prawo budowlane jasno określa, że to nie organ administracji architektoniczno-budowlanej, a projektant określa obszar oddziaływania (art. 20 ust. 1 pkt 1c u.p.b.). Organ odniósł się również do zarzutu niewłaściwego pełnomocnictwa, stwierdzając, że wystarczy, aby jasno z niego wynikało jaki jest jego zakres. Podniesiono przy tym, że skoro w pełnomocnictwie było wskazane, iż dana osoba jest uprawniona "do uzyskania wszelkich dokumentów i uzgodnień związanych z inwestycją przy ulicy (...) w Krakowie", to tym samym - w ocenie organu - nie było podstaw do żądania pełnomocnictwa osobno do uzyskania pozwolenia na budowę w danym organie.

W przedłożonym załączniku odniesiono się również do kwestii braku weryfikacji, czy wskazane ilości miejsc parkingowych odpowiadają wymogom Programu Obsługi Parkingowej dla Miasta Krakowa. W ocenie organu administracji podmiot ten nie miał prawa weryfikować zgodności z niewiążącą w tym zakresie uchwałą Rady Miasta. Zdaniem organu, podstawą weryfikacji mogą być w tym przypadku wyłącznie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy lub Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wskazać w tym miejscu należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 20 października 2017 r. (znak (...)), którą organ po rozpatrzeniu odwołania P. K., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r., (znak: (...)), w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi B. T. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi en. elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, co., oraz zewnętrznymi odcinkami instalacji: en. elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazu na działce nr (...) obr. (...) oraz budowa dwóch zjazdów indywidualnych na dz. (...), (...), (...) obr. (...) przy ul. (...) w Krakowie",

Skarga jest uzasadniona z przyczyn, o których jest mowa poniżej.

W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest to, że inwestor B. T. w dniu 27 kwietnia 2016 r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę dwóch budynków jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi en. elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o; oraz o rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu jednostanowiskowego na dz. Nr (...).(...) obr. (...); a także o budowę dwóch zjazdów indywidualnych na działkach nr (...), (...), (...) obr. (...) przy ul. (...) w Krakowie. Do wniosku załączył on egzemplarze projektu budowlanego wraz odpowiednimi zaświadczeniami projektantów, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu (...) grudnia 2011 r. (znak: (...)).

Podstawowym zagadnieniem o charakterze spornym jest to, czy zachodzi zgodność pomiędzy decyzją WZ a kontrolowanymi decyzjami: organu I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę; oraz utrzymującą ją w mocy decyzją organu II instancji. Z tego względu podstawowym wzorcem kontroli jest art. 35 u.p.b, który określa zakres merytorycznej oceny dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w odniesieniu do wniosku o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1)

zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2)

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3)

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4)

wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5)

7 spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Skutkiem stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 u.p.b., powinno być działanie organu administracji architektoniczno budowlanej polegające na wydaniu postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości, z perspektywą wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli nieprawidłowości nie zostaną usunięte (art. 35 ust. 2 u.p.b.). Innymi słowy brak zgodności projektu budowlanego m.in. z decyzją o warunkach zabudowy skutkować powinien wydaniem decyzji odmownej odnośnie pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzający projekt budowlany nie może również w żaden sposób kontrolować lub modyfikować decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie należy to do jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2012 r., II OSK 730/11, lex nr 1392941).

W przedmiotowej sprawie zachodzi oczywista sprzeczność między projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy. W decyzji WZ wskazane jest, że ustala się warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie bliźniaczej (...)", tymczasem projekt budowlany, którego zgodność z wymienioną decyzją miał zbadać organ administracji architektoniczno budowlanej dotyczy budowy "dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (...)". Jak można łatwo dostrzec jeden z dokumentów zakłada, że integralnym elementem inwestycji będą garaże, co rozumieć należy przez kwalifikowane miejsca postojowe dla samochodów, drugi zaś pomija ten element. W sytuacji, gdy skarżący trafnie powoływał się na kwestię niewystarczającej ilości miejsc parkingowych, nie można pominąć tej rozbieżności powołując się na argument a maior ad minus, a to, że skoro decyzja o WZ pozwalała na budowę garaży, to odstępstwo od tego w projekcie budowlanym nie miało znaczenia. Przeciwnie, miało ono znaczenie, ponieważ decyzja WZ ustalała warunki zabudowy, w tym dotyczące wymaganej ilości miejsc parkingowych, w odniesieniu do konkretnego, nie zaś abstrakcyjnego zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy inwestor powinien w granicach terenu inwestycji zrealizować miejsca postojowe dla samochodów, stosowanie do przeznaczenia i sposobu zabudowy (warunki zabudowy - str. 3). Organ powołał się w tym zakresie na § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury technicznej z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanym dalej Rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organ II instancji zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 1). Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 2).

