Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3065154

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 27 maja 2020 r.
II SA/Kr 1420/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.).

Sędziowie WSA: Mirosław Bator, Jacek Bursa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 października 2019 r. znak WS-VI.7534.3.105.2019.MK w przedmiocie zwrotu udziału w nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta (...), orzekając w sprawie po raz kolejny, decyzją z 15 kwietnia 2019 r. znak (...), na wniosek D. S., M. D., A. R., B. O., P. K., E. K., M. T., R. M., E. H., M. K., W. K., J. K., A. G., L. G., C. K., M. K., M. K., Z. G. oraz R. S.,

1. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie o zwrot udziału wynoszącego 250020/2880000 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,0709 ha, objętej księgą wieczystą nr (...), poł. w obr. (...) jedn. ewid. (...) m. K., wszczęte na wniosek C. K.,

2. odmówił zwrotu udziału wynoszącego 213120/2880000 części w prawie własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), na rzecz: D. S., M. D., A. R., B. O., P. K., E. K., M. T., R. M., E. H., M. K., W. K., J. K., A. G., L. G., M. K., M. K., Z. G. i R. S.,

3. zwrócił udział wynoszący 2416860/2880000 części w prawie własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), na rzecz:

a) M. D., s. Z. i E., w 700056/2880000 części,

b) M. T., c. J. i A., w 316692/2880000 części,

c) B. M. O., c. A. i M., w 316692/2880000 części,

d) A. M. G., s. Z. i H., w 55560/2880000 części,

e) M. W. K., s. J. i M., w 13890/2880000 części,

f) W. P. K., s. J. i M., w 13890/2880000 części,

g) M. B. K., c. W. i A., w 27780/2880000 części,

h) M. K., c. W. i S., w 27780/2880000 części,

i) L. G., s. W. i S., w 27780/2880000 części,

j) E. A. K., c. Z. i M., w 97230/2880000 części,

k) P. J. K., s. Z. i M., w 97230/2880000 części,

l) A. S. R., s. W. i B., w 194460/2880000 części,

m) R. J. S., c. K. i T., w 69450/2880000 części,

n) Z. K. G., s. K. i T., w 69450/2880000 części,

o) E. M. H., c. J. i A., w 9260/2880000 części,

p) J. A. K., c. J. i A., w 9260/2880000 części,

r) R. P. M., s. J. i A., w 9260/2880000 części,

s) D. E. S., c. W. i B., w 361140/288000 części.

4. zobowiązał osoby wymienione w punkcie 3 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 191.045,74 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie:

a) M. D. - do zwrotu kwoty 55.337,38 zł,

b) M. T. - do zwrotu kwoty 25.033,58 zł,

c) B. M. O. - do zwrotu kwoty 25.033,58 zł,

d) A. M. G. - do zwrotu kwoty 4.391,86 zł,

e) M. W. K. - do zwrotu kwoty 1.097,96 zł,

f) W. P. K. - do zwrotu kwoty 1.097,96 zł,

g) M. B. K. - do zwrotu kwoty 2.195,93 zł,

h) M. K. - do zwrotu kwoty 2.195,93 zł,

i) L. G. - do zwrotu kwoty 2.195,93 zł,

j) E. A. K. - do zwrotu kwoty 7.685,75 zł,

k) P. J. K. - do zwrotu kwoty 7.685,75 zł,

l) A. S. R. - do zwrotu kwoty 15.371,49 zł,

m) R. J. S. - do zwrotu kwoty 5.489,82 zł,

n) Z. K. G. - do zwrotu kwoty 5.489,82 zł,

o) E. M. H. - do zwrotu kwoty 731,98 zł,

p) J. A. K. - do zwrotu kwoty 731,98 zł,

r) R. P. M. - do zwrotu kwoty 731,98 zł,

s) D. E. S. - do zwrotu kwoty 28.547,06 zł.

5. określił sposób, kwoty i terminy uiszczenia należności opisanej w pkt 4a decyzji,

6. określił sposób, kwoty i terminy uiszczenia należności opisanych w pkt 4b i 4c decyzji,

7. określił sposób, kwoty i terminy uiszczenia należności opisanej w pkt 4s decyzji,

8. określił, że należności określone w punktach od 4d do 4 r. należy wpłacić w terminie 14 dni, licząc od dnia ostateczności decyzji, na konto Urzędu Miasta K. w Banku PKO Bank Polski S.A., nr konta: 77 1020 2892 0000 5802 0590 0933 lub w kasie Urzędu, al. (...).

Jako podstawę prawna decyzji organ I instancji wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 1, art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 65), dalej "u.g.n." oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą z 1 września 1976 r. znak: (...), wydaną na wniosek Akademii (...) w K. przez Naczelnika Dzielnicy (...), na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), jako niezbędna pod budowę obiektów naukowo-dydaktycznych Akademii (...) w K. - zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z 18 grudnia 1974 r. znak: (...), zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. Z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione osoby, przy czym w toku postępowania jedna z osób ubiegających się o zwrot zrezygnowała z przysługującego jej uprawnienia, co czyniło postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym, które jako takie musiało podlegać umorzeniu.

Organ wskazał, że z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, iż po wywłaszczeniu nie podjęto żadnych czynności zmierzających do budowy obiektów naukowo-dydaktycznych Akademii (...) w K., co potwierdziła sama uczelnia, która w 1988 r. przekazała przedmiotową nieruchomość Urzędowi Dzielnicowemu (...). Kwestia ta została także przesądzona w wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Kr 966/07 oddalającym skargę na decyzję kasatoryjną Wojewody. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji uznał zatem, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został osiągnięty, a zatem stała się ona zbędna na potrzeby ww. inwestycji. Organ szczegółowo streścił przebieg postępowania od 1990 r. z wyszczególnieniem wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów i WSA w Krakowie oraz ich motywów. Opisał też drobiazgowo następstwa prawne (w tym postanowienia spadkowe i akty poświadczenia dziedziczenia), które miały miejsce w sprawie wskutek dziedziczenia po pierwotnych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości.

Przedstawiając stan prawny przedmiotowej nieruchomości organ I instancji stwierdził, że w części (udziałach) obciążona była ona prawem wieczystego użytkowania związanego z własnością dwóch wyodrębnionych lokali mieszkalnych. W ocenie organu I instancji okoliczność utraty władania częścią nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wyklucza możliwość pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania zwrotu w stosunku do całej nieruchomości, jednakże mając na uwadze wydane wcześniej w tej sprawie rozstrzygnięcia kasacyjne Wojewody, odwołujące się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r., organ I instancji orzekł o zwrocie ułamkowej części przedmiotowej nieruchomości, która nie została zbyta na rzecz osób trzecich.

W zakresie zaś zbytych udziałów przesłankę odmowy ich zwrotu statuuje przepis art. 229 u.g.n., który stanowi, że przewidziane w art. 136 ust. 3 tej ustawy roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem organu I instancji powyższego faktu nie zmienia wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916 z późn. zm.), która z dniem 1 stycznia 2019 r. usankcjonowała przekształcenie się prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na udziałach w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, jako że bez względu na rodzaj prawa rzeczowego przysługującego osobie trzeciej w odniesieniu do nieruchomości objętej żądaniem zwrotu (własność / użytkowanie wieczyste) nie ma możliwości zwrotu takiej nieruchomości.

Organ wskazał, że z wyroku WSA w Krakowie z 14 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Kr 472/18 oddalającego sprzeciw na decyzję kasatoryjną Wojewody, wynika, iż "Nie ulega wątpliwości, że w odnośnej sprawie administracyjnej toczy się spór to, czy zestawienie już ustalonych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych z relewantnymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej "u.g.n."), oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 966/07, oraz późniejszą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego - pozwala skonstatować w odniesieniu do całej nieruchomości negatywną przesłankę zwrotu (opisaną w art. 229 u.g.n. tudzież inną), czy też byłoby to zgoła nieuprawnione bądź przedwczesne. Jest to w istocie spór o: prawne znaczenie określonych okoliczności, wykładnię prawa, interpretację oceny prawnej sformułowanej w prawomocnym wyroku, relację między oceną prawną sformułowaną w prawomocnym wyroku a późniejszą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Organ I instancji wskazał przy tym, iż w jego ocenie związanie oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku z 31 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Kr 966/07 ustało z uwagi na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, w której dokonano odmiennej oceny prawnej niż miało to miejsce w ww. orzeczeniu WSA w Krakowie.

W powyżej wskazanej uchwale stwierdzono bowiem, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy.

Organ I instancji powołując się na ww. uchwałę NSA z 13 kwietnia 2015 r., wskazał, że stosownie do treści art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", uchwała ta stanowiła podstawę do odstąpienia od związania oceną prawną, o którym mowa w art. 153 ww. ustawy. Niemniej Starosta (...) uznał, że częściowy zwrot przedmiotowej nieruchomości zapobiegnie swoistemu impasowi w załatwieniu niniejszej sprawy i umożliwi ewentualne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny.

Następnie organ I instancji dokonał rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej działki nr (...), powołując się na art. 140-141 u.g.n. Mianowicie, do waloryzacji, o której mowa w art. 140 ust. 2 u.g.n., przyjął kwotę wskazaną w decyzji Naczelnika Dzielnicy (...) z 1 września 1976 r. znak: (...), tj. 429.562,46 zł (po odjęciu kwoty odpowiadającej wartości udziału przypadającego C. K.), którą zwaloryzowano w oparciu o wskaźniki zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, na podstawie art. 5 ust. 4 u.g.n., otrzymując w efekcie kwotę 191.045,74 zł, jaką winni zwrócić wnioskodawcy na rzecz Gminy K. - stosownie do zwracanych udziałów.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że na terenie przedmiotowej nieruchomości nie podjęto żadnych działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a zatem nie było potrzeby do zastosowania regulacji art. 140 ust. 4 u.g.n. Organ I instancji nie uwzględnił przy tym wniosku jednego z wnioskodawców o pozyskanie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, stanu technicznego i wartości nieruchomości na dzień wywłaszczenia oraz obecnie, bowiem zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu, co oznacza, iż właścicielowi zwracanej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej przywrócenie do stanu poprzedniego, ani żądanie odszkodowania za ewentualną zmianę stanu nieruchomości powstałą po dacie wywłaszczenia.

