II SA/Kr 1485/17, Charakter prawny wygaśnięcia decyzji. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2483434

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2018 r. II SA/Kr 1485/17 Charakter prawny wygaśnięcia decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz.

Sędziowie WSA: Magda Froncisz (spr.), Agnieszka Nawara-Dubiel.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2017 r., znak: (...) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (dalej: PINB) decyzją nr (...) z 19 września 2016 r., znak: (...), stwierdził wygaśnięcie decyzji znak (...) z dnia 9 września 2015 r., którą nakazano M. i K. G., właścicielom działek nr (...) i (...) położonych w D. oraz znajdującego się na nich ogrodzenia trwałego - doprowadzenie ogrodzenia trwałego zlokalizowanego na działkach nr (...) i (...) w pobliżu granicy z działką nr (...) przy ul. (...) w D. do odpowiedniego stanu technicznego poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:

1.

usunięcie drutu kolczastego i innych ostro zakończonych elementów (gwoździe itp.) zlokalizowanych na przedmiotowym ogrodzeniu,

2.

uzupełnienie ubytków i wzmocnienie fundamentu betonowego,

3.

wypionowanie oraz ustabilizowanie słupków stalowych,

4.

wymiana zużytych elementów drewnianych.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a.", oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), dalej "P.b.".

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

PINB 23 lipca 2010 r. otrzymał od M. G. pismo, w którym wniosła o wydanie decyzji na rozbiórkę ogrodzenia trwałego na jej działce, które znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. W związku z ww. pismem organ przeprowadził (...) sierpnia 2010 r. kontrolę przedmiotowego ogrodzenia trwałego, którego lokalizację określono jako: pomiędzy działkami nr (...) i (...) a działką nr (...) położonymi w D. przy ul. (...). Podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i narusza warunki techniczne. Konsekwencją powyższego stwierdzenia było wszczęcie postanowieniem z 19 sierpnia 2010 r. postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia.

W dniu 31 sierpnia 2010 r. PINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., wydał decyzję nakazującą M. G. i M. G. wykonać roboty doprowadzające ogrodzenie do odpowiedniego stanu technicznego oraz do zgodności z warunkami technicznymi.

W postępowaniu przyjęto, że M. i M. G. są właścicielami ogrodzenia na podstawie wyjaśnień udzielonych w trakcie kontroli przez obecnych: M. G. i K. G. W trakcie trwania postępowania faktu tego nie podważała żadna ze stron.

W dniu (...) listopada 2010 r. sprawdzono wykonanie nałożonego obowiązku stwierdzając, że nakazane roboty zostały wykonane, a fakt ten utrwalono w notatce służbowej.

W dniu 20 sierpnia 2013 r. do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "(...) WINB") wpłynął wniosek M. G. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 31 sierpnia 2010 r. W wyżej wymienionym wniosku podniesiono, że przedmiotowa decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4, ponieważ ogrodzenie znajduje się na działce nr (...) należącej do M. i K. G., nie zaś na działce nr (...) należącej do M. i M. G.

W wyniku przeprowadzonego postępowania (...) WINB w K. decyzją nr (...) znak (...) z 17 marca 2014 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z 31 sierpnia 2010 r., wskazując, że organ nie wyjaśnił w sposób niewątpliwy, kto jest właścicielem przedmiotowego ogrodzenia.

Na skutek odwołania M. G. od ww. decyzji (...) WINB, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją znak: (...) z 13 maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję W (...) INB.

W dniu 25 czerwca 2014 r. M. i K. G. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego ogrodzenia znajdującego się na ich działkach nr (...) i (...) będącego w złym stanie technicznym zagrażającym zdrowiu bądź życiu oraz będącego nieestetycznym. Równocześnie wnieśli o wydanie decyzji pozwolenia na rozbiórkę tego ogrodzenia.