Oczywiście inne są wymagania w tym zakresie dla budynku mieszkalnego niewyposażonego w garaże, a inne dla budynku mieszkalnego który takie garaże - a tym samym miejsca dodatkowe posiada. Na marginesie jedynie należy wskazać, że rezygnując z garaży inwestor zyskał w ramach wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dodatkową przestrzeń do wykorzystania.

W projekcie budowlanym, a konkretnie w stanowiącym jego część projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że dla dwóch mieszkań zlokalizowanych w budynku pierwszym i dwóch mieszkań w budynku drugim zaprojektowano łącznie dwa miejsca postojowe, co daje po jednym miejscu postojowym dla budynku oraz 0,.5 miejsca postojowego na mieszkanie. Ilość miejsc postojowych uzasadniono dobrą dostępnością transportu zbiorowego oraz dogodnym dojazdem możliwym również dzięki sieci ścieżek rowerowych.

Przepis art. 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest przepisem nieostrym. Spełnienie warunku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla samochodów zaliczyć należy do związanego prawem uznania organów administracji publicznej. Niemniej jednak nie zwalania to tychże organów uzasadnienia swej oceny, tak aby sąd administracyjny miał możliwość ustalenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 8 września 1998 r. sygn. akt IV SA 893/97, lex nr 45905). Tymczasem w rzeczonym zakresie decyzje organów obydwu instancji miały charakter blankietowy, a w efekcie nie poddawały się kontroli. Co więcej, organ drugiej instancji nie odniósł się w swojej decyzji do zarzutów skarżącego, który wprost wyartykułował kwestię nieodpowiedniej ilości miejsc postojowych, a zatem organ ten naruszył zasadę dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. Podkreślić należy, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co jest równoznaczne z tym, że ciąży na nim obowiązek rozważenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Przy ocenie, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją WZ w zakresie dochowania warunku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych kontrolowane organy nie powinny pominąć, zgodnie z zasada aktualności działania organów administracji publicznej, kierunku działania Programu Obsługi Parkingowej dla Miasta Krakowa, który został wprowadzony w drodze uchwały kierunkowej Rady Miasta Krakowa nr LIII/723/12 w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta Krakowa (dalej jako: Uchwała). Zgodnie z Uchwałą wskaźnik liczby miejsc postojowych dla zabudowy jednorodzinnej poza obszarem Śródmieścia rozumianego funkcjonalnie (a przedmiotowa inwestycja poza takim obszarem została zaprojektowana), wynosi 2 miejsca postojowe przypadające na jeden dom. Przekładając to na realia niniejszej sprawy za pożądane uznać należy zapewnienie co najmniej 4 miejsc postojowych, skoro zbudowane mają być dwa budynki mieszkalne jednorodzinne. Kontrolowane organy nie ustosunkowały się do wymogów wynikających z ww. aktu polityki administracyjnej. W ten sposób ich stanowisko w tym względzie, jako w zasadzie nie wyrażone wprost, nie poddaje się kontroli Sadu.

