Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1643922

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 8 stycznia 2015 r.
II SA/Kr 1439/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla.

Sędziowie WSA: Beata Łomnicka (spr.), Iwona Niżnik-Dobosz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi B.D. i J.D. na decyzję nr (...) (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 sierpnia 2014 r. znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Uzasadnienie faktyczne

Zawiadomieniem z dnia 24 października 2007 r., organ poinformował zainteresowane strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbiórki obiektu mostowego zrealizowanego przez J.D. na potoku (...), stanowiącego połączenie działki nr (...) z działką nr (...) w B.

W dniu 12 grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję znak (...), którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozbiórki mostu zrealizowanego przez J.D. na potoku (...), jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia (...) października 2008 r. znak (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości własną decyzję z dnia 12 grudnia 2007 r. znak (...) umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie rozbiórki mostu zrealizowanego przez J.D. na potoku (...) w miejscowości B. na działce nr (...) w dziatki nr (...).

W dniu 15 stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie znak (...), którym nałożył, na Inwestora J.D., obowiązek dostarczenia w terminie do 15 maja 2009 r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przepisami szczególnymi dokumentami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia (...) września 2009 r. znak (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J.D. - dokonać rozbiórkę mostu o parametrach długość 3 m i szerokość 5 m zlokalizowanego na potoku (...) w miejscowości B. na działkach nr (...),(...),(...), wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r. znak (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 285/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że obowiązkiem organów jest dokładne ustalenie, kto jest inwestorem tego obiektu budowlanego, bo obowiązki winny być nałożone na precyzyjnie ustalonego inwestora.

W oparciu o dokonane ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. w dniu 19 sierpnia 2011 r. wydał decyzję znak (...), na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał inwestorom B.D. i J.D. dokonać rozbiórki mostu rozp. 4 m i szerokości 5 m zrealizowanego na potoku G. w miejscowości B. na działkach nr (...),(...),(...) wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu podano, że w świetle wskazań sądu administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 285/10, przeprowadzono dodatkowe czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie inwestora względnie inwestorów obiektu. W rezultacie przeprowadzonych czynności ustalono, że inwestorami obiektu są jedynie B.D. i J.D., którzy w 1997 r. wykonali sporny obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę. W oparciu o oświadczenia świadków, jak i samych inwestorów przyjęto, że inwestorem nie była E.D., która w czasie realizacji obiektu była osobą niepełnoletnią, gdyż miała 14 lat.

Organ przypomniał, że w dniu 9 lutego 2011 r. wydano postanowienie, którym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających zalegalizowanie przedmiotowej budowli. B. i J.D. nie skorzystali jednak z możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli i nie przedłożyli żądanej dokumentacji, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest orzec rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu mostowego.