PINB po otrzymaniu akt sprawy przeniósł prowadzone postępowanie pod nowy znak sprawy ((...)), o czym powiadomił strony. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ 8 października 2014 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Od wyżej wymienionej decyzji M. i K. G. złożyli odwołanie.

W dniu 12 maja 2015 r. (...) WINB, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją znak (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku z powyższym PINB po otrzymaniu akt sprawy przeniósł zgromadzony dotychczas materiał dowodowy pod nowy znak sprawy ((...)), o czym poinformował strony postępowania, a następnie przeprowadził ponownie postępowanie dowodowe, w wyniku którego wydał decyzję z 9 września 2015 r.

Od decyzji tej odwołanie złożyła M. G. W wyniku rozpatrzenia odwołania (...) WINB decyzją nr (...) znak (...) z 13 listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

W dniu (...) lipca 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę na działkach (...) i (...) sprawdzając wykonanie obowiązków nałożonych na M. i K. G. w zakresie doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do odpowiedniego stanu technicznego. Podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono, że zobowiązani przystąpili do nakazanych robót budowlanych. Na dzień kontroli stwierdzono, że zobowiązani usunęli drut kolczasty z ogrodzenia oraz zdemontowali drewniane przęsła (z wyjątkiem 2).

W dniu (...) sierpnia 2016 r. przeprowadzono kolejną kontrolę sprawdzającą zaawansowanie nakazanych robót. W jej wyniku stwierdzono, że M. i K. G. dokonali całkowitej rozbiórki ogrodzenia. Rozbiórce poddano elementy konstrukcyjne ogrodzenia wraz z betonowym fundamentem. Na dzień kontroli wykopy pozostałe po fundamencie zasypano ziemią. M. G., obecna podczas kontroli wyjaśniła, że ze względu na duże koszty remontu zdecydowała się rozebrać stare ogrodzenie, a zamiast niego wybudować nowe.

W związku z powyższym PINB postanowieniem nr (...) z 25 sierpnia 2016 r. znak: (...) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 9 września 2015 r. znak: (...), zawiadamiając o wszczęciu postępowania strony.

Po analizie zebranych materiałów organ stwierdził, że celem wydanej 9 września 2015 r. decyzji było wyeliminowanie nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia trwałego zlokalizowanego na działkach nr (...) i (...) położonego w pobliżu granicy z działką nr (...) przy ul. (...) w D. W decyzji tej wskazano roboty budowlane, jakie należy wykonać, aby wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości. Zobowiązani co prawda nie zrealizowali zakresu wskazanych robót, ale w wyniku wykonanej przez nich rozbiórki ogrodzenia usunięto nieprawidłowości naruszające przepisy i jego zły stan techniczny. Organ zaznaczył, że wymienione w przedmiotowej decyzji roboty wskazywały elementy ogrodzenia, które należy poprawić ale nie wskazywały szczegółowego sposobu wykonania robót. Tak więc właściciele ogrodzenia mogli w dowolny sposób usunąć istniejące przy ogrodzeniu nieprawidłowości. Organ wskazał, że obecnie zarówno budowa jak i rozbiórka ogrodzenia nie wymaga ani pozwoleń na budowę ani też obowiązku zgłoszenia wykonania robót. W związku z tym faktem, wykonując rozbiórkę ogrodzenia zamiast jego naprawy, M. i K. G. nie naruszyli żadnych przepisów prawa budowlanego, a jako właściciele ogrodzenia mogli dowolnie dysponować swoją własnością.

Organ przywołał i wyjaśnił treść art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. wskazując m.in., że w sytuacji niewykonania obowiązku nałożonego na mocy decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. we wskazanym w tej decyzji terminie, obowiązek podlega egzekucji administracyjnej.

W zaistniałej sytuacji, wskutek wydania decyzji nakazującej usunięcie w określonym terminie nieprawidłowości związanych ze złym stanem technicznym ogrodzenia, zobowiązani dokonali jego całkowitej rozbiórki.