Warto zaznaczyć, że problem dotyczący miejsc parkingowych został dostrzeżony przez organ I instancji, który to organ postanowieniem z dnia (...).07.2016 r. wezwał inwestora do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu poprzez doprowadzenie do zgodności projektowanej ilości miejsc parkingowych z Uchwałą. Inwestor pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. nie wykonał polecenia, lecz stwierdził, że w jego ocenie zaprojektowana liczba miejsc postojowych jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Organ zatem trafnie dostrzegł problematykę prawa materialnego związanego z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i tym bardziej powinien był wyjaśnić w uzasadnieniu swojej decyzji, dlaczego uznał, że w tym zakresie projekt jest zgodny z decyzją WZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. (Sygn. akt II SA/Kr 1379/16, lex nr 2260726), zgodnie z którym inwestor i organy powinny dążyć kierunkowo do optymalnej i pełnej realizacji Uchwały. Z kolei, ewentualne uzasadnione prawem i czynnikami obiektywnymi odstępstwa i propozycje zamienne wobec terenu inwestycji w związku z ilością i usytuowaniem miejsc postojowych powinny być szczegółowo wyjaśnione, uzasadnione i zweryfikowane w zakresie realnego korzystania z propozycji zamiennych, takich jak parkingi ogólnodostępne, czy inne miejsca, w pierwszej kolejności przez inwestora/projektanta i zweryfikowane następnie przez organ zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej/obiektywnej i ustawowym wymiarem ilości, celu i funkcji miejsc postojowych określanych na podstawie prawa w pozwoleniu na budowę. Należy przy tym mieć na uwadze interesy prawne osób niepełnosprawnych.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że wadą zasadniczą kontrolowanych decyzji było stwierdzenie zgodności pomiędzy projektem budowlanym, a decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy dokumenty te dotyczyły dwóch różnych inwestycji (jednej z garażami, innej bez tychże garaży). Trafnie zatem skarżący podnosił zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Nie ma znaczenia to, że skarżący naruszenia tego przepisu dopatrywał się w innym zagadnieniu (koncentrując się na kwestii tego czy w budynkach będą znajdowały się dwa lokale), bowiem jak wskazano powyżej, WSA co do zasady nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Również trafne były zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa procesowego, a to, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a i 138 § 2 k.p.a. Decyzje wydawane przez organy administracji publicznej miały w rzeczywistości blankietowy charakter w zakresie obejmującym twierdzenie co do zgodności pomiędzy projektem budowlanym, a decyzją WZ w aspekcie zapewnienia wymaganej ilości miejsc parkingowych. Decyzje nie zawierały w tym względzie jakiegokolwiek uzasadnienia, nie wspominając o uzasadnieniu satysfakcjonującym w świetle zasady przekonywania, a w efekcie nie nadawały się do kontroli. Nadto organ odwoławczy w swojej decyzji nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących przedmiotowej kwestii. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi, że dotyczyło ono kwestii związanych z ustaleniem przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b.

Już tylko wskazane powyżej uchybienia dawały podstawę od uchylenia zarówno decyzji organu I jak i II instancji. Jednakże trafny był również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów postępowania w zakresie w jakim organ administracji publicznej odnosił się do kwestii ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Obszar oddziaływania jest pojęciem istotnym zarówno ze względu na prawo materialne, jak i procesowe. W tym drugim przypadku wskazać należy na art. 28 ust. 2 u.p.b. zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania ma niebagatelne znaczenie dla postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę. Przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (Art. 3 pkt 20 u.p.b.).

Decyzje zarówno organu I jak i II instancji nie odnosiły się szerzej do kwestii ustalenia obszaru oddziaływania. W uzasadnieniu decyzji pierwszo instancyjnej napisano, że obszar oddziaływania obiektu został określony przez projektanta i wskazano nieruchomości, które tenże obszar obejmuje. Organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że obszar ten został prawidłowo ustalony, nie podając argumentu lub argumentów przemawiających za trafnością swojego stanowiska.

Ustalony w projekcie budowlanym obszar oddziaływania zobrazowany został na mapie znajdującej się na k.75 (obszar ze względu na przesłanianie). Dokonano również analizy oddziaływania inwestycji w zakresie częściowego wykluczenia dla potencjalnej zabudowy (k.92). Na tej podstawie uznano, że obszarem oddziaływania dotknięte są jedynie działki bezpośrednio przylegające do tej, na której powstać miało zamierzenie inwestycyjne.

Wskazać należy, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego pozstępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (wyrok SN z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12, lex nr 1352906).

