Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2621687

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 22 stycznia 2019 r.
II SA/Kr 1505/18
Kwalifikacja prawna skutków robót ziemnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel Paweł Darmoń (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję nr (...) (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przemieszczenia mas ziemnych

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) na rzecz skarżącego A. K. kwotę 1163 zł (słownie: tysiąc sto sześćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 12 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. wydał decyzję nr (...) znak: (...), którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przemieszczenia mas ziemnych na terenie działki nr (...) w obręb. (...) przy ul. (...) w N. S. - jako bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu odwołania A. K., Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r., znak (...) utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dokonał ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i zasadności wydanej decyzji w oparciu o akta sprawy PINB dla Miasta N. S., znak: (...)

Przedmiotem niniejszego postępowania jest przemieszczanie się mas ziemnych, których efektem jest powstanie nasypu zlokalizowanego na działce o nr ewid. (...) obr. (...) przy ul. (...) w N. S.

PINB podstawą swojego rozstrzygnięcia uczynił art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi:, Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z umorzeniem postępowania ze względów przedmiotowych. Wprawdzie skarżący twierdzi, że na działce o nr ewid. (...) w N. S. powstała budowla ziemna podlegająca regulacjom zawartym w ustawie Prawo budowlane, jednakże MWINB wskazuje, że w art. 3 pkt 3 u.p.b. zostało zawarte wyliczenie przykładowe obiektów budowlanych stanowiących budowle. Wśród budowli ujęte zostały m.in. budowle ziemne. Ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednak można przyjąć, że są ludzkiej działalności niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane z nego materiału (vide: wyr. NSA w Gdańsku z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00, Legalis).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z protokołu z oględzin z dnia 12 grudnia 2017 r. od roku 2010 r. ukształtowanie terenu działki o nr ewid. (...) obr. (...) w N. S. nie było zmieniane, jedynie pod wpływem czynników atmosferycznych ziemia ze skarpy osypuje się na teren działki o nr ewid. (...) w N. S. Zatem ukształtowanie działki o nr ewid. (...) w N. S. nie stanowi wytworu ludzkiej działalności. W związku z powyższym nie można ukształtowaniu działki o nr ewid. (...) w N. S. przypisać waloru budowli ziemnej.

Ponadto powszechnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż budowla ziemna, to całość techniczno-użytkowa o określonej konstrukcji i funkcji. MWINB podzielił zapatrywania organu I instancji, iż podłożu przedmiotowej działki nie sposób jest przypisać pełnienia jakiejkolwiek funkcji.

Ponadto wykonana niwelacja terenu nie może stanowić robót budowlanych podlegających ustawie Prawo budowlane, dopóki nie zostanie udowodnione, iż na działce o nr (...) obr. (...) w N. S. zostały rozpoczęte roboty budowlane zmierzające do powstania budowli (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 571/15, LEX nr 1812702). Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienie jedynie z nawiezieniem na dwie sąsiadujące ze sobą działki ziemi waz z kamieniami, gruzem i.t.p. w celu jej rozplantowania na całej szerokości. Całość tych prac spowodowała podwyższenie całego terenu tych działek. W ocenie Sądu takiego rodzaju prac nie można także uznać za roboty budowlane, przez które stosownie do art. 3 pkt 7 należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wskazać należy, że sama działka gruntu nie może zostać uznana ani za obiekt budowlany ani za budowlę, w związku z czym prace polegające na jej podwyższeniu i wyrównaniu terenu także nie mogą być uznane za roboty budowlane, zwłaszcza, że na nieruchomości tej nie znajduje się żaden obiekt budowlany i brak jest podstaw do uznania, że ma ona stanowić dojazd czy też pełnić jakąś inną funkcję. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2003 r. (sygn. akt IV SA 1131/02, LEX nr 704360): "Zasadnie wskazuje się w zaskarżonej decyzji, iż niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jej podwyższenia nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji Prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych.

Ponadto, zdaniem organu - jak wykazało wyczerpujące postępowanie dowodowe przeprowadzone przez PINB, Inwestor nie wykonał przedmiotowego przesunięcia mas ziemnych i ich niwelacji w celu realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej. Jak wynika z informacji uzyskanej przez inspektorów PINB ani właściciel przedmiotowej działki ani najemca A. D. nie występowali od 2010 r. do chwili obecnej do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę w związku z realizacją jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego.