W kontekście powyższego organ wskazał, że decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości związanych ze złym stanem technicznym ogrodzenia nie może podlegać egzekucji, bowiem postępowanie egzekucyjne byłoby bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, że obowiązek o charakterze niepieniężnym byłby niewykonalny. Brak jest również podstaw do umorzenia postępowania w sprawie złego stanu technicznego, bowiem postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego zostało zakończone poprzez wydanie ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości związanych ze złym stanem technicznym ogrodzenia.

Reasumując, mając na uwadze interes strony zobowiązanej oraz bezprzedmiotowość decyzji nakazującej - w odniesieniu do przedmiotowej sprawy organ zakończył postępowanie stwierdzając wygaśnięcie decyzji w trybie art. 162 k.p.a. stwierdzając, że leży to w interesie społecznym lub interesie strony.

Organ dokonał obszernej wykładni art. 162 k.p.a., przywołując stanowisko doktryny i judykatury.

Podsumowując wskazał, że decyzja z 9 września 2015 r. nie odpowiada już rzeczywistości, gdyż zobowiązani, celem usunięcia zagrożenia, rozebrali cały obiekt zamiast go wyremontować. Tym samym usunięto zagrożenie w sposób inny niż określono w decyzji, ale zgodny z wolą właścicieli nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego nie ma więc podstaw do dalszego egzekwowania nakazanych obowiązków.

Od opisanej na wstępie decyzji PINB z 19 września 2016 r. odwołania wnieśli M. G., a także M. G. i K. G.

M. G. podniósł, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna i nie uwzględnia strat materialnych M. i M. G. poniesionych przez nakładanie obowiązków i wymuszanie ich realizacji pod groźbą kary pieniężnej i egzekucji. Zarzucił niestaranność w postępowaniu następującym po kontrolach w 2010 r. Podniósł, że ogrodzenie było wzniesione przez poprzedniego właściciela, a nie przez P. G. lub P. G. Zaprotestował przeciw dewastacji ogrodzenia na działkach nr (...), (...) i (...) przez P. G. Wskazał na prowadzone przez Sąd Cywilny postępowanie rozgraniczeniowe, które było wiadome organom nadzoru budowlanego orzekającym w sprawie. Podniósł, że wyremontowane przez P. G. ogrodzenie (koszt ponad 1000 zł) zostało rozebrane i jest składowane przez G.

M. G. i K. G. w odwołaniu wyrazili niezadowolenie z wydanej decyzji i wnieśli o dokonanie jej wykładni.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) z 11 września 2017 r., znak (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził wygaśnięcie decyzji (...) WINB nr (...) z 13 listopada 2015 r. znak: (...) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia 9 września 2015 r. znak: (...)

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, jednak z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu.

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcia decyzji nakazującej M. i K. G. doprowadzenie, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., ogrodzenia trwałego zlokalizowanego na działkach nr (...) i (...) w pobliżu granicy z działką nr (...) przy ul. (...) w D. do odpowiedniego stanu technicznego poprzez wykonanie robót budowlanych wymienionych w pkt 1-4 decyzji I instancji.

Wskazany powyżej obowiązek został nałożony decyzją PINB z dnia 9 września 2015 r. znak: (...), która - w wyniku rozpatrzenia od niej odwołania - została utrzymana w mocy decyzją (...) WINB nr (...) z dnia 13 listopada 2015 r. znak: (...)

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, nie funkcjonuje w obrocie prawnym samodzielnie, lecz łącznie z decyzją utrzymującą ją w mocy. Wobec powyższego nieprawidłowym było orzeczenie przez organ I instancji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji PINB z 9 września 2015 r., bez odniesienia się do utrzymującej ją w mocy decyzji (...) WINB nr (...) z 13 listopada 2015 r.

Organ przywołał i wyjaśnił przepis art. 162 § 1 k.p.a., przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych i tezy z piśmiennictwa. Wskazał m.in., że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia, bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło.