Ustosunkowując się do wniosku strony o ustalenie, czy odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało rzeczywiście wypłacone wszystkim poprzednim współwłaścicielom, organ I instancji odwołał się do literalnego brzmienia przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a nie faktycznie wypłacone. Organ I instancji dodał, że we wniosku z 9 września 1990 r. inicjującym przedmiotowe postępowanie wnioskodawcy sami wskazali, iż: "Za odebrane nam w tym trybie nasze mienie otrzymaliśmy symboliczne odszkodowanie wg ówczesnych stawek przewidzianych w trybie przymusowego wywłaszczenia", a ponadto w toku całego postępowania, w tym zwłaszcza na etapie wydawania w przeszłości decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości (następnie uchylonych) nigdy nie podniesiono zarzutu brak wypłaty odszkodowania, co w ocenie organu I instancji świadczy o tym, że zostało w istocie wypłacone. Orzekając o rozliczeniach związanych ze zwrotem nieruchomości organ I instancji uwzględnił złożone wnioski o ratalną spłatę należności, uznając, że taki sposób spłaty jest zgodny ze słusznym interesem wnioskodawców, a jednocześnie nie powinien stanowić obciążenia dla budżetu Gminy K.

Trzy niezależne odwołania od powyższej decyzji złożyli: Gmina K., P. K. i E. K. oraz M. D.

W odwołaniu Gminy K. zaskarżono rozstrzygnięcia ujęte w pkt 3-8 sentencji decyzji I instancji, podnosząc, iż nie można uznać za wiążącą w aktualnym stanie sprawy oceny sformułowanej w wyroku WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r. W wyroku tym sąd bezpodstawnie stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jako że okoliczność ta nie podlegała badaniu w postępowaniu administracyjnym. Ponadto sąd wyraził pogląd, iż oddanie ułamkowej części nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie uniemożliwia zwrotu pozostałej części, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury nie jest możliwe istnienie użytkowania wieczystego na gruncie niestanowiącym własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Jednakże po wydaniu ww. wyroku podjęta została przez skład 7 sędziów NSA uchwała z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, skutkiem czego - zgodnie z inną uchwałą składu 7 sędziów NSA (z 30 czerwca 2008 r., sygn. I FPS 1/08) - ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku, stojąca w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale podjętej w innej sprawie na podstawie art. 269 p.p.s.a., przestaje wiązać w sposób określony w art. 153 p.p.s.a. Organ I instancji błędnie zatem za Wojewodą powołuje się w przedmiotowej sprawie na wyrok z 31 stycznia 2008 r., a ponadto opiera swoje rozstrzygnięcie na błędnej podstawie prawnej - art. 137 ust. 2 u.g.n., który to przepis odnosić można wyłącznie do fizycznej części nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

P. K. i E. K. zakwestionowali rozstrzygnięcia ujęte w pkt 1 i 2 sentencji decyzji. Podnieśli, że wobec rezygnacji C. K. z ubiegania się o zwrot przypadającego jej udziału w przedmiotowej nieruchomości organ I instancji powinien był zwrócić ów udział pozostałym wnioskodawcom, czego jednak nie uczynił wbrew normie określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Ostatecznie strony wniosły o zmianę ww. części decyzji i orzeczenie o zwrocie 213120/2880000 części prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz pozostałych wnioskodawców, wskazując przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn.: SK 26/14, w którym stwierdzono, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Strony podniosły też, że część udziałów, których organ nie mógł zwrócić z uwagi na ich sprzedaż przez Gminę, winna być zastąpiona udziałem, z którego dochodzenia zrezygnowała C. K.

W odwołaniu natomiast M. D. zaskarżono pkt 1 i 4 lit. a, b i c oraz "uzasadnienie decyzji (s. 18 i 19), w którym zdaniem strony organ błędnie stwierdza, że uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 ma znaczenie dla zwrotu tej części (udziałów) w nieruchomości, które nie zostały zbyte na rzecz osób trzecich, a zatem nadal pozostają w dyspozycji Gminy Miejskiej K. Podniesiono, że organ I instancji bezpodstawnie, wbrew utrwalonej linii orzeczniczej przyjął, że obowiązek zwrotu odszkodowania jest uzależniony tylko od jego ustalenia, a nie od jego rzeczywistego wypłacenia (art. 140 u.g.n.), w efekcie czego bezpodstawnie odstąpił od przeprowadzenia postępowania dowodowego co do faktu wypłaty odszkodowania. Zdaniem strony organ niezasadnie pominął też spadek wartości nieruchomości w wyniku jej zaniedbania i dopuszczenia do niszczenia, bez przeprowadzenia stosownych remontów, bezpodstawnie odstępując od przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ponadto odwołujący się podniósł, iż organ I instancji błędnie przyjął, że art. 229 u.g.n. winien mieć zastosowanie do udziałów, których właścicielem nadal pozostaje Gmina K. oraz niezasadnie powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, która dotyczy wyłącznie skutków zbycia nieruchomości dla możliwości jej zwrotu, a zatem nie może mieć zastosowania do tych udziałów, które nie zostały zbyte.

Ponadto w piśmie z 1 lipca 2019 r. M. D., odnosząc się do zarzutów odwołania Gminy K. podniósł, że wątpliwości Gminy Miejskiej K. dotyczące możliwości zwrotu własności nieruchomości na rzecz osób fizycznych, gdy właścicielom wyodrębnionych lokali przysługuje udział w użytkowaniu wieczystym związany z własnością lokalu, pozbawione są podstaw, albowiem problem ten, z uwagi na zmiany legislacyjne, zdezaktualizował się.

Z dniem 1 stycznia 2019 r. w życie weszła ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Rację ma więc organ I instancji, że tym samym z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie udziałów w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości związanych z wyodrębnionymi lokalami w łącznej wysokości 74/1000 części w prawo własności gruntu w tak określonym udziale. Nie ma przy tym znaczenia, że aktualnie w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości lokalowych nie znajduje się wpis potwierdzający przekształcenie. Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło ex lege i dla swej skuteczności nie wymaga konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. Wykluczone jest zatem ryzyko, by w przypadku zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości rzecz wnioskodawców, doszło do sytuacji, kiedy użytkowanie wieczyste obciążałoby nieruchomość będącą własnością osób fizycznych. Zresztą argumentowi temu również w poprzednim stanie prawnym brakowało uzasadnionych podstaw.

Zdaniem M. D. G. K. dokonuje również błędnej interpretacji uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14 oraz przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. twierdząc, że niedopuszczalne jest dokonanie zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości. Pomijając już kwestię tego, czy istotnie mamy do czynienia ze zwrotem udziału w nieruchomości (technicznie tak jest to opisane w decyzji), czy raczej ze zwrotem wszystkich niewyodrębnionych dotychczas i niezbytych na rzecz osób trzecich lokali w nieruchomości (wówczas zaś problem zwrotu udziału w ogóle nie może być rozważany), to w chwili obecnej nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, a do u.g.n. wprowadzono zapis wprost przewidujący możliwość zwrotu udziału.

W tej sytuacji stanowisko Gminy Miejskiej K. jest oczywiście sprzeczne z treścią (w brzmieniu obowiązującym od 14 maja 2019 r.) art. 136 ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi jasno, że "poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości".

Ponadto możliwość zwrotu udziału w prawie własności potwierdzają wyroki NSA i TK.

Z przytaczanej uchwały NSA z 13 kwietnia 2015 r. faktycznie wynika, że zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej wyłącza możliwość zwrotu tej nieruchomości na rzecz podmiotu wywłaszczonego. Treść orzeczenia jednak wyklucza wniosek, że zbycie jedynie udziału we współwłasności nieruchomości również prowadzi do takiego skutku w stosunku do pozostałych udziałów.

Gdy nieruchomość stała się współwłasnością podmiotu publicznoprawnego oraz osób fizycznych, decyzja o zwrocie udziału na rzecz podmiotu wywłaszczonego jest w pełni wykonalna, albowiem nie dochodzi do sprzeczności z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Jeśli podmiot publicznoprawny, który jest współwłaścicielem, może rozporządzić swoim udziałem, to tym samym nic nie stoi na przeszkodzie, aby dokonał jego zwrotu na podstawie decyzji, o której mowa w art. 142 u.g.n.

Niezrozumiały jest wywód Gminy w zakresie, w jakim dowodzi niedopuszczalności zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości z uwagi na to, że "nie sposób sobie jednak w żaden wyobrazić by określony cel wywłaszczenia był zrealizowany jedynie na udziale". Taki problem jest wykluczony, albowiem w rozpatrywanej sprawie przesądzono, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 136 i art. 137 u.g.n., a tym samym nastąpić powinien zwrot nieruchomości. Jako że nieruchomość pozostaje aktualnie współwłasnością osób fizycznych oraz podmiotu publicznoprawnego, to w konsekwencji zwrotowi podlegać może jedynie udział przysługujący temu podmiotowi, a precyzyjniej rzecz ujmując - pozostałe w nieruchomości wszystkie niewyodrębnione i niezbyte na rzecz osób trzecich lokale.