Przekładając powyższe na realia przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że do projektu budowlanego załączono mapy obrazujące zakres zacienienia w dniach równonocy (k.76, k.77). Zakres tego zacienienia obejmuje również działki, które nie zostały uwzględnione w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Nie można pominąć tego, że osoby będące właścicielami takich nieruchomości przez uznanie, że nie są stronami tracą prawo, aby w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym m.in. z wynikami analizy, i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Sąd nie przesądza w tym miejscu, że ustalenie obszaru oddziaływania było nieprawidłowe, gdyż organ nie przedstawił kompleksowo prawnych kryteriów jego wyodrębnienia, niemniej jednak organ I instancji zawężając podmiotowo i przedmiotowo pojęcie obszaru oddziaływania kontrolowanej inwestycji i pozbawiając tym samym właścicieli względnie sąsiednich nieruchomości uprawnień strony postępowania, powinien był swoją decyzję uzasadnić merytorycznie, zaś organ II instancji powinien był - akceptując taki sposób ustalenia - odnieść się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancyjnej. Jak Sąd wskazał powyżej, kwestia ta ma niebagatelne znaczenie dla czynności procesowych - ustalenia stron postępowania, dlatego należy starannie rozważyć czy obszar ten nie powinien być poszerzony, a jeżeli nie, to stanowisko organu powinno być należycie uzasadnione - tak, aby mogło podlegać kontroli przez Sąd.

Również w tym zakresie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a i 138 § 2 k.p.a, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na kwestię prawidłowego ustalenia stron postępowania.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Przy czym zastrzec należy, że w świetle ostatecznego rozstrzygnięcia nie miało to istotnego znaczenia.

Skarżący wskazywał, że organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowego ustalenia odnośnie przedłożenia przez inwestora wymaganych uzgodnień i opinii. Precyzując skarżący wskazywał, że dokumenty te dotyczyły budynków jednorodzinnych bez wyszczególnienia, że będą one dwulokalowe. Odnosząc się do tego zarzutu przytoczyć należy definicję legalną budynku rodzinnego, zgodnie z którą przez budynek mieszkalny jednorodzinny, należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 ust. 2a u.p.b.). Skoro zatem budynek jednorodzinny nie traci takiego charakteru przez to, że wyodrębnia się w nim np. dwa lokale mieszkalne, to i dokumentacja odnosząca się do budynku jednorodzinnego jest jasna, jeżeli chodzi o przedmiotowy zakres tego czego dotyczy. Sąd nie dopatrzył się również innych nieprawidłowości - m.in. w zakresie ważności wydanych uzgodnień, które przemawiałyby za stwierdzeniem naruszenia przez organ administracji publicznej art. 32 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

Nietrafny jest także zarzut dotyczący niewłaściwego umocowania pełnomocnika. Wskazać należy, że żaden z przepisów nie wymaga, aby pełnomocnictwo procesowe miało określoną treść. Istotne jest, aby jasno z niego wynikało jaki jest jego zakres. Odnosząc się do zarzutu skarżącego należy przywołać dwa podstawowe argumenty. Po pierwsze już z literalnego brzmienia pełnomocnictwa wynika, że dotyczy ono postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która przecież wchodzi w zakres pojęcia "dokumentu związanego z inwestycją przy ul. (...) w Krakowie". Po drugie pewne czynności dokonywane w trakcie trwającego już postępowania (np. przedłożenie podpisanego przez inwestora oświadczenia z dnia 1 lipca 2016 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego) potwierdzały, że pełnomocnik działał w zakresie wyznaczonym treścią tego pełnomocnictwa, nie zaś bez prawnego umocowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwe organy powinny odpowiednio kierować się ww. oceną prawną i zaleceniami Sądu. W tym miejscu, Sąd I instancji jedynie informacyjnie wyjaśnia, że skutki prawne jakie wiążą się z prawomocnym uchyleniem ostatecznego pozwolenia na budowę, zarówno dla organu, jak i inwestora, zależą od tego, czy przed prawomocnym uchyleniem przedmiotowej decyzji obiekt jest w trakcie budowy, budowa została zakończona, czy w ogóle nie została rozpoczęta. Ostatnia sytuacja dla organu oraz inwestora nie rodzi w istocie żadnych konsekwencji ponad te, że budowa nie może się zacząć, a inwestor może ubiegać się o nowe pozwolenie na budowę. W innym wypadku przeprowadzane jest postępowanie zwane naprawczym w trybie art. 50-53 Prawa budowlanego, o ile inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, poza tą sytuacją zastosowanie będzie miał art. 48 Prawa budowlanego. Regulacje te dotyczą zarówno obiektów zrealizowanych, jak i w budowie - w tym wypadku organ nadzoru powinien wstrzymać prace. Przedmiotem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonywanych - albo wykonanych - robót do stanu zgodnego z prawem, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy też decyzją o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1827 z późn. zm).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.