Mając na uwadze, że ogrodzenie objęte decyzją PINB z 9 września 2015 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją (...) WINB nr (...) z 13 listopada 2015 r. zostało rozebrane, co stwierdzono w wyniku kontroli przeprowadzonej (...) sierpnia 2016 r., organ odwoławczy stwierdził, że przestał istnieć przedmiot ww. rozstrzygnięć, a zatem decyzje te stały się bezprzedmiotowe.

Kolejno organ wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowych decyzji leży w interesie społecznym. Pozostawanie bowiem w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, gdyż może stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień lub obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu M. G. (...) WINB podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ani do badania prawidłowości jej wydania. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ bada, czy ziściły się przesłanki określone w tym przepisie, tj. czy decyzja stała się bezprzedmiotowa, czy stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu M. G. wniosku o wydanie wykładni decyzji (...) WINB wskazał, że organ odwoławczy nie dokonuje wykładni decyzji organu I instancji, lecz jest obowiązany po raz drugi rozpatrzyć sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty orzekania. Jeżeli strona ma wątpliwości co do treści decyzji może złożyć do organu, który wydał decyzję, wniosek o jej wyjaśnienie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a.

M. G. wniosła na powyższą decyzję (...) WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych i prawnych mające istotny wpływ na wynik postępowania. Podniosła, że wygaszoną decyzję wykonano niemal w całości. Zdaniem skarżącej wykonane prace, potwierdzone wynikami kontroli, wywołały nieodwracalne skutki, co stanowi przesłankę negatywną wygaszenia decyzji. Zarzuciła, że M. G. celowo osłabiał konstrukcję ogrodzenia. Podniosła, że zaskarżona decyzja pominęła rozstrzygnięcie o odszkodowaniu za koszty poniesione w wykonaniu wygaszonej decyzji.

(...) WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 13 marca 2018 r. pełnomocnik z urzędu skarżącej wniósł o uchylenie decyzji (...) WINB z 11 września 2017 r. i o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związane granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Należy podkreślić w tym miejscu, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04 - powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja (...) WINB, którą organ odwoławczy uchylił decyzję PINB w całości i stwierdził wygaśnięcie decyzji (...) WINB nr (...) z 13 listopada 2015 r. znak: (...) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z 9 września 2015 r. znak: (...) wydanych w przedmiocie nakazania M. i K. G. doprowadzenia ogrodzenia trwałego zlokalizowanego na działkach nr (...) i (...) w pobliżu granicy z działką nr (...) do odpowiedniego stanu technicznego - na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowił natomiast art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na wstępie trzeba wskazać, że pomiędzy sąsiadami istnieje wielopłaszczyznowy spór sąsiedzki, będący przyczyną m.in. zainicjowania niniejszego postępowania. Sporna jest granica pomiędzy działkami nr (...) i (...) należącymi do M. i K. G., a działką nr (...) należącą do M. i M. G., brak jest również porozumienia sąsiadów co do kwestii ogrodzenia odgradzającego obie posesje.

W konsekwencji organy nadzoru budowlanego napotkały trudności w prawidłowym umiejscowieniu, względem granic nieruchomości, przedmiotowego ogrodzenia wzniesionego ok. 40 lat wcześniej przez poprzedniego właściciela działki należącej obecnie do M. i M. G.

Postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące spornej granicy zostało wszczęte (...) czerwca 2010 r., a w konsekwencji decyzji Burmistrza D. z 13 listopada 2012 r. umarzającej postępowanie, trafiło do rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w D. Postępowanie to, wg zawartego w odwołaniu stwierdzenia M. G., nie zostało zakończone do 3 października 2016 r.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że większość tych okoliczności jest poza granicami kontrolowanej sprawy i nie mogły one być - jako skutki typowego sporu cywilnego o granicę własności nieruchomości, który winien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny - przedmiotem kontroli i oceny Sądu w sprawie niniejszej. Również podnoszone przez składających odwołanie kwestie kosztów utrzymania ogrodzenia są jedynie konsekwencją ww. sporu o własność.