Następnie w piśmie z 14 sierpnia 2019 r. P. K. i E. K. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w pkt 2 poprzez orzeczenie zwrotu udziału wynoszącego 213120/2880000 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości proporcjonalnie na rzecz wnioskodawców oraz o utrzymanie w mocy decyzji w pkt 3-8 w przedmiocie zwrotu poszczególnych udziałów w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. W piśmie podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 229 u.g.n., bowiem prawo użytkowania wieczystego nie zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy. W ocenie stron pierwszy wpis do księgi wieczystej użytkowania wieczystego nastąpił 10 maja 2007 r., zaś kolejny 21 sierpnia 2008 r. Tymczasem pierwszy wpis prawa użytkowania wieczystego ma charakter konstytutywny.

Ponadto w piśmie podtrzymano stanowisko wyrażone w odwołaniu, że zgodnie z wyrokiem TK z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14: "Restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna - co do zasady - polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego żądają". Strony uzasadniły też dlaczego uważają zarzuty podniesione przez Gminę za bezzasadne.

Wojewoda decyzją z 7 października 2019 r. znak (...) utrzymał w mocy opisaną na wstępie decyzję z 15 kwietnia 2019 r. w części orzeczonej w punktach 1-3 sentencji oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części orzeczonej w punktach 4-8 sentencji i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał i wyjaśnił treść art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. Wskazał, że warunkiem zastosowania powołanej regulacji jest ustalenie w pierwszej kolejności, iż wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w ścisłym rozumieniu, tj. przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej, bądź w jednym z trybów wskazanych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., względnie na podstawie umowy zawartej w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n. (zgodnie z art. 142a u.g.n.), oraz że wniosek ten został złożony przez uprawnioną osobę - poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn.: SK 26/14 organy nie mają prawa wymagać od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku poprzez złożenie oświadczeń przez innych byłych właścicieli lub spadkobierców. Jednocześnie prawidłowa realizacja orzeczenia będzie wymagała od ustawodawcy rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Po drugie, należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia.

Ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801) ustawodawca dostosował treść art. 136 ust. 3 u.g.n. do wskazań zawartych w ww. wyroku, który to przepis od 14 maja 2019 r. stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Następnie Wojewoda przywołał treść dodanych ww. ustawą w art. 136 u.g.n. przepisów ust. 3a i ust. 3b.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że wywłaszczona nieruchomość może podlegać zwrotowi w razie braku przeszkód prawnych ku temu, tj. w razie niestwierdzenia przez organ zaistnienia negatywnych przesłanek wynikających z art. 229 u.g.n. bądź przepisów szczególnych oraz pozostawania takiej nieruchomości we władaniu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14).

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż jedną z przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi jej zbędność na cel przejęcia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży). Przywołał legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn.: P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376).

W przedmiotowej sprawie ze stosownym wnioskiem o jej zwrot wystąpiły uprawnione osoby, z których jedna zrezygnowała ze zwrotu w toku postępowania. W takiej sytuacji, gdy przepis prawa materialnego kreujący daną sprawę administracyjną, jako jedną z koniecznych przesłanek do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego przewiduje konieczność złożenia wniosku przez uprawnioną osobę, rezygnacja z ubiegania się o zwrot powoduje bezprzedmiotowość wszczętego postępowania, jako że dochodzi do odpadnięcia jednego z elementów materialnych sprawy administracyjnej.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę aktualną treść przepisów regulujących instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zdeterminowaną przywołanym wcześniej wyrokiem TK z 14 lipca 2015 r., sygn.: SK 26/14, powyższa okoliczność nie stanowi przeszkody dla rozpatrzenia pozostałych zgłoszonych roszczeń, a zatem organ I instancji zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie w stosunku do C. K.

Odnosząc się w tym zakresie do żądania zwrotu udziału przypadającego ww. osobie na rzecz pozostałych wnioskodawców (przy czym z niezrozumiałych zupełnie względów P. K. i E. K. wskazują na udział 213120/2880000 części w przedmiotowej nieruchomości, w stosunku do którego organ I instancji stwierdził ziszczenie się negatywnej przesłanki zwrotu, określonej w art. 229 u.g.n.), Wojewoda wyjaśnił, iż u.g.n. nie przewiduje takiej możliwości.

Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok NSA.

Kolejno organ II instancji wskazał, że nie może budzić wątpliwości, iż aktualny stan prawny udziału 213120/2880000 części w przedmiotowej nieruchomości stanowi przeszkodę do orzeczenia o jego zwrocie. Powyższa, ułamkowa część nieruchomości, związana jest ze stanowiącymi przedmiot własności osób fizycznych, wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi znajdującymi się w budynku posadowionym na przedmiotowej działce.

Sprzedaż ww. lokali wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowych części nieruchomości nastąpiła na podstawie umów z 27 listopada 1990 r. i z 20 czerwca 1997 r. Wojewoda dodał, że ujawnienie praw osób trzecich w księdze wieczystej nastąpiło odpowiednio 31 grudnia 1990 r. (na wniosek z 27 listopada 1990 r.) oraz 3 listopada 1997 r. (na wniosek z 20 czerwca 1997 r.), a zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.), co jasno wynika z treści ksiąg wieczystych lokalowych - nr (...) nr (...) Z kolei daty, do których odwołują się P. K. i E. K., dotyczą założenia ww. ksiąg wieczystych lokalowych.

Następnie Wojewoda wskazał, iż ani w księdze wieczystej nr (...) - prowadzonej dla działki nr (...) oraz pozostałej części budynku posadowionego na niej (poza wspomnianymi wyżej lokalami) - ani w ww. księgach lokalowych nie zostało wskazane, jakie konkretnie wspomnianym właścicielom lokali mieszkalnych przysługuje uprawnienie w stosunku do pozostałej części nieruchomości. W księgach lokalowych mowa jest jedynie o "udziałach związanych z własnością lokalu" i ich wysokościach oraz znajdują się odesłania do księgi nr (...), w której z kolei jako właściciel w stosunku do całości nieruchomości pozostaje ujawniona Gmina K. Wojewoda dodał, iż nie może ulegać wątpliwości w świetle zgromadzonej dokumentacji, że przedmiotowa nieruchomość została w części oddana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, których prawa zostały ujawnione przed 1 stycznia 1998 r.

Organ odwoławczy, powołując się na wydany w przedmiotowej sprawie prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r. wskazał, że: "jeżeli nastąpiła sprzedaż tylko niektórych lokali i w konsekwencji oddanie w wieczyste użytkowanie jedynie w ułamkowych częściach gruntu, nie wyczerpujących całości, to zdarzenie cywilnoprawne, powodujące nabycie praw podmiotowych przez osoby trzecie, nie obejmuje całej nieruchomości. Nie dotyczy to części nieruchomości odnoszącej się do niezbytych lokali i ułamkowych części gruntu obciążanych prawem wieczystego użytkowania".

Wojewoda wskazał również, że co do zasady rację ma odwołująca się Gmina K., iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury nie jest możliwe istnienie użytkowania wieczystego na gruncie niestanowiącym własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Jednak zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów "z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów". Wojewoda skwitował, iż powyższy skutek nastąpił z mocy prawa, zaś okoliczność, iż potwierdzeniem tego winno być stosowne zaświadczenie właściwego organu, nie może stać na przeszkodzie uznaniu, iż przekształcenie to nastąpiło. Natomiast żaden przepis prawa nie uniemożliwia doprowadzenia do sytuacji powstania współwłasności w nieruchomości po stronie osób fizycznych.

Co więcej, w wyroku z 14 lipca 2015 r., sygn.: SK 26/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził wręcz m.in., że: "Żadną barierą dla ewentualnej zmiany obowiązujących zasad nie może być ryzyko powstania na skutek zwrotu części wywłaszczonych udziałów w nieruchomości współwłasności prywatno-publicznej (...). Tego typu współwłasność nie jest prawnie zakazana i w praktyce zdarza się stosunkowo często (zwłaszcza na skutek dziedziczenia na zasadach przewidzianych w art. 935 k.c.).

Podsumowując powyższe rozważania Wojewoda stwierdził, iż odmienne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie w zakresie udziałów zbytych na rzecz osób fizycznych oraz tych, które pozostają we władaniu Gminy K., jest zgodne z powołanym wcześniej wyrokiem WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do podnoszonej w zaskarżonej decyzji oraz w odwołaniu kwestii ustania związania oceną prawną wyrażoną w ww. orzeczeniu z uwagi na wydanie przez skład 7 sędziów NSA uchwały z 13 kwietnia 2015 r., sygn.: I OPS 3/14. Wskazał, iż w uchwale tej nie rozstrzygano żadnych rozbieżności interpretacyjnych w zakresie stosowania przepisu art. 229 u.g.n., którego wprost dotyczyła rzeczona wcześniej ocena prawna wyrażona w wyroku z 31 stycznia 2008 r., sygn.: II SA/Kr 966/07, w związku z czym nie może być w takim przypadku mowy o skutkach ww. uchwały, o jakich mowa w uchwale składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., sygn.: I FPS 1/08. Wojewoda dodał, że w tym zakresie należało co do zasady podzielić stanowisko odwołujących się M. D., P. K. i E. K.

Przechodząc do kwestii zwrotu udziału wynoszącego 2416860/2880000 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości Wojewoda wskazał, że okoliczność braku zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości potwierdziła dobitnie wnioskująca o wywłaszczenia uczelnia wyższa (vide pismo z 7 lutego 2003 r.), wskazują na to wcześniejsze ustalenia poczynione w niniejszej sprawie (treść decyzji Zarządu Miasta K. z 11 czerwca 1992 r. znak: GM (...), z której wynika m.in., iż jedynie część pomieszczeń w budynku zlokalizowanym na przedmiotowej działce została zaadaptowana na potrzeby uczelni oraz że budynek został ostatecznie przekazany innej jednostce publicznej w administrację), jak również przesądzono ten fakt we wspomnianym już wyroku WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r., sygn.: II SA/Kr 966/07.