MWINB wskazuje, że przesuwanie się mas ziemnych nie stanowi budowli ziemnej, gdyż nie stanowi wytworu ludzkiej działalności, a jedynie skutek działań czynników atmosferycznych polegających na podmyciu skarpy w wyniku obfitych deszczy i osuwaniu się mas ziemnych po spadku związanych z różnicą terenu w kierunku sąsiedniej działki o nr (...) obr. (...) w N. S. Ponadto ukształtowanie działki o nr ewid. (...) w N. S. nie zostało zmienione w związku z jakimkolwiek zamierzeniem inwestycyjnym, gdyż jak wynika z informacji uzyskanych przez PINB za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w N. S. ani właściciel przedmiotowej działki ani jej najemca od 2010 r. nie składali wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego, które miałoby być posadowione na działce. Zatem podłoże działki o nr ewid. (...) w N. S. nie pełni żadnej relewantnej z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane funkcji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił

1) naruszenie art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), poprzez dokonanie samowolnej zmiany przedmiotu postępowania, bez formalnego zawiadomienia stron postępowania;

2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych, wedle których:

a) "ukształtowanie działki o nr ewid. (...) w N. S. nie stanowi wytworu ludzkiej działalności. W związku z powyższym nie można ukształtowaniu działki o nr ewid. (...) w N. S. przypisać waloru budowli ziemnej.",

b)" (...) Inwestor nie wykonał przedmiotowego przesunięcia mas ziemnych i ich niwelacji w celu realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej.";

3) naruszenie art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego,

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy, podczas gdy istniały przesłanki do wydania decyzji o uchyleniu tej decyzji,

5) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowalne, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nasyp zlokalizowany na działce nr (...) w obr. (...) w N. S. niewątpliwie stanowi samowolę budowlaną.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że na skutek złożonego przez niego zawiadomienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie nasypu zlokalizowanego na terenie działki nr (...) w obręb (...) przy ul. (...) w N. S.", o czym zawiadomił Skarżącego pismem z dnia 20 listopada 2017 r. Następnie w zawiadomieniu z dnia 8 stycznia 2015 r. organ I instancji wskazał, iż zakończył gromadzenie materiału dowodowego "w sprawie przesuwania mas ziemnych na terenie działki nr (...) w obrąb. (...) przy ul. (...) w N. S.". Taki przedmiot postępowania był wskazywany również w kolejnych pismach tego organu. W ocenie Skarżącego, sytuacja taka jest niedopuszczalna, bowiem jak wskazuje się w orzecznictwie - "Przedmiot postępowania, który powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jaki mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a., zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony." (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gadńsku z dnia 13 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 282/08). W ocenie Skarżącego, organ I instancji powinien był formalnie zawiadomić strony postępowania o zmianie jego przedmiotu, a także zmianę taką uzasadnić, tak aby umożliwić stronom odniesienie się do niej.

Po drugie, dla Skarżącego zupełnie niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne są-poczynione wbrew treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - ustalenia faktyczne organu II instancji, poczynione m.in. na skutek analizy protokołu oględzin z dnia 12 grudnia 2017 r., który to organ uznał m.in., że od roku 2010 ukształtowanie działki nr (...) nie było zmieniane, a także że inwestor nie wykonał przedmiotowego przesunięcia mas ziemnych oraz ich niwelacji w celu realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej. Ustaleniom takim przeczy treść protokołu oględzin, w którym wprost wskazano, iż "Od strony budynku przy ul. (...) istnieje skarpa o wysokości kilku metrów (około 2-4 m) dalej w kierunku (...) teren jest płaski, a następnie jest kolejna stroma skarpa o wysokości kilku metrów (około 6-8 m). Nie jest to naturalne ukształtowanie terenu działki nr (...) w obr. (...)." W tym samym protokole Skarżący oświadczył, iż w roku 2010 na terenie tej działki prowadzone były roboty ziemne. Natomiast oświadczenie Skarżącego zawarte w protokole, na które powołuje się organ II instancji, mówiące iż "od roku 2010 ukształtowanie terenu działki o nr ewid. (...) obr. (...) w N. S. nie było zmieniane, jedynie pod wpływem czynników atmosferycznych ziemia ze skarpy osypuje się na teren działki o nr ewid. (...) w N. S.." zostało przez ten organ błędnie zinterpretowane, gdyż intencją tego oświadczenia było wskazanie, iż już po wykonaniu prac ziemnych w 2010 r. ukształtowanie tego terenu nie było zmieniane. Organ jednak z oświadczenia tego wysnuł osobliwy wniosek, wedle, którego ukształtowanie terenu działki ewidencyjnej nr (...) nie stanowi wytworu ludzkiej działalności. Ustaleniom organu II instancji takim przeczy także treść szeregu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Podkreślono, iż ustalenia dokonane przez organ II instancji są jednocześnie całkowicie sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że "W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że w 2010 r. na terenie działki nr (...) w obręb. (...) zostały wykonane roboty ziemne polegające na zniwelowaniu istniejącej naturalnie skarpy i nadsypaniu istniejącego tarasu dolnego (od strony wału przeciwpowodziowego) żwirem i gliną", a także, że "Z pozyskanego materiału dowodowego (pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w N. z dnia 8 listopada 2011 r. znak: (...) na podstawie, którego zaopiniowano koncepcję realizacji parkingu między innymi na działce nr (...) w obr. 29 wynika, że inwestor (najemca działki) planował na przedmiotowej hałdzie ziemi na wykonanym nasypie, po spełnieniu określonych warunków wykonać miejsca postojowe" (vide: str, 3 decyzji organu I instancji).

