II SA/Kr 157/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3148997

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2021 r. II SA/Kr 157/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Paweł Darmoń (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 15 listopada 2019 r., znak: (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 maja 2019 r., nr (...) znak sprawy: (...), ustalił na wniosek E. C. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr (...) obręb (...) jedn. ewid. (...) przy ul. (...) w K.".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 59, art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018.1945 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. 2018.2096 z późn. zm.).

W jej uzasadnieniu SKO przywołało art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni przepis w 5 punktach wprowadza 5 warunków koniecznych do spełnienia, aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy, w tym w pkt 1 tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt. ustawy, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Przechodząc do szczegółowego analizowania sporządzonego opracowania, kolegium dokonało weryfikacji sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, który został wyznaczony na podstawie § 3 ww. rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 metrów. Granice obszaru określono na mapie ewidencyjnej w skali 1: 1000, stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistyczno - architektonicznej. W badanej spawie obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, która wynosi 28 m tj. w odległości min. 85 m od granic terenu objętego wnioskiem.

Zapoznawszy się z treścią analizy oraz zabudową występującą na przedmiotowym terenie, Kolegium stwierdziło, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tak wyznaczony obszar analizowany zapewnia również spełnienie wymogu art. 1 pkt 2 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obejmuje bowiem zarówno zabudowę działek sąsiadujących, jak i szerszy kontekst urbanistyczny. Kolegium w pełni podziela te działania, gdyż ujęcie terenu inwestycji w kontekście urbanistycznym, pozwala prawidłowo przyjąć zasady kształtowania polityki przestrzennej - kierując się ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem - jako podstawą działań. W ocenie organu - wartości przyjęte w tym zakresie przez autora analizy wydają się uzasadnione dla wyznaczenia w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami obszaru analizowanego. Kolegium wskazało, iż jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy, w obszarze analizowanym występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa, drogi wewnętrzne, drogi publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Analiza zawiera dostateczne uzasadnienie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, uwzględniające przesłanki fizjograficzne, czyli charakteryzujące warunki naturalne danego obszaru, topograficzne i funkcjonalne terenu. Zasięg obszaru gwarantuje objęcie analizą wszystkich form zabudowy i zagospodarowania terenu, występujących w sąsiedztwie (najbliższym i dalszym) terenu inwestycji. Kolegium nie dostrzega nieprawidłowości w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego.

Jak wynika ze sporządzonego opracowania, teren inwestycji położony jest w południowej części K. Obszar posiada jednorodny charakter sposobu zagospodarowania terenu. Znajdują się na nim następujące typy zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z towarzyszącymi jej funkcjami usługowymi o charakterze zabudowy podmiejskiej i miejskiej (dz. nr (...) (...), (...), (...)) o wysokości od 1 do 4 kondygnacji (włącznie z poddaszami użytkowymi) jako wolnostojąca (dz. nr (...),z (...), (...)) tworząca zespoły zabudowy: bliźniaczej. Występująca tu zabudowa ma charakter miejski i tworzy czytelną kompozycję. Na terenie objętym analizą występują budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, a także rzadziej w zabudowie bliźniaczej (działki nr (...) z (...), (...) z (...), (...) z (...)) oraz budynki mieszkalne połączone z budynkami gospodarczymi w tym garażowymi (dz. nr (...)), budynki kryte dachami połaciowymi lub płaskimi. Z powyższego wynika, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. A zatem, funkcja planowanej zabudowy stanowić będzie kontynuację funkcji w terenie analizowanym. Jak wynika z obszernego opracowania w obszarze analizowanym znajdują się zabudowane działki sąsiednie (są to działki nr (...), (...), (...) obr.(...) oraz działka (...) obr. (...) (...), stanowiąca teren inwestycji), dostępne z tej samej drogi publicznej, których analiza pozwoliła na określenie cech i parametrów zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji, a także wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z brzmieniem Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje na warunki, jakie powinna kontynuować nowa zabudowa, aby możliwe było jej harmonijne wpisanie w zastany ład przestrzenny. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, planowane zamierzenie budowlane wpisze się w istniejącą zabudowę pod kątem jego funkcji - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Z kolei poddając ocenie wyznaczone dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego parametry, Kolegium stwierdziło, iż ich wartości znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej, gdyż jej wyniki wskazują, że realizacja inwestycji o określonych parametrach nie spowoduje naruszenia zastanego ładu przestrzennego w tym obszarze.