W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia 21 października 2011 r. znak (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ nadmienił, że w treści odwołania z dnia 2 września 2011 r. oraz w uzupełnionej wersji odwołania z dnia 10 września 2011 r., sami inwestorzy podali, że celowo nie przedłożyli wymaganych dokumentów, niezbędnych do wdrożenia procesu legalizacji, z uwagi na zbyt wysoką opłatę legalizacyjną, którą byliby zobowiązani uiścić. Organ wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest uzależniona od uznania organu nadzoru budowlanego, ponieważ jej wysokość jest ściśle określona przepisami ustawy Prawo budowlane oraz wskazał, że podnoszona przez odwołującego trudna sytuacja, nie może mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania, bowiem ustawa Prawo budowlane nie daje możliwości organom nadzoru budowlanego swobodnej interpretacji tych przepisów.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1877/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzję organu odwoławczego doręczono stronie, która już w dacie wydania tej decyzji nie żyła. Zgodnie z odpisem aktu zgonu M.S. zmarł 2 października 2011 r., podczas gdy decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 21 października 2011 r. Tym samym na określonych etapach postępowania odwoławczego nie uczestniczyli następcy prawni (następca prawny) zmarłego M.S. Ponieważ obiekt mostowy na potoku (...) łączy działkę nr (...) z działką nr (...), a właścicielem działki nr (...) był M.S. stąd jego udział jako strony był uzasadniony. W konsekwencji odwołując się do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzono, że strona (następca prawny lub następcy prawni) po zmarłym M.S. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Ta okoliczność stanowi obligatoryjną przesłankę uchylenia decyzji, a to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Jeżeli natomiast chodzi o decyzję organu pierwszej instancji, wskazano, że istotne znaczenie w sprawie ma sygnalizowana już przez Sąd w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. okoliczność "sfinansowania z własnych środków" budowy. Jak zaś wynika z oświadczenia E.D. B.D., i J.D. z dnia 16 kwietnia 2007 r. przedmiotowy most został tylko częściowo wykonany z udziałem ich środków. W ramach pomocy otrzymali oni z Urzędu Gminy 2 tony cementu i dwie płyty drogowe. Porównując to oświadczenie ze zdjęciami znajdującymi się w tomie I akt administracyjnych (karta nr (...)) wyraźnie można dostrzec, że owe dwie płyty drogowe stanowią przęsła mostu. Fakt przyznania pomocy rzeczowej przez Gminę S. wynika również z innych dokumentów zebranych w sprawie (akta administracyjne sprawy, tom (...)). Sąd wskazał, że okoliczność, iż zamiast Burmistrza Miasta i Gminy (lub zarządu dróg gminnych) ten most odbudowali sami skarżący przy pomocy samej Gminy, nie może pozostawać bez znaczenia dla ustalenia kręgu rzeczywistych inwestorów. Nie można bowiem przypisywać wyłącznej odpowiedzialności danym osobom, które z przyczyn istotnych życiowo musiały mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej i które przy pomocy innego podmiotu (Gminy) odbudowały most, pozostawiając poza jakąkolwiek odpowiedzialnością ten inny podmiot.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 22 stycznia 2014 r., nr (...) znak: (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorom B. i J.D. dokonać rozbiórki mostu o rozpiętości 4 m i szerokości 5 m zrealizowanego na potoku (...) w miejscowości B. na działkach nr (...),(...),(...) - wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że z informacji przesłanej przez Gminę S., nie wynika aby Gmina udzieliła jakiejkolwiek pomocy B. i J.D. przy odbudowie mostu. Równocześnie ustalono następców prawnych po zmarłym M.S., których następnie powiadomiono o prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Reasumując stan sprawy wskazano, że sporną konstrukcję PINB zakwalifikował jako budowlę. Skoro przedmiotowy obiekt nie został wskazany w art. 29 Prawa budowlanego jako podlegający zwolnieniu od uzyskania pozwolenia na budowę, a także nie uwzględnia go art. 30 Prawa budowlanego, określający roboty budowlane podlegające zgłoszeniu, stwierdzić należało, że w odniesieniu do takiej inwestycji zastosowanie znajduje art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zaznaczono, że przepisy Prawa budowlanego dopuszczają możliwość legalizacji takich obiektów budowlanych bądź ich części pod warunkiem spełnienia określonych wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy. W prowadzonym przez PINB postępowaniu ustalono, że działka na której wykonano sporną część obiektu została objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i plan ten nie wyklucza realizacji tego typu robót. Zatem zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego PINB nakazał inwestorom postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r. dostarczyć do Inspektoratu w terminie 6 miesięcy licząc od daty otrzymania postanowienia dokumenty niezbędne do zalegalizowania obiektu. Skoro jednak inwestorzy nie zadośćuczynili temu obowiązkowi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany jest, działając w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku.

W odwołaniu od tej decyzji B. i J.D. przypomnieli w jaki sposób doszło do wybudowania spornego obiektu, podkreślając, że do zniszczenia przeprawy doszło wskutek powodzi i w tych nadzwyczajnych okolicznościach wszyscy, w tym przedstawiciele gminy, zalecali im wzniesienie nowego mostku własnymi siłami. Jednocześnie zwrócono uwagę, że sporna przeprawa znajduje się w jedynym możliwym do jej posadowienia miejscu, zaś jej brak w znacznym stopniu utrudniłby codzienną egzystencję nie tylko samym małżonkom, będącym już w podeszłym wieku, lecz również znajdującej się pod ich opieką niepełnosprawną, poruszającą się na wózku inwalidzkim dorosłą 40 - letnią osobą.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r. nr (...), znak (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności WINB zbadał krąg stron postępowania i stwierdził, że jest on prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Za strony postępowania uznano inwestorów przedmiotowego obiektu budowlanego - B.D. i J.D., spadkobierców po zmarłym właścicielu działki nr (...) w B. - B.S., A.S., J.S. i M.S. oraz władających na zasadzie samoistnego posiadania: działką nr (...) w B. - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. i działką nr (...) w B. - Urząd Miasta i Gminy w S.