Nie mają przy tym znaczenia wywody odwołującej się Gminy K., iż orzekający ówcześnie sąd nie miał prawa rozstrzygać tej kwestii, bowiem nie była ona badana w postępowaniu administracyjnym. W sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności w tym zakresie, aby móc skutecznie kwestionować związanie przytoczoną powyżej oceną WSA w Krakowie.

Wojewoda podsumował powyższe rozważania uznając, iż zasadnym było orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości w ww. części.

Przechodząc do kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem ww. nieruchomości, organ II instancji podał, że w pierwszej kolejności wskazać należy na przepis art. 139 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, co oznacza, iż poprzedniemu właścicielowi nieruchomości lub jego spadkobiercom nie przysługuje roszczenie o jej przywrócenie do stanu z dnia wywłaszczenia.

Z kolei stosownie do treści przepisu art. 140 ust. 1-4 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

W odniesieniu do powyższego Wojewoda podkreślił, iż przepisy art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowią samodzielne normy prawne o odmiennych funkcjach.

Kolejno Wojewoda podał, że przepisy art. 140 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w związku z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. przewidują obowiązek zwrotu przez osoby uprawnione do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, odszkodowania ustalonego z tego tytułu w decyzji, w wysokości zwaloryzowanej na dzień zwrotu nieruchomości, przy czym w przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed 5 grudnia 1990 r., podlegające zwrotowi, zwaloryzowane odszkodowanie nie może być wyższe niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości (art. 140 ust. 2 w związku z art. 217 ust. 2 u.g.n.). W takiej sytuacji zastosowanie znajdą wprost przepisy rozdziału I ("Określanie wartości nieruchomości") Działu IV u.g.n. ("Wycena nieruchomości"), w tym przepis art. 154 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowi podstawę do powiększenia bądź pomniejszenia ustalonej w oparciu o powyższe zasady, zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, przy czym w takiej sytuacji powołana regulacja wprowadza pewne odrębności polegające na tym, iż przy ustalaniu wysokości takiego zwiększenia/zmniejszenia, określenie wartości nieruchomości polega na porównaniu jej wartości według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, nie uwzględniając przy tym skutków wynikających ze zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w jej otoczeniu.

Ponadto Wojewoda powołał się na ugruntowaną na tle powołanego przepisu linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określone wg zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

W ocenie Wojewody nie budzi wątpliwości dokonana przez organ I instancji waloryzacja kwoty wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej - z uwzględnieniem skutków ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz. U. z 1994 r. Nr 84, poz. 386 z późn. zm.), w wyniku której otrzymano kwotę 191 045,74 zł, jaką stosownie do zwracanych udziałów, nie wyczerpujących całości prawa własności działki nr (...), obr. (...), jedn. ewid. (...) m. K., winni zwrócić wnioskodawcy na rzecz Gminy K.

Według organu odwoławczego, jak słusznie wskazał organ I instancji, dotychczas nie zostały ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki zmian cen nieruchomości, zatem zastosowanie znajdzie w tym przypadku przepis art. 5 ust. 4 u.g.n., przewidujący waloryzację przy użyciu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. Wojewoda dodał, że obliczeń dokonano powszechnie stosowaną w tego typu sprawach metodą nawiązań łańcuchowych, polegającą na przemnożeniu ze sobą kolejno wartości wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych z dwóch kolejnych lat lub miesięcy (za okres od stycznia do lutego 2019 r. przyjęto miesięczne wskaźniki, zaś za okres od 1976 r. do 2018 r. przyjęto wskaźniki roczne) i podzieleniu wyniku przez 100, według wzoru: r1 x r2 / 100 (co wynika z faktu, iż wskaźniki wyrażane są przy przyjęciu podstawy = 100), a otrzymaną liczbę przemnożono przez wartość wskaźnika z roku (miesiąca) następnego według tego samego wzoru. Otrzymaną w wyniku kolejnych działań wartość podzielono następnie przez 10 000 w celu uwzględnienia okoliczności wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego.

Ustalenie w powyższy sposób zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, jest powszechnie stosowane w praktyce organów, jest weryfikowalne i nie powinno budzić wątpliwości.

Następnie Wojewoda wskazał odnośnie podnoszonej w odwołaniu M. D. kwestii ustalenia, czy odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało faktycznie wypłacone, że w pierwszej kolejności zgadza się z odwołującym, iż odwoływanie się do literalnego brzmienia przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n. (w którym mowa jest o odszkodowaniu "ustalonym") i automatyczne pominięcie ustalenia, czy obowiązek odszkodowawczy został rzeczywiście zrealizowany, jest w zasadzie powszechnie krytykowane w orzecznictwie. Zgodnie z art. 78 § 1 i 2 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

W ocenie Wojewody omawiana okoliczność została przez organ I instancji dostatecznie, tj. w sposób spójny i przekonywający wyjaśniona poprzez odwołanie się do stanowiska samych wnioskodawców zawartego we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie, jak również do ich zachowania w toku postępowania, w którym nie kwestionowali oni, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało im faktycznie wypłacone, podnosząc jedynie, iż wartość nieruchomości uległa spadkowi ze względu na zużycie techniczne budynku i brak stosownych nakładów władającego nieruchomością. Okoliczność zrealizowania obowiązku odszkodowawczego potwierdziła również Akademia (...), co wynika z jej stanowiska przytoczonego w uzasadnieniu decyzji Wojewody (...) z 19 marca 1993 r. znak: (...) (k.a. nr (...)), w którym wskazano, iż ww. uczelnia domagała się wówczas zwrotu na jej rzecz zwaloryzowanej należności w pełnej wysokości, bowiem to ona pokryła koszty wywłaszczenia nieruchomości. Dodatkowo Wojewoda podał, iż zgodnie z obowiązującymi od momentu wywłaszczenia aż do dzisiaj przepisami prawa, dokumenty księgowe podlegają brakowaniu po upływie 5 lat od ich wytworzenia, co pozwala przyjąć, iż obecnie nie będzie możliwe ich odnalezienie.

Organ odwoławczy wskazał, iż mając powyższe okoliczności na uwadze, nie dostrzegł argumentów przemawiających za potrzebą czynienia ustaleń we wskazywanym przez stronę odwołującą się zakresie, uznając, że organ I instancji wyjaśnił tę okoliczność zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a. (art. 7, art. 12 i art. 80), dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji, po myśli art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Natomiast, w ocenie Wojewody, należało zgodzić się z M. D., iż organ I instancji niezasadnie, a co najmniej przedwcześnie, odmówił uwzględnienia wniosku strony o wyjaśnienie kwestii spadku wartości nieruchomości na skutek zużycia technicznego budynku i braku podejmowania stosownych działań remontowych. Za całkowicie chybione w tym zakresie Wojewoda uznał odwoływanie się przez organ I instancji do treści przepisu art. 139 u.g.n. Jak wskazuje się w orzecznictwie nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Wojewoda dodał, że czym innym jest stan nieruchomości, a czym innym zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości (art. 140 ust. 4 u.g.n.).

Na poparcie stanowiska organ odwoławczy przywołał również tezy z wyroku NSA wskazując, że w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości, znaczenie ma fakt, że zmniejszenie to nastąpiło w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu, nie ma znaczenia natomiast związek zmiany wartości z celem wywłaszczenia.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, iż użyty w przepisie art. 140 ust. 4 u.g.n. zwrot "odszkodowanie (...) pomniejsza się albo powiększa" w odniesieniu do odszkodowania zwracanego przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego oznacza przy tym, że rozliczenia te w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości ograniczone są kwotą podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania" (wyroki WSA w Gliwicach z 20 października 2010 r., sygn.: II SA/Gl 453/10 i NSA z 14 lutego 2012 r., sygn.: I OSK 318/11).

Wojewoda w pełni aprobując przytoczone wywody sądów w przedmiotowej sprawie zauważył, że już we wspomnianej wcześniej decyzji Wojewody (...) z 19 marca 1993 r. znak: (...), organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wskazał na konieczność powołania biegłego i ustalenia zwaloryzowanej wysokości odszkodowania przy uwzględnieniu stopnia zużycia składników budowlanych po wywłaszczeniu nieruchomości. Organ II instancji dodał, że w ponownie prowadzonym wówczas postępowaniu pozyskano "Operat ustalający stopień zużycia technicznego elementów składowych budynku frontowego z oficyną zlokalizowanego przy ul. (...)" z maja 1993 r. (k.a. nr 124-132), w którym to opracowaniu biegły z zakresu szacowania nieruchomości, inż. J. W. określił stopień zużycia obu budynków znajdujących się także obecnie na przedmiotowej nieruchomości na poziomie 49,5%, w efekcie czego biegły stwierdził, że wartość nieruchomości na skutek zużycia technicznego budynków spadła o niemal połowę.

Na zakończenie powyższego wywodu Wojewoda zwrócił uwagę na aprobowany przez niego pogląd prawny, zaprezentowany w wyroku WSA w Gliwicach z 15 lipca 2011 r., sygn.: II SA/Gl 65/11, zgodnie z którym skoro sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, a zatem dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie co do niektórych części, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Jeżeli zaś odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a., nie może wszak kolidować z regułą trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a.

Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, ale w takiej części, od której wniesiono odwołanie w przypadku roszczeń podzielonych. O zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, czy do całego rozstrzygnięcia) decyduje strona wnosząca odwołanie. Jeżeli odwołanie dotyczy części decyzji, w pozostałym zakresie staje się ona ostateczna. Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości, to jest w takim zakresie, w jakim to zostało określone w treści odwołania" (wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn.: I OSK 912/12).