Przechodząc do omówienia poszczególnych parametrów z osobna, w pierwszej kolejności Kolegium rozważyło wskaźnik powierzchni zabudowy, który w zaskarżonej decyzji wyznaczony został od 21% do 24% zgodnie z wnioskiem, w nawiązaniu do średniego wskaźnika dla działek zabudowanych w obszarze analizowanym, który wynosi ok. 24%. Wskaźnik ten ustalono zgodnie z § 5 ust. 2 cyt. na wstępie rozporządzenia. W szczegółowej analizie wskazano w tabeli, jak kształtuje się ten wskaźnik na poszczególnych działkach i ze względu na zróżnicowanie wskaźników charakteryzujących działki w omawianym obszarze wskazane jest wyznaczenie powyższego parametru od 21% do 24% zgodnie z wnioskiem, w nawiązaniu do średniego wskaźnika dla działek zabudowanych w obszarze analizowanym, który wynosi ok. 24%. Powyższe ustalenia znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie - dowód: załącznik Nr 1 do decyzji, przedstawiający zestawienie tabelaryczne, k. nr 204-205. Wartości omawianego parametru w obszarze poddanym analizie są znacznie zróżnicowane i wahają się nawet od około 8% do 50%. Jak wynika z analizy średni wskaźnik pow. zabudowy z całego obszaru analizowanego wynosi około 24%. Obecnie wskaźnik dla działki inwestycyjnej wynosi ok. 20%. W ocenie Kolegium, działania organu są prawidłowe, przyjęte rozwiązania zostały w sposób wyczerpujący wskazane w treści decyzji i wypełniają dyspozycję wskazanego powyżej przepisu. Organ odwoławczy nie widzi powodów do kwestionowania tych ustaleń.

Jednocześnie Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w wyznaczeniu powierzchni biologicznie-czynnej, która określona została, jako nie mniej niż 50%. Wskazano, iż sposób określenia tego parametru nie został skonkretyzowany w rozporządzeniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże organ I instancji uwzględniając opinię i zalecenia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK (opinia z dnia 5 listopada 2018 r.- k. nr 91-93), ze względu na dotychczasowy charakter przedmiotowego terenu o wysokich standardach przyrodniczych wyznaczył ten wskaźnik na min. 50% celem utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu. Zdaniem Kolegium, wielkość tego wskaźnika została odpowiednio określona.

Szerokość elewacji frontowej określono na poziomie dotychczasowym, tj. 16 m. W analizie w sposób bardzo szczegółowy przeanalizowano jak kształtuje się powyższy wskaźnik. Zdaniem analizatora ze względu na rodzaj inwestycji tj. rozbudowę istniejącego budynku w głąb działki inwestycyjnej oraz docieplenie zewnętrznych części budynku nie nastąpi zwiększenie obecnej szerokości przedmiotowego budynku od ul. (...). Na tej podstawie organ I instancji przy określeniu szerokości elewacji frontowej zastosował przepisy rozporządzenia dotyczące innego niż standardowy sposób wyznaczenia tych parametrów (odpowiednio § 6 ust. 2) i w ocenie Kolegium przesłanki takiego działania ujawnił w sposób niewątpliwy w materiale dowodowym oraz należycie uzasadnił w treści decyzji. Kolegium nie widzi podstaw do kwestionowania omawianego parametru i stwierdza, iż jego wyznaczenie odbyło się zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego.