Należy podkreślić, że ramy niniejszego postępowania wyznaczają z jednej strony norma prawna z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a z drugiej art. 66 ust. 1 P.b.

Zatem zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1)

stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2)

została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że decyzja PINB z 9 września 2015 r. nie była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonego warunku przez stronę, zatem przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajdował zastosowania.

Dla rozstrzygnięcia sprawy należy natomiast dokonać wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w szczególności zaś rozważyć, w jakich sytuacjach możliwe jest zastosowanie instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej oraz ustalić zakres pojęcia "bezprzedmiotowość" w rozumieniu tego przepisu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi być interpretowana z uwzględnieniem zasady trwałości decyzji administracyjnych ostatecznych. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ustawodawca nie wymienił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w treści art. 16 § 1 k.p.a., niemniej jednak nie sposób wykładać treści art. 162 § 1 k.p.a. z pominięciem tego, że możliwość wyeliminowania decyzji administracyjnej ostatecznej z obrotu prawnego została zastrzeżona tylko do przypadków, wyraźnie wskazanych w ustawie.

Orzeczenie stwierdzające wygaśnięcie decyzji jest o tyle szczególne, że jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, stwierdzającym jedynie, że określony skutek (wygaśnięcie) już nastąpił od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa (zob. A. Wróbel, Art. 162. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji może być postrzegana jako swoisty środek wzruszenia decyzji ostatecznych, poprzez ich eliminację z obrotu prawnego, niemniej jednak w ścisłym znaczeniu to wzruszenie nie następuje wskutek wydania decyzji albowiem utrata mocy decyzji ostatecznej następuje wskutek zaistnienia stanu bezprzedmiotowości, a decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jedynie tę utratę mocy potwierdza.

Należy też podkreślić, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem do jej weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. Ustawodawca w odniesieniu do decyzji ostatecznych przewidział jedynie dwa tryby postępowania, w których możliwe jest wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego wskutek wad, jakimi jest obarczona - są to wymienione w art. 16 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji. Ponieważ stanowią one wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, należy stosowne przepisy (odpowiednio art. 145 i nast. oraz art. 156 i nast.k.p.a.) wykładać ściśle. Oznacza to nie tylko zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oraz podstaw nieważności decyzji, ale również obowiązek przyjęcia, że wymienione tryby są jedynymi możliwościami wzruszenia decyzji administracyjnej ostatecznej z powodu jej wad prawnych. Tylko w tych przypadkach możliwe jest zatem weryfikowanie zgodności z prawem decyzji. Tym samym w innych trybach nadzwyczajnych eliminowania decyzji ostatecznych z obrotu prawnego, a także potwierdzania, że do takiej eliminacji doszło z uwagi na bezprzedmiotowość decyzji (stwierdzenia wygaśnięcia decyzji) zarzuty merytoryczne co do prawidłowości kwestionowanego aktu administracyjnego nie podlegają badaniu i mogą odnieść żadnego skutku. W szczególności zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji może być tylko ustalenie, że stała się ona bezprzedmiotowa, a takie stwierdzenie leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Postępowanie administracyjne rozpoznawcze służy temu, aby wyczerpująco ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie prawidłowo zastosować normy prawa materialnego, w miarę możliwości wybierając takie rozwiązanie, które najlepiej służyć będzie załatwieniu sprawy, a zatem najlepiej rozstrzygnie problem. W przypadku postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego z zakresu stanu technicznego najczęściej będzie chodzić o wybranie najlepszego sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu rozpoznawczym działanie organu administracji powinno zmierzać do takiego właśnie celu, natomiast strony postępowania mają prawo wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń, zaś po zakończeniu postępowania w danej instancji - do poddania rozstrzygnięcia weryfikacji w trybie odwoławczym. Nadto postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją może być poddane kontroli sądowej - w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego w określonym terminie i trybie, a także nadzwyczajnej weryfikacji we wskazanych już wyżej trybach wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie rozpoznawcze ma zatem doprowadzić do załatwienia sprawy, zaś weryfikacja jego wyników - czy to w zakresie pełnym (administracyjny tok instancji, kontrola sądu administracyjnego) albo ograniczonym przepisami prawa do szczególnego rodzaju wad (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) jest możliwa tylko w określonych trybach. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej do takich trybów z całą pewnością nie należy, nie służy ani merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Wa 1469/09, Lex Omega nr 583169), ani też kontrolowaniu decyzji ostatecznej i korygowaniu jej ewentualnych wad.