Po trzecie, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji zaniechały przeprowadzenia wnioskowanych przez Skarżącego dowodów, wskazanych w piśmie Skarżącego z dnia 22 stycznia 2018 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co stanowi rażące naruszenie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie organy te zaniechały wydania jakiegokolwiek postanowienia w tym przedmiocie, co uniemożliwiło Skarżącemu złożenie ewentualnego zażalenia i miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Skarżącego decyzje organów obydwu instancji winny zostać uchylone, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż na terenie działki nr (...) w roku 2010 wykonano bez wymaganego zezwolenia budowlę ziemną, która pomimo licznych interwencji Skarżącego nie została zlikwidowana. Zdaniem skarżącego zachodzą przesłanki zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa i musi zostać uchylona. W trakcie prowadzonego postępowania nie wyjaśniono w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło, do przedwczesnego umorzenia postępowania, wbrew dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.

Artykuł 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo części.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 września 1998 r., IV SA 1634/96 (powołanym za Komentarzem do k.p.a. pod red. R.Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r., str 421) umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. To brak przedmiotu postępowania powodujący, że nie można na podstawie przepisów prawa materialnego, wydać decyzji rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. (str 422 teza 5, jak wyżej)

Materiał dowodowy zebrany w sprawie wywołuje istotne wątpliwości, które nie zostały w przekonujący sposób wyjaśnione i ocenione przez organ rozpoznający sprawę stosownie do wymogów art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Trafne są zarzuty skargi, że stanowcze ustalenia organu II instancji sprowadzające się do stwierdzeń, że: ukształtowanie działki o nr ewid. (...) w N. S. nie stanowi wytworu ludzkiej działalności a jedynie skutek działań czynników atmosferycznych polegających na podmyciu skarpy w wyniku obfitych deszczy i osuwaniu się mas ziemnych po spadku związanych z różnicą terenu w kierunku sąsiedniej działki o nr (...) obr (...) w N. S. Następnie, że nie można ukształtowaniu działki o nr ewid. (...) w N. S. przypisać waloru budowli ziemnej" oraz że inwestor nie wykonał przedmiotowego przesunięcia mas ziemnych i ich niwelacji w celu realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej - nie mogą zostać uznane za prawidłowe.

Z samej okoliczności, że od roku 2010 r. ukształtowanie terenu działki o nr ewid (...) obr (...) w N. S. nie było zmieniane, jedynie pod wpływem czynników atmosferycznych ziemia ze skarpy osypuje się na teren działki o nr ewid. (...) w N. S. organ wysnuł nieuzasadniony wniosek, że ukształtowanie działki o nr ewid (...) w N. S. nie stanowi wytworu ludzkiej działalności, więc nie można ukształtowaniu działki przypisać waloru budowli ziemnej, a inwestor nie wykonał przesunięcia mas ziemnych i ich niwelacji w celu realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej, bo od 2010 r. nie występował o wydanie pozwolenia na budowę w związku z realizacją jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, wbrew tym stwierdzeniom wynika, że zarówno Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. S. oraz Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. prowadziły postępowania związane z "faktem prowadzenia prac ziemnych makroniwelacyjnych oraz robót budowlanych (budowa ogrodzenia w formie muru oporowego) bez wymaganych pozwoleń " dotyczących działki nr (...) w obr. (...) (pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatury w N. S. z dnia 11 kwietnia 2017 r. k - 7).

Organ rozpoznający niniejszą sprawę nie wyjaśnił, jakie były zakresy tych postępowań i czy w ich wyniku wydano rozstrzygnięcia dotyczące ocenianego przedmiotu, zainicjowanego wnioskiem z dnia 10 Listopada 2017 r. (k - 10) w wyniku, którego postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie nasypu zlokalizowanego na terenie działki nr (...) obręb (...) przy ul. (...) w N. S.

Organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę nie wyjaśnił, czy prace te były związane z planowaną przy ul (...) budową "parkingu przy (...)", co sugerują dołączone do akt zdjęcia i notatka prasowa (k. 33 - 47 akt adm.) Protokół oględzin z dnia 12 grudnia 2017 r. (k - 48-49) jednoznacznie wskazuje że istniejąca skarpa o wysokości kilku metrów nie jest naturalnym ukształtowaniem terenu działki nr (...), obr (...). Skarżący oświadczył na miejscu oględzin, że w roku 2010 na terenie działki (...) przeprowadzono roboty ziemne, podcięto teren od strony budynku mieszkalnego przy ul Romanowskiego a pozyskaną ziemię zepchnięto w kierunku rzeki D. Na teren działki nawieziono bardzo duże ilości gruzu, żwiru i ziemi, nawożone materiały były warstwowo ubijane sprzętem mechanicznym, a materiał nasypywany niszczył ogrodzenie w granicy, oprócz gruzu, kamieni i ziemi na teren działki nr (...) nawożono również śmieci i odpady. Od roku 2010 ukształtowanie terenu działki nr (...) nie było zmieniane, jedynie pod wpływem czynników atmosferycznych ziemia ze skarpy osypuje się na teren działki (...).

W § 1 ust. 3 i 4 umowy najmu z dnia 23 lipca 2009 r. zawartej pomiędzy Miastem N. S. (właścicielem działki (...)) a Firma A (k - 165-167 akt adm.) stwierdzano, że najemca przyjmuje w najem grunt z przeznaczeniem na urządzenie 10 miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych a wynajmujący wyraża zgodę na wykonanie nawierzchni miejsc postojowych z kostki brukowo - betonowej, a następnie zagrodzenie wydzielonego terenu ogrodzeniem. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej umowy najemca zobowiązał się do zakończenia wszelkich prac budowlanych związanych z wykonaniem z kostki brukowej miejsc postojowych i oddaniem ich do użytkowania do końca 2009 r.

Organ II instancji rozpoznający sprawę pominął w całości te okoliczności i do nich się w żaden sposób nie ustosunkował. Organ I instancji, jako bezsporne przyjął, że "w 2010 r. na terenie działki nr (...) w obręb (...) zostały wykonane roboty ziemne polegające na zniwelowaniu istniejącej naturalnie skarpy nadsypaniu istniejącego tarasu dolnego (od strony wału przeciwpowodziowego) żwirem i gliną." W tej sytuacji trudno znaleźć racjonalne wytłumaczenie dla wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, że nadsypany teren nie stanowi budowli ziemnej z tego powodu, że nie stanowi wytworu ludzkiej działalności a jedynie skutek działań czynników atmosferycznych, bowiem ukształtowanie działki nie zostało zmienione w związku z jakimkolwiek działaniem inwestycyjnym.

W rozpatrywanej sprawie istotne jest czy nadsypany masami ziemnymi teren (w wyniku prowadzonych robót) mieści się w zakresie stosowania przepisów ustawy prawo budowlane i z tego względu wymaga reakcji organów nadzoru budowlanego. Nie wyjaśniono, czy wykonane roboty stanowiły celową działalność związaną z wykonaniem miejsc postojowych (parkingiem), o których mowa w dokumentach znajdujących się aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy, kto i kiedy je wykonywał, czy ze względu na ich rozmiar i charakter podlegają reżimowi prawa budowlanego, czy doprowadziły do powstania obiektu budowlanego - budowli ziemnej, następnie czy były samowolne. Nie każde, bowiem przesunięcie i rozplantowanie mas ziemnych prowadzi do powstania budowli w tym rozumieniu.

W art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) Prawo budowlane w definicji pojęcia budowli wskazano, że należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym również budowle ziemne (wśród tam wymienionych).

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych mogą powodować powstanie budowli ziemnej wymagającej oceny z punktu widzenia zachowania wymogów prawa budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2320/12 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że: "w orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nasyp ziemny mieści się, jako element techniczno-użytkowy, w kategorii obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym są również budowle ziemne. Ustawa nie wyjaśnia, co prawda, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane z ziemi lub podobnego materiału (wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00). Obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. w odniesieniu do dróg jest to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli, zawartej art. 3 pkt 3 pb, wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 października 2011 r., II SA/Bd 963/11, Lex nr 1110759). Wykonanie 10 sztuk wzniesień i 10 zagłębień w stosunku do stałego terenu własnej działki i wykorzystywanie tak ukształtowanego terenu jako toru motokrosowego jest wykonaniem budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 2164/10, Lex nr 996674). Potoczne rozumienie określenia budowla ziemna (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 r., II SA/Kr 95/13, Lex nr 1301172)"

Ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji organu II instancji nie odnoszą się do wszystkich okoliczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego i w widocznym stopniu sprzeczne są z ustaleniami organu I instancji.

Wskazane braki uzupełnione być mogą w trakcie postępowania przed organem II instancji, który ponownie oceni zebrany materiał dowodowy, zwracając uwagę na wskazane uchybienia, weźmie pod uwagę wszystkie istotne okoliczności a następnie powtórnie rozstrzygnie merytorycznie sprawę.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.