Wysokość planowanego budynku oraz geometria dachu także zostały określone w treści decyzji w sposób prawidłowy. Ustalenie tego parametru na poziomie górnej krawędzi elewacji frontowej budynku nr (...) na działce nr (...) obr. (...), tj. ok. 8,5 m, z możliwością jej obniżenia o nie więcej niż 0,5 m znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie - dowód: k. nr 108, 109. Wysokość tę wyznaczono w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. W omawianym obszarze nie został wykształcony jednorodny charakter kształtowania parametrów istniejącej zabudowy, w tym wysokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, które wymagałyby bezwzględnej kontynuacji. W tabeli przedstawiono jak kształtuje się ten wskaźnik w budynkach posadowionych na 24 działkach. Parametr ten kształtuje się od 7 m do 13 m. Na podstawie powyższych dany ustalono, że średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 10 m. Obecnie wysokość przedmiotowego budynku wynosi ok. 7 m.

Natomiast określając geometrię dachu wzięto pod uwagę fakt, iż w obszarze analizowanym budynki kryte są dachami płaskimi o kącie nachylenia do 15 oraz mniej liczne budynki kryte dachami połaciowymi dwuspadowymi lub wielospadowymi, forma dachów występujących w obszarze analizowanym jest różnorodna. Z przeprowadzonej analizy wynika, że dla projektowanej zabudowy należy ustalić geometrię dachu w sposób następujący: dach płaski (spadek do 15 °) w nawiązaniu do przeważającej w obszarze analizowanym formy dachów istniejących budynków. Parametr ten wyznaczono na podstawie § 8 ww. rozporządzenia. Kolegium uznało te parametry za prawidłowe.

Na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego ustalono, że linia zabudowy pozostaje bez zmian - wnioskowana rozbudowa istniejącego budynku, przewidywana w głąb działki, nie zmienia istniejących linii zabudowy względem ul. (...) i ul. (...). W ocenie Kolegium ustalenia organu I instancji w zakresie linii zabudowy są prawidłowe.

Kolegium w nawiązaniu do wszystkich wymienionych powyżej parametrów wskazało, iż w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwych odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się, bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie, jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt: II SA/Kr 1157/11).

Ponadto wskazano, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. (...). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny do analizy zawierający prawidłowo wyznaczony obszar. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Wskazano, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczno - urbanistyczną oraz projekt decyzji.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że:

Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ustawy w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Z kolei ust. 2 ww. przepisu stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W załączniku nr 1 do decyzji w pkt II ppkt. 5 organ I instancji wyszczególnił, iż realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy tez możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności.

Ponadto w załączniku nr 1 do decyzji w punkcie 2a na stronie 4 umieszczono zapis, cyt: "Niedopuszczalna jest zmiana ukształtowania terenu, która doprowadzi do zakłócenia stosunków wodnych niekorzystnie wpływających na grunty sąsiednie (zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne). W przypadku dokonywania zmian ukształtowania terenu w ww. zakresie należy zastosować rozwiązania techniczne zabezpieczające przed niekorzystną zmianą stanu wody na gruntach sąsiednich". Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, poparte orzecznictwem sądowo - administracyjnym, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. w pozwoleniu na budowę, gdyż dopiero w tym postępowaniu następuje konkretyzacja wymogów dot. ochrony interesów osób trzecich. Dlatego zdaniem Kolegium, określenie w zaskarżonej decyzji sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu planowanej inwestycji, tj. do kanalizacji opadowej w ulicy (...) jest na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające. Na podkreślenie przywołano treść normy prawnej wynikającej z art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, iż nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a także decyzji WZ) od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Dlatego też Kolegium stoi na stanowisku, że organ I instancji prawidłowo określił sposób odprowadzania wód opadowych z terenu planowanej inwestycji, tj. do kanalizacji opadowej w ulicy (...), nie uzależniając go od wykonania przez Inwestora ugody zawartej w 2015 r. w innym postępowaniu administracyjnym z zakresu naruszenia stosunków wodnych. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów k.p.a.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie dokonania zapisu w zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji WZ z dnia 23 maja 2019 r. warunków z opinii Urzędu Miasta K. Wydz. Kształtowania Środowiska w przedmiocie odprowadzenia wód opadowych w decyzji WZ z dnia 23 maja 2019 r. zgodnie z ugodą zatwierdzoną postanowieniem Prezydenta Miasta K. znak: (...), (...) z dnia 30 kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Kolegium błędnie zastosowało wykładnię art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie domu jednorodzinnego rzekomo miałaby być inwestycją celu publicznego. Skarżący podkreślił, że przepisy od art. 50 do art. 58 włącznie dotyczą w całości i wyłącznie inwestycji celu publicznego, a przedmiotowa inwestycja z całą pewnością do tej kategorii nie należy.

Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co stoi w sprzeczności z art. 234 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne, dlatego też konieczne jest uwzględnienie postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. zatwierdzającego ugodę w zakresie odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) obr. (...) do kanalizacji opadowej w ul. (...).

Warunki decyzji WZ pomijają zapis warunków opinii WKŚ z dnia 15 listopada 2018 r., a SKO wyraźne to uchybienie akceptuje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 ust. 3 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 listopada 2020 r. (k - 39-40) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione, co wynika ze szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym szeroko omówiono wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 23 listopada 2018 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. I. I. - K. oraz inne aspekty przeprowadzonego postępowania. W trakcie postępowania uzyskano opinie: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 19 października 2018 r. - w zakresie obsługi komunikacyjnej, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 5 listopada 2018 r. i 15 listopada 2018 r. (uzupełnienie) - w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, opinię Wydziału do spraw Jakości Powietrza UMK z dnia 19 października 2018 r. - w zakresie ochrony powietrza. Funkcja planowanej inwestycji jest zgodna z występującą na działkach sąsiednich m inn. na działkach nr (...),(...),(...) obr. (...) oraz działce (...) obr (...) stanowiącej teren inwestycji. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, drogi publiczne. Inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest Aleja (...), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonego projektu budowlanego. Ustalone dla inwestycji cechy zabudowy i zagospodarowania terenu były określane w oparciu o cechy zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich. Parametry dobrano w sposób przemyślany i nawiązują do średnich z obszaru analizowanego bądź bezpośrednio zabudowy sąsiedniej. Linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej części mieszkalnej i garażowej pozostają bez zmian w stosunku do stanu istniejącego.

Zarzuty skargi zmierzają do wykazania zasadności dokonania zapisu w zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji WZ z dnia 23 maja 2019 r. warunków z opinii Urzędu Miasta K. Wydziału Kształtowania Środowiska w przedmiocie odprowadzenia wód opadowych zgodnie z ugodą zatwierdzoną postanowieniem Prezydenta Miasta K. znak: (...), (...) z dnia 30 kwietnia 2015 r. oraz że planowana inwestycja narusza stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Sąd stwierdza, że zarzuty skargi są bezzasadne i całkowicie podziela ocenę tych kwestii dokonaną przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ I instancji prawidłowo określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W załączniku nr 1 do decyzji w pkt II ppkt. 5 organ I instancji wyszczególnił, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności.

Ponadto w załączniku nr 1 do decyzji w punkcie 2a na stronie 4 umieszczono zapis, cyt: "Niedopuszczalna jest zmiana ukształtowania terenu, która doprowadzi do zakłócenia stosunków wodnych niekorzystnie wpływających na grunty sąsiednie (zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne). W przypadku dokonywania zmian ukształtowania terenu w ww. zakresie należy zastosować rozwiązania techniczne zabezpieczające przed niekorzystną zmianą stanu wody na gruntach sąsiednich". Trafne jest stanowisko organów obu instancji, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. w pozwoleniu na budowę, gdyż dopiero w tym postępowaniu następuje konkretyzacja wymogów dot. ochrony interesów osób trzecich. Określenie w zaskarżonej decyzji sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu planowanej inwestycji, tj. do kanalizacji opadowej w ulicy (...) jest w świetle wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające. Prawidłowo przywołano treść normy prawnej stanowionej w art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a także decyzji WZ) od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Przywoływanie w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy postanowień ugody nie byłoby prawidłowe.

