Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1827304

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 22 grudnia 2014 r.
II SA/Kr 1392/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska.

Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska, WSA Paweł Darmoń (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "T" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 20 czerwca 2013 r. nr XXXVII/524/2013 w sprawie powierzenia "A" Sp. z o.o. w T. wykonywania zadań własnych Gminy Miasta Tarnowa; skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

"T" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej "Ustawa o samorządzie gminnym" lub "U.s.g.") w związku z art. 1 ust. 3 dyrektywy 89/665/EWG Rady z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz. Urz. WE 1395 z 30.12.1989, s. 33; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 1, s. 246, zmienioną dyrektywą 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającej dyrektywę 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych, Dz.Urz.UE.L 335 z 20.12.2007) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.), wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXXVI 1/524/2013 z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w T. wykonywania zadań własnych Gminy Miasta T.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 2 U.g.k. w związku z art. 3 ust. 1 U.g.k., art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, z późn. zm.) oraz z art. 106 ust. 1 i 2 w związku z art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.U.UE.C 115 z 9 maja 2008 r.) poprzez powierzenie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w T. zadań z zakresu gospodarki komunalnej z pominięciem procedur konkurencyjnych, które to powierzenie nastąpiło bez uwzględnienia zasady pomocniczości oraz zasady społecznej gospodarki rynkowej, a więc przekroczyło granice samodzielności gminy w wyborze sposobów i form realizacji zadań publicznych;

- art. 4 Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 14 oraz art. 106 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L 7 z 11 stycznia 2012 r.) poprzez brak określenia w akcie powierzenia (Uchwale) konstytutywnych elementów powierzenia wymaganych Decyzją KE (np. okresu powierzenia oraz mechanizmu minimalizujący ryzyko nadrekompensaty);

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 U.s.g. oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka "T" wywodzi, że uchwała naruszyła jej interes prawny poprzez pozbawienie prawa do ubiegania się o uzyskanie zamówień publicznych na usługi, których wykonanie powierzono MPGK, co miałoby otwierać drogę do zaskarżenia uchwały w oparciu o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 3 Dyrektywy Rady z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane 89/665/EWG (Dz.U.UE.L z dnia 30 grudnia 1989 r.) oraz art. 3 ust. 1 ugk. Wskazuje, że Miasto Tarnów nie jest zobowiązane ustawowo, aby wykonywać zadania z zakresu utrzymania czystości oraz zagospodarowania odpadów komunalnych poprzez własna spółkę gminna. Skarżąca dąży do wyrównania szans względem innych przedsiębiorców.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna Rada Miejska w Tarnowie wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazała, że skarżoną uchwałą Rada Miejska w Tarnowie powierzyła wykonywanie obowiązkowych zadań Gminy Miasta Tarnowa z zakresu: 1) gminnych dróg, ulic, mostów i placów, 2) utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Zakres powierzonych do wykonywania zadań objął usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, a to: 1) utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych, na terenie części lub całego miasta Tarnowa, w tym zimowe utrzymanie dróg, 2) eksploatację regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu miasta Tarnowa (zmieszanych i selekcjonowanych). Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepis art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Uchwałę wysłano do organu nadzoru w dniu 27 czerwca 2013 r.

W dniu 14 sierpnia 2014 r. "T" Sp. z o.o. złożyła skargę. Zaskarżenie uchwały zostało poprzedzone wezwaniem Rady Miejskiej w Tarnowie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie złożono w dniu 18 czerwca 2014 r. Strona przeciwna nie uwzględniła wezwania i nie ustosunkowała się do niego. Skarżąca już wcześniej zwracała się do Rady o "o uchylenie (konwalidację) uchwał XXXVII/524/2013 oraz XXXVII/534/2013 jako niezgodnych z prawem ". Pismo zawierające takie wezwanie zostało złożone w dniu 19 listopada 2013 r. posiedzenia Komisji Rozwoju Miasta i Spraw Komunalnych Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 19 listopada 2013 r., na którym obecny był Prezes "T" (K. 61 - 64, K 65 oraz K 66 - 91 spisu akt). Strona przeciwna również wtedy nie uwzględniła wezwania.