W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie można zatem wykazywać, że sprawa administracyjna została załatwiona nieprawidłowo, np. poprzez niewłaściwe ustalenie adresata praw i obowiązków, czy niezasadne ich określenie. Bezskuteczne jest również wskazywanie, że załatwić ją można było w inny sposób. Właściwym czasem i trybem na podnoszenie tego rodzaju zarzutów albo postulatów jest postępowanie rozpoznawcze i przewidziane prawem tryby jego weryfikacji. Trybem takim nie jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, bowiem służy ono wyłącznie do deklaratoryjnego orzeczenia o jej bezprzedmiotowości i w konsekwencji utracie mocy. Decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. służy jedynie usunięciu ewentualnych wątpliwości i potwierdzeniu przez organ administracji, że wskutek zaistniałych okoliczności decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym.

Analizując zakres pojęcia bezprzedmiotowość należy zauważyć, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. odsyła do przepisów szczególnych, wiążąc tę bezprzedmiotowość z zaistnieniem ściśle określonych okoliczności faktycznych. I tak np. zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata.

Nie jest kwestią sporną, że w sprawie niniejszej, tj. w przypadku decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego, brak jest przepisu szczególnego, który precyzowałby, w jakich konkretnie okolicznościach decyzja ostateczna staje się bezprzedmiotowa.

Jeżeli kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie jej bezprzedmiotowości stanowi punkt wyjścia, ale nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Jednak odnośnie tych dodatkowych przesłanek warto zwrócić uwagę na pogląd, zaprezentowany przez NSA w wyroku z 9 marca 2010 r., sygn. II OSK 485/09, (Lex Omega nr 597632), zgodnie z którym w sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania.

Dla porządku jedynie wypada dodać, że decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie "wygasza" decyzji ostatecznej i nie eliminuje jej z obrotu prawnego, a jedynie potwierdza, że decyzja wygasła i już nie pozostaje w obrocie prawnym.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe zatem jest ustalenie właściwego znaczenia pojęcia "bezprzedmiotowości". Można bowiem założyć, że jeżeli decyzja administracyjna utraciła już swój przedmiot, to za stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia interes społeczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2837/16).

Art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. II OSK 1179/06, Lex Omega nr 384309). Bezprzedmiotowość wiąże się zatem z niemożliwością wykonania decyzji administracyjnej, a zarazem ta niemożliwość musi wynikać z braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego.

Uzupełnieniem powyższych poglądów judykatury mogą być zapatrywania nauki prawa, gdzie podnosi się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 750-751). Poglądy te zostały zresztą zaakceptowane w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie jako przyczyny niemożliwości wykonania decyzji wskazuje się właśnie zgaśnięcie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnację z uprawnień przez stronę, czy też zmianę stanu faktycznego uniemożliwiającą wykonanie decyzji albo zmianę w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek.

Zatem bezprzedmiotowość decyzji jest rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie (por. postanowienie NSA z 20 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2025/12, Lex Omega nr 1251900). Zastrzec przy tym trzeba, że przekształcenie rzeczy, o którym mowa, to nie wszelkie jej zmiany. Takie relewantne przekształcenie musi pozostawać w związku z możliwością wykonania decyzji, tj. po przekształceniu rzeczy wykonanie decyzji staje się niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny omawiając zmiany podmiotowe lub przedmiotowe jako przyczyny bezprzedmiotowości decyzji wskazał też, że w zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku a przesłanka istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 519/13, Lex Omega nr 1572752).