Wojewoda dodał, że "podzielność" przedmiotu sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenia należności z tego tytułu została zaakcentowana m.in. w wyroku NSA z 23 lipca 2009 r., sygn.: I OSK 798/08.

Organ zauważył przy tym, że analogiczne stanowisko w tej kwestii, zawarte w wyroku NSA z 22 listopada 1994 r., sygn. IV SA 1434/93 i wyroku NSA z 11 czerwca 1992 r., sygn. SA/Po 431/92 zostało sformułowane pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie prawnym. Art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wtedy, że: Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie recypowała tego uregulowania, co oznacza, że aktualnie nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania" (stanowisko takie wynika również z wyroków: WSA w Gdańsku z 13 sierpnia 2009 r., sygn.: II SA/Gd 302/09, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2012 r., sygn.: II SA/Kr 750/12 i NSA w Warszawie z 24 czerwca 2014 r., sygn.: I OSK 2876/12).

Gmina Miejska K. wniosła na opisaną powyżej decyzję Wojewody z 7 października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, tj, art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty (...) z 15 kwietnia 2019 r. w punktach 1-3 i uchyleniu tej decyzji w punktach 4-8. Zaskarżonej decyzji zarzucono także błąd w ustaleniu, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty oraz niezasadne powołanie się na wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r. (sygn. II SA/Kr 966/07), jak również błędne rozdzielenie kwestii zwrotu nieruchomości od zwrotu przez poprzedniego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia oraz niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wydanie wadliwego orzeczenia. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu, a ponadto zarzucono m.in., że Wojewoda potrzymał swoje błędne stanowisko zawarte w decyzji z 16 marca 2018 r., tymczasem budzi ono rozliczne wątpliwości. Ponownie strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać wyroku o sygn. II SA/Kr 966/07 za wiążący.

Strona skarżąca zarzuciła również, że Wojewoda nie dopatrzył się rażącego uchybienia w przytoczeniu przez Starostę K. w decyzji jako podstawę prawną umożliwiającą zwrot udziału w nieruchomości objętej wnioskiem przepisów art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 ust. 2 u.g.n. Gmina dodała, że drugi ze wspomnianych przepisów stanowi: "Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część". Słowo "część" odnosi się tu jednak wyłącznie do fizycznie wydzielonej części nieruchomości, nie zaś do udziału w prawie własności nieruchomości. W ocenie Gminy ustęp 2 art. 137 u.g.n. rozumieć należy bowiem w kontekście ust. 1, gdzie mowa o realizacji celu wywłaszczenia, zaś realizacja ta ma zawsze charakter działań fizycznie podejmowanych na nieruchomości i może polegać np. na tym, że część działki przejętej pod drogę została pod nią zagospodarowana, a pozostała część nie. Nie sposób sobie jednak w żaden wyobrazić by określony cel wywłaszczenia był zrealizowany jedynie na udziale. W ocenie strony skarżącej w zaistniałym w przedmiotowej sprawie stanie faktycznym brak jest możliwości zwrotu z uwagi na objęcie części (udziału) nieruchomości prawami osób trzecich. Gmina dodała, że jest to sytuacja w zasadniczej mierze zbieżna ze stanem faktycznym zaistniałym w sprawie, w której doszło do wydania uchwały 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r. o sygn. I OPS 3/14.

Strona skarżąca podkreśliła, iż dodatkowe uchybienie Wojewody wiąże się z rozdzieleniem kwestii zwrotu nieruchomości od zwrotu przez poprzedniego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia. Pomimo powołania się przez Wojewodę na wyrok NSA z 23 lipca 2009 r. o sygn. I OSK 798/08, nie można sprawy podzielności zagadnień zwrotu i odszkodowania uznać za zamkniętą. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest na art. 136 ust. 3 u.g.n., który w zd. 3 stanowi, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem powiązanym ściśle ze zobowiązaniem. Uprawniony do żądania zwrotu występuje także jako dłużnik Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany do rozliczenia się z pobranego odszkodowania. Dokonanie rozliczenia musi nastąpić w postępowaniu dotyczącym zwrotu i musi objęte być jedną decyzją (G. Bieniek i inni, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2000 r., s. 180). Na poparcie powyższego stanowiska Gmina M. przywołała wyroki NSA (z 22 listopada 1994 r., sygn. IV SA 1434/93 oraz z 11 czerwca 1992 r., sygn. SA/Po 431/92).

Podsumowując powyższe rozważania strona skarżąca podała, że w przypadku stwierdzenia, iż przedmiotowe decyzje o zwrocie były wydane wadliwie, należało uchylić je w całości i przekazać do ponownego rozpoznania. W ocenie Gminy uzyskanie przymiotu prawomocności przez decyzję w części orzekającej o zwrocie a w konsekwencji m.in. wydanie nieruchomości i ujawnienie wnioskodawców w księdze wieczystej sprawi, iż osłabiona zostanie ochrona interesów majątkowych Gminy Miejskiej K., wynikająca z art. 141 ust. 2 u.g.n., który stanowi: "wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej".

Strona skarżąca dodała, iż stanowisko Wojewody jest także niekorzystne dla poprzedniego właściciela. W każdej sprawie o zwrot nieruchomości poprzedni właściciel ocenia, czy z punktu widzenia jego subiektywnych interesów zwrot nieruchomości jest "opłacalny" w relacji do odszkodowania, które zobowiązany będzie zwrócić. Gmina podała, iż można sobie wyobrazić sytuację, w której to sami wnioskodawcy stwierdzą na pewnym etapie postępowania, iż podlegająca zwrotowi kwota odszkodowania jest zbyt wygórowana lub np. przeinacza ich możliwości i w związku z tym nie są zainteresowani zwrotem. W opinii strony skarżącej konstrukcyjne oddzielenie od siebie elementu zwrotowego i odszkodowawczego spowoduje w takim wypadku, iż uchylenie części decyzji orzekającej o zwrocie możliwe będzie tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów odwoławczych - a przyjąć należy, iż z pewnością nie jest zamiarem ustawodawcy takie kształtowanie norm postępowania, w którym nadzwyczajne środki kontroli decyzji administracyjnej stają się "zwyczajnymi" i jedynymi dostępnymi w sprawie. Gmina podała, że jest to sytuacja o tyle odmienna od postępowania wywłaszczeniowego, w którym możliwe jest oddzielenie orzeczeń o przejęciu nieruchomości i o odszkodowaniu, że Skarb Państwa kieruje się nie tyle swoimi możliwościami, ale potrzebą publiczną wskazującą na konieczność realizacji określonej inwestycji na wywłaszczanej nieruchomości. Dysponuje przy tym teoretycznie rzecz biorąc nieograniczonymi zasobami. W opinii strony skarżącej nie sposób dopatrywać się prostej symetrii między postępowaniem wywłaszczeniowym, a postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W przywołanym przez Wojewodę wyroku NSA podnosi przeciw ww. problemom dwa kontrargumenty, które jednak Gmina uznaje za dalece chybione. Po pierwsze, zdaniem NSA okolicznością przemawiającą za podzielnością elementów zwrotowych i odszkodowawczych w sprawie o zwrot jest brak odpowiednika art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w obecnie obowiązującej ustawie (przy okazji ma to być argument za zerwaniem z uprzednimi wypowiedziami orzecznictwa w takim przypadku). Odpowiednikiem powołanego przepisu jest jednakże art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 u.g.n. NSA stwierdził, iż brak jest obaw co do ograniczenia uprawnień gminy w zakresie ochrony swojej własności, bowiem rzekomo w księdze wieczystej możliwe jest umieszczenie stosownego ostrzeżenia - w rzeczywistości jednak brak przepisu, który by to umożliwiał. W obecnym stanie prawnym wpis ostrzeżenia wymaga bowiem bądź to wyraźnego przepisu (którego brak), bądź postanowienia sądu o zabezpieczeniu - do którego wydania brak jest podstaw.

Propozycja oddzielenia części zwrotowej i odszkodowawczej decyzji o zwrocie abstrahuje od potencjalnych negatywnych konsekwencji dla poprzedniego właściciela. Skoro bowiem mogłoby samodzielnie istnieć ostateczne orzeczenie o zwrocie, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to również należałoby przyjąć istnienie wyłącznie orzeczenia nakładającego prawomocnie obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na poprzedniego właściciela w sytuacji, gdy orzeczenie w zakresie zwrotu wciąż jeszcze nie zapadło. W ocenie strony skarżącej ta ostatnia sytuacja jest nie do zaakceptowania.

Kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody jest sprzeczne z art. 138 k.p.a., bowiem decyzja powinna obejmować całość sprawy, skoro z uwagi na treść przepisów materialnoprawnych kwestia zwrotu i odszkodowania stanowią jedną sprawę administracyjną.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 8 kwietnia 2020 r. M. D. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu uczestnik powielił treść odwołania oraz przedstawił argumentację polemiczną z zarzutami skargi.

W piśmie procesowym z 12 maja 2020 r. uczestnicy P. K. i E. K. wnieśli o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej Gminy na rzecz uczestników kosztów procesu. W uzasadnieniu uczestnicy umotywowali twierdzenie o prawidłowości zaskarżonej decyzji i przedstawili polemikę z argumentacją strony skarżącej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody z 7 października 2019 r., którą organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji w zakresie punktów 1-3 (w pkt 1 o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot udziału wynoszącego 250020/2880000 części w prawie własności działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) na rzecz C. K.; w pkt 2 o odmowie zwrotu udziału wynoszącego 213120/2880000 części w prawie własności działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) na rzecz M. D. i siedemnastu innych osób; w pkt 3 o zwrocie udziału w wysokości 2416860/2880000 części w działce nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) m. K. na rzecz M. D. i siedemnastu innych osób); oraz o uchyleniu decyzji I instancji w zakresie punktów 4-8 dotyczących rozliczeń zwaloryzowanych odszkodowań, i w tym zakresie skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organy obu instancji stwierdziły, że nieruchomość objęta roszczeniem jest zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko to, w ocenie Sądu, ma usprawiedliwione podstawy.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu, a zatem - zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przy czym treść uzasadnienia decyzji świadczy o wykonaniu przez organy obu instancji nałożonych na nie obowiązków. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie przesłanek możliwości wydania decyzji o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych.