Zdaniem strony przeciwnej skarga podlega odrzuceniu, jako spóźniona. Przedłożenie w dniu 19 listopada 2013 r., na posiedzeniu Komisji Rozwoju Miasta i Spraw Komunalnych Rady Miejskiej w Tarnowie pisma zawierającego wezwanie o uchylenie skarżonej uchwały, jako niezgodnej z prawem wyczerpuje znamiona wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 101 usg i od tej daty należy liczyć termin do zaskarżenia uchwały. Należy zwrócić uwagę, że posiedzenia Komisji Rozwoju z dnia 19 listopada 2013 r., jak i poprzednie z dnia 22 października 2013 r. było zwołane z inicjatywy skarżącej i na posiedzeniu tym był obecny Prezes "T" - Pan A. K. Oba posiedzenia Komisji poświęcone były między innymi powierzeniu Spółce świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym.

Skarżąca nie posiada też interesu prawnego do skarżenia uchwał. W szczególności uprawnienie to nie wynika z art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG. Stanowi on, że "Państwa członkowskie zapewniają dostępność procedur odwoławczych, w ramach szczegółowych przepisów, które państwa członkowskie mogą ustanowić, przynajmniej dla każdego podmiotu, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia i który poniósł szkodę lub może ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia". Przepis ten dotyczy wyłącznie zamówień publicznych i nie dotyczy sytuacji, w których nie dochodzi do ogłoszenia przetargu. Stwierdzają to wyraźnie M. L. i D. P. w ANALIZA ORZECZNICTWA EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI DOTYCZĄCEGO ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH W OKRESIE OD 1999 DO 2005 r. UZP Warszawa 2006 s. 59 - 60: "Dyrektywy odwoławcze mają zastosowanie wyłącznie do naruszeń przepisów dyrektyw regulujących procedury udzielania zamówień publicznych lub przepisów krajowych, implementujących postanowienia tych dyrektyw. Nie są, więc objęte zakresem dyrektyw odwoławczych zamówienia, które ze względu na swoją wartość lub inne wyłączenia nie podlegają postanowieniom dyrektyw dotyczących procedur udzielania zamówień publicznych.".

Przywołany przez skarżącą wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE (z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie C-15/04) też nie wskazuje na istnienie możliwości składania odwołań w sytuacji, gdy stosowane jest wyłączenie. Wyrok ten dotyczył możliwości zaskarżenia decyzji o unieważnieniu przez zamawiającego postępowania o zamówienie publiczne. Sąd krajowy zwrócił się do ETS z pytaniem, czy przepisy dyrektywy 89/665 są na tyle precyzyjne, aby podmiot prywatny mógł powołać się na nie bezpośrednio w sytuacji, kiedy występuje o unieważnienie decyzji zamawiającego o wycofaniu zaproszenia do składania ofert. Przepisy prawa austriackiego nie pozwalały organowi rozpatrującemu odwołanie na unieważnienie tego rodzaju decyzji. ETS, odwołując się do orzeczenia wydanego w sprawie C-92/00, przypomniał, że przepisy prawa krajowego, które nie pozwalają oferentowi na zaskarżenie i uchylenie decyzji zamawiającego o wycofaniu zaproszenia do składania ofert w sytuacji, kiedy taka decyzja narusza prawo wspólnotowe, nie spełniają wymogów dyrektywy 89/665.

Dalej stwierdzono, że skoro z przepisu art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG nie wynika by odwołania miały przysługiwać w stosunku do innych czynności niż objęte procedurami udzielania zamówień publicznych, to przepis ten nie stanowi o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego, którego naruszenie uprawniałoby do skarżenia uchwały w trybie art. 101 usg.

Istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego nie wynika także z przepisu art. 3 ust. 1 ugk. Przepis ten wymienia formy powierzania wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej, nie ustanawiając jednak po stronie potencjalnych wykonawców prawa do domagania się stosowania dla nich którejkolwiek z tych form. Powierzanie świadczenia usług w ogólnym interesie w trybie zamówień In house jest równorzędną formą powierzania wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej, jak pozostałe wymienione w art. 3 ust. 1 ugk. I z samego faktu, że jednostka samorządu terytorialnego wybrała tę formę nie wynika dla pozostałych podmiotów prawo do jej kwestionowania. Nie mają one interesu prawnego, lecz co najwyżej faktyczny. Przywołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r. istotnie wskazuje, że naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, jednakże zapadł on na gruncie skarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ograniczał sposób korzystania z działek skarżących. Naruszonym prawem było zatem prawo własności skarżących. W opiniowanej sprawie po stronie "T" prawo takie nie występuje.