Organ zwrócił uwagę, że B. i J.D. sami podkreślają w odwołaniu brak udziału Gminy S. w odbudowie przedmiotowego mostu. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia Gminy i oświadczenia odwołujących się organ odwoławczy doszedł do przekonania, że działania PINB podjęte w celu zbadania ewentualnego przymiotu strony dla Gminy S. w toczącym się postępowaniu były wystarczające, a ustalenie, iż to małżonkowie są jedynymi inwestorami przedmiotowego mostu jest prawidłowe. Co prawda w aktach PINB znajduje się zeznanie złożone przez sołtysa wsi B., z którego wynika, że została przyzna pomoc w postaci płyt betonowych i cementu, jednak po dokonaniu oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz z uwagi na okoliczność upływu czasu od przedmiotowej budowy, w ocenie organu twierdzenia te nie mogą zostać uznane za wiarygodne.

Odnosząc się do treści odwołania organ poinformował, że podane okoliczności jak wiek zobowiązanych oraz ich sytuacja życiowa, w świetle przepisów prawa budowlanego, nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie jakie było źródło finansowania płyt jezdnych betonowych i cementu przekazanych wg zeznań A.I. przez "Gminę", po pozytywnym zaopiniowaniu złożonego wniosku przez Radę Sołecka, co w konsekwencji mogło doprowadzić do nieprawidłowego ustalenia inwestorów przedmiotowego obiektu budowlanego,

- art. 76 k.p.a. przez przyznanie pismu Burmistrza S. z dnia 20 marca 2013 r. charakteru dokumentu urzędowego, podczas gdy sporządzone zostało one przez osobę, która reprezentuje Gminę S. jako stronę postępowania, co przeczy zasadzie bezstronności, tym samym organ administracji publicznej działał w sposób niebudzący zaufania władzy publicznej do uczestników postępowania,

- art. 29 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że ustalony dotychczas krąg inwestorów jest prawidłowy, podczas gdy okoliczności dotyczące podmiotów finansujących nie zostały dokładnie wyjaśnione, co organ tłumaczy m.in. upływem czasu od przedmiotowej budowy, w sytuacji gdy treść zeznań A.I. świadczy o tym, ze dobrze pamięta on okoliczności budowy mostu, a brak jest obiektywnie istniejących przeszkód, by kwestię tę wyjaśnić,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymywanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta z uwagi na nieustalenie prawidłowego kręgu inwestorów przedmiotowego obiektu budowlanego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy nie powinna zostać utrzymana w mocy.

W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 5 sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N., naruszają prawo w sposób, który nakazuje usunięcie ich z obrotu prawnego.

Wniesiona skarga jako uzasadniona, musiała odnieść zamierzony skutek prawny.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsze postępowanie sądowe poprzedzone zostało dwukrotną sądową kontrolą decyzji organów nadzoru budowlanego (powołane wyżej sprawy tut. Sądu o sygn. akt. II SA/Kr 285/10 i II SA/Kr 1877/11), zakończoną wydaniem wyroków kasacyjnych.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie; "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny powinien zastosować się nie tylko do tej oceny, która legła u podstaw wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, ale także oceny prawnej, która w kontekście zarzutów skargi i dokonanej kontroli legalności uznawała działania organu administracji za zgodne z prawem. Z kolei związanie sądu administracyjnego przyjętą oceną prawną oznacza natomiast, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2014 r., II FSK 592/12, LEX nr 1450330).

Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12, LEX nr 1452730). Zawarte w analizowanym tu przepisie wyrażenie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11, LEX nr 1277944).

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11, LEX nr 1336324). Jak podkreślił też NSA, rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie w wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia, z odpowiednim (pogłębionym) uzasadnieniem (wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., II OSK 816/05, LEX nr 236445).