Powołane w zaskarżonej decyzji ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach z dokumentów. W ramach przeprowadzanej sądowej kontroli wydanej w sprawie decyzji nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Przed oceną dokonanych w sprawie przez organy ustaleń należy wyjaśnić, iż orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnymi wyrokami WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Kr 966/07 oraz z 14 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Kr 472/18. Zatem na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ ustalone wcześniej przez sądy kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ administracji dostosował się do wskazań ww. wyroków. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ są nimi związane. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłych w sprawie wyrokach WSA w Krakowie, ponieważ nie doszło do wzruszenia tych wyroków w trybie przewidzianym prawem.

Nastąpiła natomiast zmiana mającego zastosowanie w sprawie stanu prawnego, po pierwsze przez zapadłe wyroki TK, po drugie przez zmianę u.g.n. (w tym art. 136 i art. 140), po trzecie przez wejście w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916 z późn. zm.), o czym więcej poniżej.

Nastąpiła również zmiana stanu faktycznego poprzez dalszą degradację przedmiotowego budynku.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd aprobuje ustalenia faktyczne, rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

W sprawie bezsporne jest i wynika też z jej akt, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą z 1 września 1976 r. znak: (...), wydaną na wniosek Akademii (...) w K. przez Naczelnika Dzielnicy (...), na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako niezbędna pod budowę obiektów naukowo-dydaktycznych Akademii (...) w K. - zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z 18 grudnia 1974 r. znak: (...), zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji.

Bezsporne jest również, że z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione osoby, przy czym w toku postępowania jedna z osób ubiegających się o zwrot zrezygnowała z przysługującego jej uprawnienia.

Niniejsze postępowanie zostało wszczęte wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z 9 września 1990 r. złożonym przez uprawnione osoby. Od tego czasu toczy się postępowanie zwrotowe.

W toku postępowania zwrotowego 27 listopada 1990 r. został sprzedany osobie trzeciej wydzielony lokal mieszkalny nr (...), na mocy ustanowienia odrębnej własności lokali znajdujący się w budynku przy ul. (...), wraz z prawem współużytkowania wieczystego działki nr (...). Prawo to ujawniono w (...) w dniu 31 grudnia 1997 r. Wcześniej sprzedano innej osobie (trzeciej) wraz z prawem współużytkowania wieczystego działki (...), lokal nr (...) w dniu 27 czerwca 1990 r., a prawo to ujawniono w (...) w dniu 3 listopada 1990 r.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. jako organ prowadzący postępowanie decyzją z 26 czerwca 1991 r. znak: (...) orzekł o zwrocie przedmiotowej działki nr (...) na rzecz byłych współwłaścicieli oraz ich spadkobierców.

Na skutek odwołania Akademii (...) im. H. K. w K. Wojewoda decyzją z 5 listopada 1991 r. znak: (...) uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Gmina K. nabyła własność ww. nieruchomości na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody (...) z 18 sierpnia 1992 r.

Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z 31 grudnia 1992 r., znak: (...) orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości w udziale równym 24/25 za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania. Podstawą tego rozstrzygnięcia był fakt niezrealizowania celu wywłaszczenia, a w szczególności niezabudowanie i niezagospodarowanie nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zwrot nieruchomości w części 24/25 był uzasadniony faktem wykupu przez lokatora budynku przy ul. (...) lokalu mieszkalnego nr (...) wraz z (...) cz. działki.

Dalsze postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości było wynikiem uchylenia tejże decyzji przez Wojewodę (...) decyzją z 19 marca 1993 r., znak (...)

Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z 25 lipca 1995 r. znak: (...) orzekł o odmowie zwrotu 24/25 części przedmiotowej działki, a w wyniku rozpoznania odwołania Z. D. Wojewoda decyzją z 15 grudnia 1995 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku postępowania zwrotowego zmarła m.in. poprzednia właścicielka M. N., a na mocy prawomocnego postanowienia Sadu Rejonowego dla (...) sygn. akt I Ns (...) z 13 września 2002 r. spadek po niej nabył Skarb Państwa w całości.

Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu, decyzją z 16 lipca 2003 r., nr (...), odmówił zwrotu przedmiotowej działki, zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. (...) w K., na rzecz poprzednich właścicieli i spadkobierców poprzednich właścicieli.

Wojewoda decyzją z 28 listopada 2003 r., nr (...) uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak wniosków od wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu.

Postanowieniem nr (...) z 28 listopada 2003 r. Wojewoda wyznaczył Starostę (...) do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z 4 marca 2004 r., nr (...), Starosta (...) orzekł o odmowie zwrotu działki nr (...) o powierzchni 0,0709 ha, obręb (...), jednostka ewidencyjna (...), miasto K. zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr (...) przy ul. (...) w K. na rzecz Z. D., A. R., B. S., W. R., B. O., T. G., C. K., Z. K. i M. T.

Z. D. wniósł od powyższej decyzji odwołanie.

Wojewoda decyzją z 22 kwietnia 2004 r. znak (...) uchylił decyzję Starosty (...) z 4 marca 2004 r., nr (...) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielając dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne, podkreślił, że art. 136 ust. 3 u.g.n. statuuje bezwzględny wymóg, aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodził od wszystkich współwłaścicieli.

Z chwilą nabycia praw do spadku Skarb Państwa stał się również podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Ponieważ zwrot może nastąpić tylko na wniosek wszystkich współwłaścicieli, to konieczne w niniejszym przypadku jest uzyskanie takiej zgody od właściwego organu gospodarującego nieruchomościami w imieniu Skarbu Państwa czyli starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a w niniejszym przypadku Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, iż powziął wątpliwość co do prawidłowości ustalenia przez organ I instancji stron niniejszego postępowania. Stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami mającymi interes prawny, są: jej poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, którym przysługuje inny prawnorzeczowy lub obligacyjny tytuł do tej nieruchomości. Przymiot strony posiadają więc użytkownicy wieczyści nieruchomości, a w związku z postanowieniami art. 138 u.g.n. także zarządcy nieruchomości, użytkownicy, najemcy, dzierżawcy oraz osoby korzystające z tej nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Organ I instancji nie przeprowadził w tym względzie wystarczających ustaleń, chociaż z własnością lokalu mieszkalnego nr (...) związany jest udział w użytkowaniu wieczystym działki nr (...). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy nakazał organowi I instancji ustalić wszystkie strony postępowania (w tym przypadku użytkowników wieczystych) na podstawie aktualnych odpisów z ksiąg wieczystych, a następnie wezwać ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu m.in. celem zapoznania się z aktami sprawy, ewentualnie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. D. Domagał się "uchylenia jej fragmentu ze str.7", zakwestionował konieczność poszerzenia kręgu osób - stron postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego przyznanie statusu strony postępowania dalszym nieustalonym osobom, które nie były nigdy współwłaścicielami ani ich spadkobiercami wywłaszczonej nieruchomości jest niewłaściwe, gdyż osoby te nie posiadają żadnego interesu prawnego w sprawie o zwrot nieruchomości. Poszerzenie kręgu stron w postępowaniu zwrotowym jest też sprzeczne z zasadami szybkości i ekonomiki postępowania. Skarżący domagał się, by sąd uznał prawo byłych właścicieli do zwrotu odebranej im nieruchomości, a nadto podniósł, że użytkowanie wieczyste może być wykonywane przez użytkowników wieczystych na tej części gruntu, która obecnie, na skutek dziedziczenia stanowi własność Skarbu Państwa.

WSA w Krakowie wyrokiem z 31 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Kr 966/07 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał m.in., że bezsporną i znaną jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została obciążona w części ułamkowej prawem użytkowania wieczystego ustanowionego w formie prawem przewidzianej na rzecz każdoczesnych właścicieli lokali mieszkalnych nr (...) i nr (...) znajdujących się w położonym na niej budynku wielomieszkaniowym przy ul. (...) w K., a prawo to zostało zaintabulowane w księdze wieczystej prowadzonej dla tejże nieruchomości.

Nie budzą żadnych wątpliwości i są bezsporne wszystkie okoliczności dotyczące wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, która decyzją Urzędu Dzielnicowego (...) z 1 września 1976 r. znak: (...) została wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa w celu budowy obiektów naukowo - dydaktycznych dla Akademii (...) w K., zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, znak: (...), z 18 grudnia 1997 r. - o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość miała uregulowany stan prawny i stanowiła współwłasność A. G., M. N., T. G., C. K., M. N., Z. K. i B. R. jako spadkobierców w " po B. K., Z. D. w (...) cz., oraz A. i J. D. w (...) cz.

Bezsporną jest również okoliczność, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości.

Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez poprzednich właścicieli pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Bezsporną jest okoliczność, że żądający zwrotu poprzedni właściciele nie zostali zawiadomieni o zamiarze wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele, nie pozostające w żadnym związku z celem wywłaszczenia. Nie uzyskano ich stanowiska, czy są zainteresowani odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 69 ust. 2 ww. ustawy lub później w art. 139, art. 140 i art. 141 u.g.n., a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w tych przepisach.