Rada Miejska przywołała wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 159/07, LEX nr 327773. NSA orzekł, że - "jak wynika to z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uchwała rady gminy w sprawie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym może naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej; przepis ten nie legitymuje natomiast ani najemców, ani dzierżawców zbywanych czy przyległych nieruchomości do występowania z jakimkolwiek żądaniem w tym względzie, ponieważ mają oni, co najwyżej interes faktyczny w tej sprawie". "Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96. ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Dalej powołano, że w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może, więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak (w:) B. Adamiak J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Sytuacja "T" jest analogiczna do opisanej w wyroku NSA sytuacji najemcy działki, w stosunku do której Rada zadecydowała o zbyciu na rzecz właścicieli działek przylegających. Tak samo jak ten najemca "T" posiada jedynie interes faktyczny, nie ma zaś interesu prawnego w skarżeniu uchwały.

Odnośnie zarzutów merytorycznych, to jak wskazuje Rada Miejska w Tarnowie zasadzają się one zasadniczo na podważaniu zgodności z prawem polskim dokonywania zamówień In house. W skardze podniesiono, że brak jest w polskim prawie podstaw do stosowania zamówień In house, bowiem polskie prawo nie przewiduje tej instytucji, jak również nie pozwala na stosowanie takich wyjątków od procedur konkurencyjnych przewidzianych prawem zamówień publicznych. Przeciwko prezentowanej przez "T" interpretacji należy podnieść przede wszystkim ten argument, że powierzanie zadań dokonuje się zasadniczo w umowach spółki czy też aktach założycielskich spółek, a te nie mogą być zawierane w trybach konkurencyjnych. Następnie powołano się na stanowisko M. S. wyrażone w Komentarzu do art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej ust. 11 (LEX). Warunki określone w Artykule 106 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej dopuszczają powierzanie zadań z ograniczeniem stosowania reguł konkurencyjnych stanowiąc: "Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.".

Kwestionowana, co do zgodności z prawem uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie dotyczy powierzenia MPGK wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, stanowiąc jeden z elementów dokonania przez Gminę Miasta Tarnowa zamówień określanych jako zamówienia In house. Spółka, której powierza się realizację zadań określonych w uchwale jest jednostką organizacyjną Gminy Miasta Tarnowa, Miasto posiada w tej Spółce 100% udziałów, a powierzane zadania zostały przewidziane do wykonania w jej akcie założycielskim.

Potrzeba podjęcia uchwały Rady o powierzeniu Spółce świadczenia w zakresie zagospodarowania odpadów wyniknęła z ustawowej zmiany gospodarowania odpadami. Do 30 czerwca 2013 r. MPGK świadczyło usługi w zagospodarowywaniu bezpośrednio na rzecz mieszkańców miasta Tarnowa, po zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach świadczy te usługi na rzecz Miasta Tarnowa, jako jej podmiot wewnętrzny. Zaznaczyć przy tym należy, że powierzenie objęło wyłącznie sferę zagospodarowania odpadów, natomiast usługi odbioru odpadów (transport) wobec wyraźnego zakazu wynikającego z ustawy o czystości zostały zlecone w trybie ustawy prawo zamówień publicznych.

W trakcie powierzania MPGK przetwarzania odpadów instalacja do przetwarzali odpadów była budowana. W Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego stanowiącym załącznik do uchwały Nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 i Uchwały Nr Xl/133/07 Sejmiku Województw a Małopolskiego z dnia 24 września 2007 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVI/443 (05 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2005 r. w sprawie "Program* Ochrony Środowiska Województwa Małopolskiego na lata 2005 - 2012" oraz Uchwały A' XII 125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami w pkt 7.2-2. Instalacje do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych wpisano Instalację mechaniczno biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w T. jako planowaną. Uchwałą Nr XLIV/709/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 grudnia 2013 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXV/398/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 7565) w § 7.1.1. wpisano tę instalację jako istniejącą. Z tą datą instalacja ta stała się jedyną regionalną instalacją przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) w tarnowskim rejonie gospodarowania odpadami. Instalacja "T" była jedynie planowana i wpisano ją, jako istniejącą dopiero 1 lipca 2014 r. uchwałą Nr XLIV) LIII/832/14 Sejmiku Województwa Małopolskiego 1 lipca 2014 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXV/398/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 3798).