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie rzeczą organów nadzoru budowlanego było tylko i wyłącznie zbadanie, czy decyzja stała się bezprzedmiotowa, tj. czy istnieje nadal stosunek materialnoprawny, w szczególności czy istnieje podmiot, na który nałożono obowiązek oraz przedmiot, którego obowiązek dotyczy.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika aktualność adresatów nakazów wyrażonych w rozstrzygnięciu decyzji PINB z 9 września 2015 r. Jednakże z akt równie jednoznacznie wynika, że nie istnieje przedmiot decyzji, tj. obiekt budowlany - ogrodzenie (protokół kontroli z (...) sierpnia 2016 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną). Faktu tego nie kwestionowała również żadna ze stron. Bez znaczenia przy tym jest, że całkowita rozbiórka, a zatem likwidacja/zburzenie przedmiotu, wobec którego orzeczono nakazy, jest w zamierzeniu skarżącej etapem przed wzniesieniem nowego ogrodzenia.

Trzeba raz jeszcze podkreślić, że w niniejszej sprawie zbędne było - jako nieistotne - badanie, czy obowiązek został nałożony prawidłowo, albo czy nie można było nałożyć obowiązków alternatywnych, względnie czy można było obowiązek wykonywać w inny sposób, niż wprost wskazano w decyzji.

Jak trafnie wskazał organ, adresaci nałożonych obowiązków nie zrealizowali zakresu wskazanych robót, ale w wyniku wykonanej przez nich rozbiórki ogrodzenia usunięto całkowicie obiekt budowlany, a zatem zarazem usunięto również jego nieprawidłowości naruszające przepisy i zły stan techniczny. Przestał więc istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Zmiana stanu faktycznego trwale uniemożliwiła wykonywanie decyzji.

Jak trafnie wskazał organ, bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, a więc kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny, w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie decyzja była skierowana (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 689/13, LEX nr 1574680, wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2014 r., sygn. VII SA/Wa 981/14).

Podsumowując, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się zasadny. Organ odwoławczy zastosował prawidłowo wskazane przypisy prawa i dokonał właściwej ich wykładni, rzetelnie ustaliwszy stan faktyczny. Należy też podkreślić, że organ dokonał obszernej wykładni stosowanych przepisów, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Organ prawidłowo odniósł się również do zarzutów odwołań, w szczególności trafnie wskazując, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ani do badania prawidłowości jej wydania. Słusznie organ wskazał też, że organ odwoławczy nie dokonuje wykładni decyzji organu I instancji, lecz jest obowiązany po raz drugi rozpatrzyć sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty orzekania. Jeżeli strona ma wątpliwości co do treści decyzji, może złożyć do organu, który wydał decyzję, wniosek o ich wyjaśnienie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że kwestie kosztów wykonania wygaszonej decyzji, a także wykonania decyzji z 31 sierpnia 2010 r., która została następnie uznana za nieważną, nie mieszczą się w zakresie sprawy niniejszej, a mogą być wzięte pod uwagę przez sąd powszechny w sprawie cywilnej. Także kwestia ewentualnej odpowiedzialności urzędnika za wydanie błędnej decyzji, w wyniku której strona poniosła szkodę jest poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie.

Trafnie też stwierdził organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, nie funkcjonuje w obrocie prawnym samodzielnie, lecz łącznie z decyzją utrzymującą ją w mocy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2006 r., sygn. I SA/Wa 1983/04). Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy skorygował rozstrzygnięcie I instancji przez orzeczenie o stwierdzeniu wygaśnięcia zarówno decyzji PINB z 9 września 2015 r. znak: (...), jak i utrzymującej ją w mocy decyzji (...) WINB nr (...) z 13 listopada 2015 r. znak: (...)

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził wad i uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.