Dopiero wówczas bowiem, jeżeli uprawniony do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wyraził zgody na zwrot (art. 47 ust. 4 u.g.g. i w.n.) lub nie złożył wniosku o jej zwrot lub jej części w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości poprzedniego właściciela wygasało i wówczas dopiero ustawał zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do treści powołanych wyżej przepisów art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i art. 136 ust. 5 u.g.n.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta (...) decyzją z 23 kwietnia 2013 r. ponownie orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na art. 229 u.g.n., tj. z powodu objęcia nieruchomości w części wynoszącej 74/1000 prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy.

Wojewoda decyzją z 11 marca 2014 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji oparł w większości swe rozstrzygnięcie na wyroku WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Kr 966/07.

Wydaną wskutek ponownie prowadzonego postępowania decyzją z 29 grudnia 2017 r. Starosta (...) kolejny raz orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki zwrotu zawartej w art. 229 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: R. S., P. K., E. K. i M. D.

Decyzją z 16 marca 2018 r. Wojewoda orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty (...) z 29 grudnia 2017 r., wskazując iż wyrok z 31 stycznia 2008 r. o sygn. II SA/Kr 966/07 przesądził o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Z kolei zdaniem Wojewody stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu, jak stwierdzono: "Stosownie do treści art. 136 ust. 3 zd 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".

Wyrokiem z 14 czerwiec 2018 r., sygn. II SA/Kr 472/18 WSA w Krakowie oddalił sprzeciw Gminy Miejskiej K. od ww. decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta wydał opisaną na wstępie decyzję z 15 kwietnia 2019 r., którą Wojewoda obecnie zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją z 7 października 2019 r. w części utrzymał w mocy, a w części uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyżej opisanymi wytycznymi i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r. o sygn. II SA/Kr 966/07, należy wyjaśnić, że zagadnienia:

- obowiązkowego złożenia wniosku o zwrot przez wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców,

- możliwości i kompetencji do zawieszania postępowania zwrotowego związanych z cywilnoprawnym kwestionowaniem wyzbycia się własności nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, doczekały się orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z 14 lipca 2015 r., sygn.: SK 26/14), zmian legislacyjnych (art. 136 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu od 14 maja 2019 r.) oraz związanych z powyższym zmian orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Zatem należy uznać, że w dwóch ww. kwestiach wytyczne WSA zawarte w wyroku z 31 stycznia 2008 r., nie wiążą organów i Sądu w sprawie niniejszej ze względu na istotną zmianę stanu prawnego.

Zupełnie odmiennie ma się rzecz z kwestią zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, prawidłowym określeniem kręgu stron postępowania oraz możliwości i powinności orzekania w konkretnych okolicznościach o części nieruchomości budynkowej (w zakresie niezbytych lokali) i odpowiadającemu jej udziałowi w nieruchomości gruntowej.

Zatem jako aktualny i wiążący pozostaje pogląd sformułowany w ww. wyroku z 31 stycznia 2008 r., a to że cel wywłaszczenia nigdy nie został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Nieruchomość jest więc w całości zbędna na cel wywłaszczenia.

Należy tu zauważyć, że przedstawione przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stanowisko, jakoby okoliczność utraty władania częścią nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wykluczała możliwość pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania zwrotu w stosunku do całej nieruchomości, a uchwała NSA z 13 kwietnia 2015 r. stosownie do treści art. 269 p.p.s.a. stanowiła podstawę do odstąpienia od związania oceną prawną, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., jest w niniejszej sprawie całkowicie bezzasadne i stanowi nieuprawnioną polemikę z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie. Wyrok ten, co warto powtórzyć, nie został wzruszony w trybie przewidzianym prawem.

Z kolei w uchwale 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14 rozstrzygano, czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Uchwała ta nie dotyczyła zatem przesądzonej przez WSA w wyroku z 31 stycznia 2008 r. kwestii ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia.

W związku z tym nie może być w takim przypadku mowy o skutkach ww. uchwały, o jakich mowa w uchwale składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., sygn. I FPS 1/08.

Warto powtórzyć, że uchwała NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14 ma znaczenie dla zwrotu tej części (udziałów) w nieruchomości, które zostały zbyte na rzecz osób trzecich, nie ma znaczenia natomiast dla udziałów, które pozostają w dyspozycji Gminy Miejskiej K.

Nie mają przy tym znaczenia wywody skarżącej Gminy, iż orzekający ówcześnie sąd nie miał prawa rozstrzygać tej kwestii, bowiem nie była ona badana w postępowaniu administracyjnym. W sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności w tym zakresie, aby móc skutecznie kwestionować związanie przytoczoną powyżej oceną WSA w Krakowie.

Mimo jednak błędnego w tej części uzasadnienia decyzji I instancji, jako że organ w rozstrzygnięciu zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r. i orzekł o zwrocie ułamkowej części przedmiotowej nieruchomości, która nie została zbyta na rzecz osób trzecich, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podobnie krytycznie należy ocenić stanowisko strony skarżącej (np.: w odwołaniu i skardze), zgodnie z którym w wyroku tym sąd bezpodstawnie stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jako że okoliczność ta nie podlegała badaniu w postępowaniu administracyjnym.

Tego typu kwestionowanie wiążących ustaleń sądu nie mogło w żadnej mierze przynieść zamierzonego skutku.

Tak samo ocenić trzeba argumentację skarżącej Gminy, zgodnie z którym Wojewoda potrzymał swoje błędne stanowisko zawarte w decyzji z 16 marca 2018 r., tymczasem budzi ono rozliczne wątpliwości". Jak wyżej wskazano, decyzja Wojewody z 16 marca 2018 r. była przedmiotem kontroli WSA w Krakowie, który stwierdzając jej legalność wyrokiem z 14 czerwca 2018 r. oddalił skargę. Zatem za niedopuszczalne i bezskuteczna należy uznać kwestionowanie przez skarżącą Gminę prawomocnego wyroku WSA.

Przechodząc do kontroli zrealizowania kolejnej z wytycznych WSA zawartych w wyroku z 31 stycznia 2008 r. należy wskazać, że odnośnie kwestii kręgu stron, to został on w kontrolowanym obecnie postępowaniu ustalony przez organy prawidłowo, zgodnie z art. 28 k.p.a. i 153 p.p.s.a. oraz wskazaniami WSA. Również WSA w Krakowie wydając wyrok z 14 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Kr 472/18 nie stwierdził uchybień w tym zakresie.

Słusznie również organy jako przedmiot orzekania określiły odpowiednie części budynku i udziały w nieruchomości gruntowej.

Mając na uwadze związanie w kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, należy wskazać, że niewątpliwie w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, o których mowa w art. 137 u.g.n.

Jako że przesłanki zwrotu są spełnione w odniesieniu do całej nieruchomości, to sprawę słusznie organy uznały za wyjaśnioną w tym zakresie, a prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego - za zbędne.

Prawidłowo też uznał Wojewoda, że ocena okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozliczeń towarzyszących zwrotowi była niepełna, a rozstrzygnięcie w tej części co najmniej przedwczesne.

Stwierdzenie organu I instancji dotyczące braku potrzeby zastosowania regulacji art. 140 ust. 4 u.g.n., skoro na terenie przedmiotowej nieruchomości nie podjęto istotnych działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jest prawidłowe jedynie jeśli chodzi o ewentualne zwiększenie wartości nieruchomości. Brak jest podstaw natomiast to wykluczenia badania zmniejszenia wartości.

Mimo, iż trafnie stwierdził organ I instancji, że zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu, co oznacza, iż właścicielowi zwracanej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej przywrócenie do stanu poprzedniego, ani żądanie odszkodowania za ewentualną zmianę stanu nieruchomości powstałą po dacie wywłaszczenia, to należy rozróżnić kwestię odszkodowania od kwestii właściwego określenia kwoty do zwrotu wypłaconej przy wywłaszczeniu.

Za całkowicie chybione w tym zakresie należy uznać odwoływanie się przez organ I instancji do treści przepisu art. 139 u.g.n. Jak wskazuje się w orzecznictwie nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Czym innym jednak jest stan nieruchomości, a czym innym zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości (art. 140 ust. 4 u.g.n.) (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Kr 390/06).

Przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. reguluje skutki określonych działań, które to działania mogą zwiększyć lub zmniejszyć wartość nieruchomości. W pierwszym przypadku można rozważać czy przepis ten odnosi się jedynie do działań w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wszelkich działań. Natomiast w drugiej sytuacji, nie ma znaczenia czy jest to spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma bowiem fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 212/13).

Zatem, wbrew stanowisku organu I instancji, zasadne może okazać się pozyskanie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania.

Organ może też rozważyć wzięcie pod uwagę (z ewentualnym uzupełnieniem) zalegającego w aktach "Operatu ustalającego stopień zużycia technicznego elementów składowych budynku frontowego z oficyną zlokalizowanego przy ul. (...)" z maja 1993 r., w którym to opracowaniu biegły z zakresu szacowania nieruchomości, inż. J. W. określił stopień zużycia obu budynków znajdujących się także obecnie na przedmiotowej nieruchomości na poziomie 49,5%, w efekcie czego wartość nieruchomości na skutek zużycia technicznego budynków spadła o niemal połowę, o ile pozostaje on aktualny dla obecnego stanu nieruchomości.

Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że organ I instancji niezasadnie pominął spadek wartości nieruchomości w wyniku jej zaniedbania i dopuszczenia do niszczenia, bez przeprowadzenia stosownych remontów, bezpodstawnie odstępując od przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.