Skoro Gmina Miasta Tarnowa dysponowała spółką komunalną, która została utworzona w celu między innymi przetwarzania odpadów komunalnych, a przy tym stawała się monopolistą świadczenia usług przetwarzania odpadów powierzenie dokonanie zamówienia In house stało się możliwe i zasługuje na uznanie w świetle art. 14 TfUE. Wobec wymogu stawianego podmiotom wewnętrznym by usługi powierzane stanowiły podstawową część wykonywanych przez nie zadań zaszła konieczność poszerzenia zakresu usług powierzonych MPGK o utrzymanie dróg. Usługi utrzymania dróg Gmina Miasta Tarnowa zamawiała dotychczas w trybie ustawy prawo zamówień i publicznych zlecając utrzymanie poszczególnych rejonów. Część z nich obsługiwało MPGK i te rejony powierzono MPGK do utrzymania. Powierzając to zadanie Gmina nie doprowadziła, zatem do ograniczenia konkurencji w tym segmencie rynku usług publicznych. Usługi utrzymaniowe w znaczącej części, około połowa obszaru miasta będą nadal zamawiane z w trybie prawa zamówień publicznych. Istotne są również efekty ekonomiczne dokonania zamówienia In house. Powierzenie MPGK utrzymania dróg następuje za odpłatnością, przy czym założony zysk ustalono na poziomie 6%, a więc w granicach, w każdym przypadku, rozsądnego zysku - art. 5 ust. 7 Decyzji KE. Ubocznym efektem zróżnicowania tarnowskiego rynku utrzymania dróg i występowania na nim "własnych" sił i środków będzie ochrona Gminy Miasta Tarnowa przed zmonopolizowaniem lokalnego rynku usług drogowych, po opanowaniu go przez jedną z firm, czego przejawy można już zaobserwować w niektórych miastach w Polsce.

Zdaniem Rady Miejskiej w Tarnowie zarzut naruszenia art. 4 Decyzji KE jest chybiony. W przepisie tym mowa nie o jednym akcie lecz szeregu aktów. W przypadku powierzenia świadczenia usług MPGK aktami tymi, obok skarżonej uchwały, są:

- akt przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego w Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej z dnia 29 maja 1992 r. (K 13-20),

- zmiana umowy Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 2013 r. (K 21 - 26),

- Umowa wykonawcza nr (...) z dnia 28 czerwca 2013 r. pomiędzy Gminą Miasta Tarnowa, a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej (K 36 - 41).

Akty te zawierają wszystkie elementy wymagane Decyzją KE, a w szczególności te, które wynikają z przywołanego w decyzji wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-280/00, "A" i "R" przeciwko "N", Rec. 2003,1-7747. MPGK jest w 100% własnością Gminy Miasta Tarnowa. Powierzone usługi mieszczą pojęciu usług w ogólnym interesie gospodarczym. Jest ono definiowane w polskiej literaturze prawniczej, jako w zasadzie tożsame z występującym na gruncie ustawy o gospodarce komunalnej pojęciem usług użyteczności publicznej - A. D., J. K. In house w odpadach - można czy nie można? - Przegląd Komunalny nr (...). Większość usług MPGK wykonuje na rzecz Gminy Miasta Tarnowa. Usługi są świadczone w granicach kosztów powiększonych w zysk uznawany w Decyzji KE, w każdym przypadku, jako rozsądny. Koszt przetwarzania przez MPGK I tony odpadów jest najniższy w Małopolsce.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

| |

| Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze |

|zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów |

|kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi |

|organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią |

|inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. |

|r., poz. 270 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności |

|orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty |

|organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). |

|Skarżąca Spółka domaga się poddania takiej kontroli sądu uchwały Nr XXXVII/524/2013 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 20 czerwca 2013 r. w |

|sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w T. wykonywania zadań własnych Gminy Miasta Tarnowa z |

|zakresu 1. Gminnych dróg, ulic, mostów i placów, 2. Utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania|

|odpadów komunalnych. Zakres powierzonych do wykonania zadań objął usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym a to; 1. Utrzymanie |

|czystości i porządku na drogach publicznych, na terenie części lub całego miasta Tarnowa, w tym zimowe utrzymanie dróg, 2. Eksploatację |

|regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu miasta Tarnowa (zmieszanych i |

|selekcjonowanych) |

|Zdaniem skarżącej - jej uprawnienie do zaskarżenia uchwały wynikało z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie |

|gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub |

|zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia |

|naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca powołała się na zasady prawa europejskiego i Konstytucji RP, w |

|szczególności art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP, z których wynika że powierzenie nastąpiło bez |

|uwzględnienia zasady pomocniczości oraz społecznej gospodarki rynkowej, to znaczy że przekroczono granice samodzielności gminy w wyborze |

|sposobów i form realizacji zadań publicznych czym naruszono interes publiczny. Nadto powołano się na swobodę działalności gospodarczej i |

|zakaz nadużywania pozycji dominującej. |

|Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłanką wniesienia skargi na |

|uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia |

|doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od |

|dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II |

|OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). |

|Skarżąca wystosowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 18 czerwca 2014 r., na które nie otrzymała odpowiedzi. Skarga |

|została wniesiona w dniu 14 sierpnia 2014 r., zatem termin do wniesienia skargi został zachowany. Nie miało cech wezwania do usunięcia |

|naruszenia prawa wystąpienie przedstawiciela spółki na posiedzeniu Komisji Rozwoju Miasta z dnia 22 października 2013 r., bowiem złożony na|

|niej wydruk komputerowy nie posiada daty ani podpisu osoby reprezentującej skarżącą (k - 66 do 82 przekazanych akt administracyjnych) |

|Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, |

|rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu |

|następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, |

|względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu |

|Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny musi być|

|bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje|

|prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie |

|zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. |

|Skarżąca Spółka "T" to jedynie potencjalny wykonawca zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Ta okoliczność nie wpływa jednak na jej |

|sytuację prawną a jedynie faktyczną. Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego |

|rozpoznania skargi. Po stronie skarżącej brak jest, zatem normy prawnej, z której można wyprowadzić interes prawny do zaskarżenia uchwały i|

|żądania zbadania przez sąd administracyjny jej legalności a zarzut Rady Miejskiej w tym względzie był zasadny. |

|Zaskarżona uchwała nie narusza art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r|

|poz. 1399) bowiem wójt, burmistrz czy prezydent miasta nie ma obowiązku organizowania przetargu na samo zagospodarowanie odpadów. Nie |

|było zatem żadnych przeszkód do powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w T. |

|utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, na terenie części lub całego miasta Tarnowa, eksploatacji regionalnej instalacji |

|przetwarzania odpadów komunalnych i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu Miasta Tarnowa. Akt przekształcenia przedsiębiorstwa |

|komunalnego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością sporządzony został w dniu 29 maja 1992 r. a uchwałą nr 14/2013 r. z dnia 25 czerwca |

|2013 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników MPGK Sp. z o.o. w T. wprowadzono zmianę celów działania spółki zgodnie z powierzonymi |

|zaskarżoną uchwałą zadaniami. (§ 1 protokołu Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników). |

|Powoływane przez skarżącą przepisy art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych |

|wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy |

|i roboty budowlane, wbrew zarzutom skargi nie mają zastosowania w niniejszej sprawie bowiem obejmują wyłącznie zamówienia w rozumieniu |

|dyrektywy to jest: "zamówienia publiczne, umowy ramowe, koncesje na roboty budowlane i dynamiczne systemy zakupów". Natomiast art. 4 |

|Decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa |

|w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych|

|w ogólnym interesie gospodarczym został zachowany, bowiem powierzenie świadczenia usług MPGK spółce z o.o. w T. zostało dokonane zmianą |

|umowy spółki i odrębną umową wykonawczą nr (...) z dnia 28 czerwca 2013 r. |

| |

|Podobne stanowisko w kwestii braku interesu prawnego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia |

|24 września 2014 r. do sygnatury II OSK 1314/14 (https://cbois.nsa.gov.pl). |

|W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że brak podstawy prawnej z której wynikałby obowiązek |

|organizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów. Z zasady równości wobec prawa nie należy wyprowadzać wniosku o konieczności |

|przyznawania wszystkim kategoriom przedsiębiorców jednakowych praw i jednakowych obowiązków. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca |

|1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne a także |

|zawierać umowy z innymi podmiotami w tym z organizacjami pozarządowymi. Z kolei art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce |

|komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) stanowi że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu |

|terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Na podstawie art. 3 tej ustawy |

|jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom|

|prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów szczególnych lub na zasadach ogólnych. |

|Z interpretacji tych przepisów NSA w Warszawie wyciąga wniosek, że gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną |

|odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument za pomocą, którego wykonywane są zadania tej jednostki. Przedmiot działania takiej |

|spółki przede wszystkim określony powinien być w akcie powołującym ten podmiot do życia, który zarazem stanowi podstawę zlecenia spółce |

|wykonywania zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem działania takiej spółki jest wykonywanie zadań publicznych (|

|własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Uchwała |

|powierzająca spółce wykonywanie zadań własnych gminy stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań. Możliwe jest powierzenie |

|spółce komunalnej realizacji zadania własnego gminy zagospodarowania odpadów komunalnych bez konieczności przeprowadzenia procedury |

|przetargowej. |

| |

|Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami |

|administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270). |

| |

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.