Nawiązując zatem do stanowisk Sądów zajętych w toku poprzednich kontroli, stwierdzić należy, że przy rozpoznaniu sprawy po raz trzeci, nadal istotnym zagadnieniem w sprawie było ustalenie prawidłowego kręgu inwestorów, którzy zrealizowali obiekt mostowy na potoku (...). Zauważyć przy tym należy, że przede wszystkim organy, po uzupełnieniu materiału dowodowego w kierunku wskazanym przez sąd, miały dokonać jego oceny zwłaszcza w kontekście współudziału Gminy S. w odbudowie mostu zniszczonego skutkiem powodzi, która dotknęła wieś B. w 1997 r.

Przypomnieć należy, że podczas drugiej sądowej kontroli tut. Sąd uznał, że z oświadczenia E.D., B.D. i J.D. z dnia 16 kwietnia 2007 r. wynika, iż przedmiotowy most został tylko częściowo wykonany z ich własnych środków. W ramach pomocy otrzymali oni z Urzędu Gminy 2 tony cementu i dwie płyty drogowe. Okoliczność tę potwierdzają zdjęcia znajdujące się w tomie I akt administracyjnych (karta nr (...)), na których wyraźnie można dostrzec, że owe dwie płyty drogowe stanowią przęsła mostu. Fakt przyznania pomocy rzeczowej przez Gminę S. wynikał również z innych dokumentów zebranych w sprawie (akta administracyjne sprawy, tom (...)). W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że bez pomocy Gminy S. polegającej na udostępnieniu płyt drogowych i dwóch ton cementu odbudowa przedmiotowego mostu byłaby niemożliwa. Stwierdził iż inwestorem była nie tylko osoba (osoby), które faktycznie wykonywały prace (B.D. i J.D.), ale i te osoby, których udział chociażby pośrednio był niezbędny do wykonania prac i które samodzielnie podjęły decyzje o udziale w procesie inwestycyjnym.

W wytycznych zgodnie z art. 144 p.p.s.a. Sąd wskazał, iż organy winny ustalić precyzyjnie zakres pomocy udzielonej skarżącym przez Gminę S. w zakresie odbudowy przedmiotowego mostu. W przypadku bowiem potwierdzenia udziału Gminy w odbudowie tego mostu, chociażby w zakresie przekazania płyt drogowych i cementu, bez której to pomocy most ten nie zostałby odbudowany, należy prowadzić postępowanie z udziałem wszystkich inwestorów, wliczając do tego grona także samą Gminę S.

