Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1274523

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 8 stycznia 2013 r.
II SA/Kr 1456/12
Nieuzupełnienie braków formalnych odwołania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski.

Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska, WSA Wojciech Jakimowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi F.Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr (...) znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją z dnia 25 listopada 2011 r., znak: (...) orzekł o nakazie rozbiórki przez F.Ł. obiektu budowlanego na działce nr (...) obr. (...) należącej do F.Ł.

W dniu 13 grudnia 2012 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ł. F. reprezentowany przez G.Ł.

Pismem z dnia 15 czerwca 2012 r., znak: (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał F.Ł. do uzupełnienia odwołania o: "przedłożenie do tut. organu stosownego pełnomocnictwa, wraz z opłatą skarbową, jeśli taka jest wymagana zgodnie z przepisami o opłacie skarbowej lub - podpisanie złożonego odwołania przez P. F.Ł. " w terminie 7 dni.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r., znak: (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 134 i art. 144 w zw. z art. 123 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania F.Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 25 listopada 2011 r. znak: (...).

W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa.

Podniesiono, że w wyznaczonym terminie strona nie podpisała złożonego odwołania ani nie przedłożyła stosownych dokumentów z których wynikałoby umocowanie G.Ł. do występowania w imieniu F.Ł. przed (...) Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K., zakres pełnomocnictwa przedłożonego przed organem I instancji w dniu 14 marca 2011 r. upoważnia G.Ł. wyłącznie do występowania w imieniu F.Ł. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.

Podano, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ ustalił na podstawie akt sprawy, w tym treści księgi wieczystej nr (...), że G.Ł. taki interes prawny nie przysługuje. Ponadto F.Ł. pomimo wezwania z dnia 15 czerwca 2012 r. znak: (...), nie potwierdził że G.Ł. posiada prawo do występowania w jego imieniu przed (...) Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. Stwierdzono zatem, że w sprawie zachodzą przesłanki niedopuszczalności o charakterze podmiotowym, ze względu na brak legitymacji prawnej skarżącej do wniesienia odwołania. W myśl art. 134 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego jest więc wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Wskazano, że w niniejszej sprawie MWINB w K. uwzględnił linię orzeczniczą sądowo-administracyjną dotyczącą interpretacji art. 64 § 2 k.p.a., w tym treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1814/10 zgodnie z którym wyżej wymieniony art. 64 § 2 k.p.a., jest bowiem przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym czy odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro kwestia ta została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków zażalenia czy odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością takiego środka), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu zażaleniowym i odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 sygn. akt I OSK 135/10, LEX nr 595093). Oznacza to, że w przypadku nieusunięcia braków formalnych zażalenia organ II instancji wydaje postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, co zresztą lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (M.Jaśkowska, A.Wróbel Komentarz do art. 134 k.p.a. LEX/E1.2010)".

Skargę na powyższe postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 sierpnia 2012 r., znak: (...) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F.Ł.

Skarżący wskazał, że w jego ocenie G.Ł. jako członek jego rodziny (synowa) ma prawo występować w jego imieniu w sprawie. Podał, że w związku z podeszłym wiekiem G.Ł. udziela mu pomocy i powinna móc występować w obronie jego interesów.

Dodatkowo skarżący zarzucił organowi przewlekłość postępowania oraz powołał się na swój szczególny status inwalidy wojennego.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem zaskarżenia jest akt o charakterze procesowym, tj. postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Ze względu na wyraźnie określony przez skarżącego przedmiot zaskarżenia poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie pozostają kwestie ewentualnej przewlekłości postępowania administracyjnego. Na przewlekłość postępowania stronie służy odrębna skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 63 § 1-3 k.p.a. odwołanie jest podaniem kierowanym do organu administracji publicznej, które powinno być podpisane przez wnoszącego to odwołanie. Z kolei zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 3 § 2 k.p.a.), a na pełnomocniku ciąży obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.).

Z powyższych regulacji wynika, że brak pełnomocnictwa w przypadku odwołania składanego przez pełnomocnika należy traktować jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać pełnomocnika. Na konieczność wezwania pełnomocnika o pełnomocnictwo do reprezentowania odwołującego się, a nie samego odwołującego się wskazuje również ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 201/10, LEX nr 599438, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2008 r., V SA/Wa 741/08, LEX nr 485733).

Dopiero w przypadku nie usunięcia przez pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się o podpisanie odwołania.

Podstawę wezwania do usunięcia braków formalnych podania (odwołania) zawiera art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie o ich uzupełnienie było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, przy czym w przypadku wezwania o uzupełnienie braków formalnych odwołania konsekwencją ich nieuzupełnienia jest - zgodnie z kształtującą się linią orzeczniczą - stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Należy bowiem przyjąć, że art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Jeżeli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania w wyznaczonym przez organ terminie, organ ten zaś obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania stosownie do postanowień art. 134 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10, LEX nr 595093, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2010 r., II SA/Gd 256/10, LEX nr 664390).

Z akt sprawy wynika, że wezwanie o usunięcie braków formalnych zawarte w piśmie z dnia 15 czerwca 2012 r. nie było prawidłowe, gdyż nie zawierało prawidłowego pouczenia o tym, że nieusunięcie wskazanych w nim braków formalnych spowoduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (przytoczenie treści art. 64 § 2 k.p.a. bez wyjaśnienia podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. jest pouczeniem niepełnym), a ponadto o przedłożenie pełnomocnictwa został wezwany odwołujący się F.Ł., a nie określona w odwołaniu jako jego pełnomocnik G.Ł. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało wydane przedwcześnie z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów, a także z naruszeniem zasady ogólnej informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego postanowienia.

Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.