Zgodnie z treścią § 1 ugody na którą powołuje się skarżący, sporządzonej w dniu 28 kwietnia 2015 r.: "Strony oświadczają, iż w sprawie wyżej określonej zawierają ugodę następującej treści:

1. P. M. C. i P. B. G. wspólnie wykonają projekt techniczny odprowadzenia wód opadowych uwzględniający odprowadzenie wód opadowych z powierzchni szczelnych oraz powierzchni infiltracyjnych z działek przy ul. (...) i (...) do kanalizacji opadowej w ul. (...) na warunkach określonych przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.

2. Po wykonaniu projektu technicznego j.w. przed jego zatwierdzeniem strony postępowania będą miały wgląd do ww. projektu.

3. Zgodnie z przedstawionym do wglądu projektem, termin wykonania i odbioru urządzeń odwadniających na działce nr (...) obr. (...) w K. strony ustalają do 31 lipca 2016 r.".

Co istotne, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., II SA/Kr 1632/17 uchylono zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 30 kwietnia 2015 r. (znak: (...);(...) zatwierdzającego ugodę w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce przy ul. (...) w K. W uzasadnieniu wyroku wskazano na "nieścisłości i sprzeczności, które powodują w konsekwencji niewykonalność postanowienia o zatwierdzeniu ugody, gdyż ugoda zawiera nieostre, nieprecyzyjne i w sumie niewykonalne wypowiedzi w przedmiocie warunków wykonania obowiązków wynikających z zawartej ugody". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 9/19 oddalił skargę kasacyjną i zgodził się ze stanowiskiem sądu I instancji, że "kontrolowane przez SKO w trybie nadzwyczajnym postanowienie zatwierdziło ugodę posiadającą od samego początku atrybuty niewykonalności. Trafnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że ugoda zawiera nieostre, nieprecyzyjne i w sumie niewykonalne wypowiedzi w przedmiocie warunków wykonania obowiązków wynikających z zawartej ugody. Niezależnie od uwag Sądu dotyczących kwestii projektu technicznego, należy wskazać, że ugoda nie określa precyzyjnie obowiązków i uprawnień w odniesieniu do właścicieli działek nr (...) oraz działek położonych przy ulicy (...) i (...) Jak wykazała to kontrola sądowoadmoinistracyjna, zawarta ugoda pozbawiona jest walorów wykonalności z uwagi na wadliwe sformułowania.

W zaskarżonej decyzji uwzględniono w prawidłowy i wystarczający sposób opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 15 listopada 2018 r. w zakresie odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce (...) obr (...), bowiem przewidziane jest do kanalizacji opadowej w ulicy (...), na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Warunki ugody nie mogły zostać zawarte w decyzji, bowiem ugoda zawiera wady szczegółowo wypunktowane w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych I i II instancji. Zagospodarowanie wód opadowych na terenie przeznaczonym pod przyszłą inwestycję nie może naruszać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz powinno zapewnić ochronę wód zgodnie z art. 234 ust. 1 i art. 50 ustawy prawo wodne z 20 lipca 2017 r. (Dz. U. 2020.310 t.j. z dnia 2020.02.26). Te wymogi wynikają bezpośrednio z ustawy i dotyczą każdej inwestycji budowlanej. Wbrew twierdzeniom skargi również i ten wymóg przeniesiono do decyzji administracyjnej na jej stronie 4, 3-5 linijka od góry.

Jednocześnie trzeba podkreślić, że na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skoro planowana inwestycja spełnia wymogi powszechnie obowiązujących przepisów prawa, to inwestor wobec spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji określonej treści, a organ jest związany ograniczeniami ustawowymi i nie może wyjść poza prawem określone wymogi w stosunku do inwestycji.

W świetle powyższego, dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w ramach podniesionych przez skarżącego zarzutów oraz z urzędu w pozostałym zakresie - Sąd nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby konieczność jej uchylenia.

Organy obu instancji zweryfikowały wszelkie istotne dla sprawy okoliczności i sprostały wymogom, o których mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały w prawidłowy sposób uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.