W kontekście powyższych wytycznych i zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 76 i art. 29 k.p.a.), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, dokonał sądowej kontroli zaskarżonej decyzji z dnia 5 sierpnia 2014 r., szczególnie zwracając uwagę na kwestię prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a w tym - czy organy prawidłowo oceniły materiał dowodowy, także po jego uzupełnieniu. Kontrola ta w pierwszej kolejności musiała dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż naruszenie przepisów postępowania musi być istotne, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a., nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreślić, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Mając natomiast na uwadze uregulowanie art. 107 § 3 k.p.a., organy w uzasadnieniu decyzji winny wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niedochowanie wskazanych wyżej ustawowych obowiązków oznacza naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organy administracyjne skutkiem niedochowania wszechstronnej oceny dowodów, wymagającej uwzględnienia zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, wbrew ocenie prawnej Sądu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2012 r., przyjęły odmienny stan faktyczny niż przyjął to Sąd w wyroku kasacyjnym, poprzez co doszło do naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. i w konsekwencji stanowiło przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie zachodziły bowiem przesłanki uzasadniające odstąpienie przez organy od oceny prawnej i zaleceń wskazanych w powołanym wyżej wyroku Sądu Administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, iż organy orzekały na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego już na wcześniejszym etapie postępowania i uzupełniły go, jedynie o informację, zawartą w piśmie Burmistrza S. z dnia 20 marca 2014 r., z której wynikało, iż z posiadanej dokumentacji - zestawienia kosztów i wydatków w 1997 r. nie wynikało, by Gmina udzieliła jakiejkolwiek pomocy państwu D. przy odbudowie mostu. Niewątpliwie skarżący mają rację, iż w sposób nieuprawniony organ II instancji nadał wyżej wymienionemu pismu walor dokumentu urzędowego, gdy tymczasem nie nosi ono cech wymaganych dla tego rodzaju dokumentów, a nadto stanowi jedynie odpowiedź na skierowane do Gminy S. zapytanie organu I instancji. Jak każde pismo w sprawie podlega więc ocenie w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. O ile jego treść stała w opozycji do ustaleń przyjętych przez Sąd o udzieleniu pomocy rzeczowej przez Gminę przy odbudowie mostu, tak nie przekreślała w sposób definitywny faktu udzielenia tej pomocy, za czym przemawiają inne zgromadzone dowody w postaci zeznań świadków E.D. i A.I. sołtysa wsi B., korespondujących w pełni z oświadczeniem z dnia 16 kwietnia 2001 r. i znajdujących także potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej przedmiotowego mostu. Wszak jak wynika ze zgromadzonego materiału była to pomoc rzeczowa dla państwa D. w postaci cementu i dwóch płyt drogowych, nie zaś wsparcie finansowe, którego potwierdzenia można by było poszukiwać w zestawieniu ewentualnych kosztów i wydatków. Tym bardziej nieprzekonywująca jest enigmatyczna ocena zeznań świadka A.I., w aspekcie upływu czasu, wobec jego stanowczych twierdzeń o staraniach Sołectwa podjętych w celu pozyskania pomocy dla państwa D. i wreszcie faktu jej udzielenia przez Gminę S. W rozważaniach w przedmiocie oceny dowodów brak jest nadto jakiegokolwiek odniesienia się organów do oświadczenia z daty 16 kwietnia 2007 r. i zeznań E.D. Wreszcie nieuprawnionym jest także w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego przyjęcie, iż skoro w odwołaniu skarżący wskazali, że Gmina nie wywiązała się z obiecywanej "pomocy materiałowej" to tak wyrażone stanowisko miałoby stanowić "oświadczenie" skarżących przesądzające o faktycznym i rzeczywistym braku udziału Gminy S. w odbudowie mostu. Nie może ujść uwadze organów, iż pełnomocnik z urzędu w niniejszej sprawie został ustanowiony dopiero na etapie postępowania wszczętego nas skutek skargi wniesionej przez samych skarżących od decyzji WINB W K. z dnia 5 sierpnia 2014 r. Formułowane wypowiedzi przez skarżących mogą być natomiast efektem trudności językowych w sposobie wyrażania stanowiska i ogólnym poczuciem rozgoryczenia skarżących z powodu pozostawienia ich bez wydatnej pomocy w sytuacji, gdy na skutek zdarzeń losowych, na które nie mieli żadnego wpływu, własną pracą i staraniami byli zmuszeni do odbudowy mostu, który jest jedynym możliwym dojazdem do drogi gminnej z ich nieruchomości.

W tym miejscu wypada wskazać, iż pojęcie "inwestor" jakim posługuje się ustawa Prawo budowlane nie jest pojęciem jednoznacznym. Terminem tym ustawa posługuje się często. Interpretując go należy posługiwać się wykładnią funkcjonalną nie abstrahując jednocześnie od potocznego oraz słownikowego rozumienia tego pojęcia. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. pojęcie inwestor definiowane jest jako osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji (tom 2 str. 134). W potocznym rozumieniu tego słowa inwestorem jest osoba (podmiot) podejmująca działania o charakterze gospodarczym. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz w Prawo budowlane Komentarz (Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2007 r.) zajęli stanowisko, iż z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie. Pogląd ten przyjął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Kr 220/08.

Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógł by się rozpocząć ani być kontynuowany. Położenie przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny tj. przyjęcie, że inwestorem jest tylko ten podmiot, który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany i który faktycznie dokonał prac budowlanych (był ich wykonawcą) jest nieuzasadnione. Podmiot taki - uprawniony do wszczęcia procesu budowlanego i realizujący to prawo jest oczywiście inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Nie tylko jednak taki podmiot na gruncie obowiązujących przepisów jest inwestorem. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót) ale też osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje.

W tym stanie rzeczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy rozważą wszechstronnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i ustalą czy i w jakim zakresie Gmina S. uczestniczyła w odbudowie przedmiotowego mostu, a następnie z udziałem wszystkich inwestorów poprowadzi dalsze postępowanie.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt c.p.p.s.a. Natomiast o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.