Podsumowując to zagadnienie, słusznie uznał organ odwoławczy, że organ I instancji niezasadnie, a co najmniej przedwcześnie, odmówił uwzględnienia wniosku strony o wyjaśnienie kwestii spadku wartości nieruchomości na skutek zużycia technicznego budynku i braku podejmowania stosownych działań remontowych.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że nie budzi wątpliwości dokonana przez organ I instancji sama waloryzacja kwoty wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej - z uwzględnieniem skutków ustawy o denominacji złotego, w wyniku której otrzymano kwotę 191.045,74 zł, jaką stosownie do zwracanych udziałów, nie wyczerpujących całości prawa własności przedmiotowej działki nr (...), winni zwrócić wnioskodawcy na rzecz Gminy K.

Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, w orzecznictwie wskazuje się, iż konieczność poczynienia ustaleń w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości, w tym zwłaszcza pozyskania kluczowego z tego punktu widzenia dowodu z opinii biegłego, rzeczoznawcy majątkowego, stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadniając uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (wyrok NSA z 25 września 2013 r., sygn. I OSK 955/12).

Z kolei jeśli chodzi o podnoszony w odwołaniu zarzut, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął, iż obowiązek zwrotu odszkodowania jest uzależniony tylko od jego ustalenia, a nie od jego rzeczywistego wypłacenia (art. 140 u.g.n.), w efekcie czego bezpodstawnie odstąpił od przeprowadzenia postępowania dowodowego co do faktu wypłaty odszkodowania, Sąd stwierdza, że trafnie organ odwoławczy przyznał rację M. D., że odwoływanie się do literalnego brzmienia przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n. (w którym mowa jest o odszkodowaniu "ustalonym") i automatyczne pominięcie ustalenia, czy obowiązek odszkodowawczy został rzeczywiście zrealizowany, jest powszechnie krytykowane w orzecznictwie.

Niemniej jednak wbrew zarzutom odwołania omawiana okoliczność została przez organ I instancji dostatecznie, w sposób spójny i przekonywujący wyjaśniona poprzez wskazanie na stanowiska samych wnioskodawców zawarte we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie, jak również do ich stanowisk w toku postępowania, w którym nie kwestionowali oni, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało im faktycznie wypłacone.

Wnioskodawcy podnosili jedynie, że wartość nieruchomości uległa spadkowi ze względu na zużycie techniczne budynku i brak stosownych nakładów władającego nieruchomością.

Okoliczność zrealizowania obowiązku odszkodowawczego potwierdziła również Akademia (...), co wynika z jej stanowiska przytoczonego w uzasadnieniu decyzji Wojewody (...) z 19 marca 1993 r. znak: (...), w którym wskazano, iż ww. uczelnia domagała się wówczas zwrotu na jej rzecz zwaloryzowanej należności w pełnej wysokości, bowiem to ona pokryła koszty wywłaszczenia nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu odrębnego orzekania o poszczególnych częściach i udziałach przedmiotowej nieruchomości należy wskazać, że o dopuszczalności i konieczności w realiach niniejszej sprawy takiego orzeczenia świadczy dobitnie zarówno treść obecnie obowiązujących przepisów (art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 3a u.g.n. w brzmieniu od 14 maja 2019 r.), jak również powoływane przez strony orzecznictwo wypracowane na podstawie poprzednio obowiązującej treści przepisów (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 138/13, wyrok TK z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14).

Należy tu zaznaczyć, że wbrew zarzutom skargi organ I instancji nie wskazał jako przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji z 15 kwietnia 2019 r. art. 137 ust. 2 u.g.n., a ust. 1 tegoż artykułu. Rację ma strona skarżąca, że art. 137 ust. 2 u.g.n. stosuje się w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia na części nieruchomości, co jednak w niniejszej sprawie nie miało w ogóle miejsca. Konieczność orzekania o odrębnych częściach (udziałach) wynikła natomiast po pierwsze, z cofnięcia wniosku przez jedną z uprawnionych osób, po drugie z faktu wyzbycia się przez Gminę własności dwóch lokali i odpowiadającego im udziału w nieruchomości gruntowej przed wejściem w życie u.g.n., co stanowiło negatywną przesłankę zwrotu.

Trafnie w odwołaniach i pismach procesowych podniesiono, że organ I instancji mimo trafnego rozstrzygnięcia w pkt 1-3 decyzji, błędnie powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, która dotyczy wyłącznie skutków zbycia nieruchomości dla możliwości jej zwrotu, a zatem nie ma bezpośredniego zastosowania do tych udziałów, które nie zostały zbyte.

Innymi słowy z przytaczanej uchwały NSA z 13 kwietnia 2015 r. faktycznie wynika, że zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej wyłącza możliwość zwrotu tej nieruchomości na rzecz podmiotu wywłaszczonego. Treść orzeczenia jednak wyklucza wniosek, że zbycie jedynie udziału we współwłasności nieruchomości również prowadzi do takiego skutku w stosunku do pozostałych udziałów.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut strony skarżącej dotyczący kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Słusznie organ II instancji wskazał na pogląd aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. na wyrok WSA w Gliwicach z 15 lipca 2011 r., sygn. II SA/Gl 65/11, zgodnie z którym, skoro sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, a zatem dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie co do niektórych części, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Jeżeli zaś odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Zasada dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 k.p.a., nie może wszak kolidować z regułą trwałości decyzji ostatecznych, z art. 16 k.p.a.

Z kolei "podzielność" sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenia należności z tego tytułu została zaakcentowana m.in. w wyroku NSA z 23 lipca 2009 r., sygn. I OSK 798/08, zgodnie z którym nie można podzielić stanowiska, że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z nich powinno zawsze pociągać za sobą wzruszenia całej decyzji.

Wbrew zatem argumentacji strony skarżącej, nie sposób uznać, że na gruncie obowiązujących przepisów wymagane jest łączne rozstrzygnięcie w jednej decyzji kwestii zwrotu nieruchomości i rozliczeń należności (zwrotu zwaloryzowanych, wypłaconych odszkodowań). Z powodów natomiast przywołanych w uzasadnieniu skargi, rozstrzygnięcie łączne, o ile jest możliwe, należy uznawać za co do zasady pożądane.

Niewątpliwie też rację miały organy, wbrew zarzutom odwołania, że o umorzeniu postępowania wobec udziału 250020/2880000 części (pkt 1 decyzji I instancji) orzeczono na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z cofnięciem wniosku, a nie na podstawie art. 229 u.g.n., który z kolei znalazł zastosowanie jako podstawa pkt 2 decyzji I instancji (odmowa zwrotu udziału wynoszącego 213120/2880000 części).

Należy wskazać, że rezygnacja z ubiegania się o zwrot powoduje bezprzedmiotowość wszczętego postępowania, jako że dochodzi do odpadnięcia jednego z elementów materialnych sprawy administracyjnej.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę aktualną treść przepisów regulujących instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zdeterminowaną m.in. przywołanym wcześniej wyrokiem TK z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, powyższa okoliczność nie mogła stanowić przeszkody dla rozpatrzenia pozostałych zgłoszonych roszczeń, a zatem organ I instancji zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie w stosunku do C. K.

Warto tu wskazać, że sprzedaż ww. lokali wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowych części nieruchomości nastąpiła na podstawie umów z 27 listopada 1990 r. i z 20 czerwca 1997 r., a ujawnienie praw osób trzecich w księdze wieczystej nastąpiło odpowiednio 31 grudnia 1990 r. (na wniosek z 27 listopada 1990 r.) oraz 3 listopada 1997 r. (na wniosek z 20 czerwca 1997 r.), a zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.), co jasno wynika z treści ksiąg wieczystych lokalowych - nr (...) nr (...)

Zatem słusznie organ odwoławczy stwierdził, że daty, do których odwołują się P. K. i E. K., dotyczą założenia ww. ksiąg wieczystych lokalowych, zatem daty te nie mają znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu połączonego z wnioskiem o przeznaczenie udziału C. K. na rzecz pozostałych wnioskodawców, celem rekompensaty za niezwracane udziały dotyczące dwóch sprzedanych lokali, należy wskazać że jest on bezzasadny.

Przepis bowiem art. 136 ust. 3 u.g.n. nie tylko wskazuje na dziedziczny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale zawiera także zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Są to: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Żadna inna osoba nie może skorzystać z prawa określonego w tym przepisie. Bezpośrednie wskazanie osób, którym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyklucza możliwość przejścia roszczenia na inne osoby. Niedopuszczalna jest cesja praw pomiędzy osobami, które złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uprawnieniem podmiotowym ściśle powiązanym z wywłaszczeniem. Obecnie obowiązujące przepisy wykluczają możliwość przenoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości w drodze sukcesji generalnej innej niż spadkobranie (por. wyrok NSA z 2 września 2015 r., sygn. I OSK 187/14).

Całkowicie chybione w tym względzie jest odwołanie się przez uczestników do wyroku TK z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, bowiem w orzeczeniu tym Trybunał wręcz potwierdził samodzielność uprawnień poszczególnych wnioskodawców, stwierdzając, że jakkolwiek zwrotowi powinna co do zasady podlegać cała nieruchomość, to jednak negatywne stanowisko jednego z nich nie może stać na przeszkodzie w pozytywnym rozpatrzeniu żądania pozostałych uprawnionych. Treści tego wyroku nie sposób interpretować tak, jak chcieliby tego uczestnicy.

Należy przyznać rację organom i uczestnikom, że wątpliwości Gminy Miejskiej K. dotyczące możliwości zwrotu własności nieruchomości na rzecz osób fizycznych, gdy właścicielom wyodrębnionych lokali przysługuje udział w użytkowaniu wieczystym związany z własnością lokalu, pozbawione są podstaw, albowiem problem ten zdezaktualizował się z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, w szczególności naruszeń przepisów k.p.a. i u.g.n. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie mógł zostać uwzględniony wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje od organu jedynie skarżącemu i tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd, co wynika z art. 200 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.