Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2205230

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 20 grudnia 2016 r.
II SA/Kr 1189/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.).

Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz, NSA Anna Szkodzińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Wojewody (...) z dnia 19 lipca 2016 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2015 r. znak: (...) Starosta, działając na podstawie art. 142 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku E.K., odmówił zwrotu projektowanej działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,0061 ha, powstałej z części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna (...) o pow. 0,2687 ha, położonej w obr. (...) miasta L. przy ulicy (...), objętej księgą wieczystą (...) prowadzoną przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność Powiatu L., w nieodpłatnym użytkowaniu Szpitala Powiatowego, która została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia 25 listopada 1970 r., znak: (...).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych dnia 25 listopada 1970 r., znak: (...) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako parcele pgr I. kat. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni 2,4786 ha, objętych Lwh (...), stanowiących współwłasność P.S. w 10/64 cz., A.Z. w 39/64 cz. i A.S. w 15/64cz. - z przeznaczeniem na cele budowy Szpitala Powiatowego w L.

Z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości pismem z dnia 16 czerwca 2009 r. (data wpływu na dziennik podawczy Starostwa Powiatowego: 1 lipca 2009 r.) skierowanym do Starosty Powiatowego zwróciła się E.K. - spadkobierczyni E.S. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt (...).

Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 19 listopada 1971 r., sygn. akt (...) spadek po P.S. nabył w całości E.S. Natomiast prawomocnym postanowieniem z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt (...) - Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny orzekł, że E.S. s. P. nabył przez zasiedzenie z dniem 31 grudnia 1969 r. własność nieruchomości obj. Lwh (...) gm. kat. S., w 54/64 części w miejsce figurujących w wymienionym Lwh A.Z. i A.S., między innymi działkę ewidencyjną nr (...) o pow. 0,2847 ha, która uległa podziałowi i utworzyła działkę ewidencyjną nr (...) o pow. 0,2687 ha.

Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wojewoda postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. znak: (...) wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr (...) w obrębie (...) m. L. położonej przy ulicy (...).

Starosta, rozpatrując przedmiotową sprawę, decyzją z dnia 6 marca 2012 r. znak: (...) orzekł o zwrocie na rzecz E.k.c. M. i K. wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) w obr. (...) m. L., obj. Kw (...) stanowiącej własność Powiatu L., obciążonej prawem nieodpłatnego użytkowania na rzecz Szpitala Powiatowego w L.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 8 sierpnia 2012 r. znak: (...) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 6 marca 2012 r. nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejno Starosta decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r., znak: (...) orzekł o zwrocie na rzecz E.k.c. M. i K. wyżej opisanej nieruchomości.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 19 listopada 2013 r., znak: (...) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób niekompletny, a w efekcie w aspekcie dowodowym w sposób niewystarczający. Jednocześnie zobowiązał, w ponownie prowadzonym postępowaniu, przeprowadzić pełne i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na okoliczność tego, czy wnioskowany do zwrotu, a wcześniej wywłaszczony obszar, stał się zbędny na cel wywłaszczenia (tj. czy do roku 1977 rozpoczęto na nim prace związane z budową zbiornika wodnego i pawilonu sklepowego, a przed końcem roku 1980 prace te zakończono), stosownie do obowiązku, wynikającego z treści art. 137 ust. 1 u.g.n.

Rozpoznając wniosek na podstawie zebranego materiału dowodowego, uwzględniając wytyczne Wojewody, zawarte w szczególności w decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. znak: (...), stwierdzono, co następuje:

wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa m.in. pgr I. kat. (...) obj. Lwh (...), z której powstała m.in. działka ewidencyjna nr (...) w obr. (...) m. L., nastąpiło decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 25 listopada 1970 r., znak: (...), wydaną w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) - z przeznaczeniem na cele budowy Szpitala Powiatowego, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. o lokalizacji szczegółowej Nr (...) z dnia 16 października 1969 r., znak: (...). Decyzja orzekająca o wywłaszczeniu stała się ostateczna z dniem 7 stycznia 1971 r., działka ewidencyjna nr (...) w obr. (...) m. L., objęta księgą wieczystą (...) prowadzoną przez Wydział V Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego stanowi własność Powiatu L. w nieodpłatnym użytkowaniu Szpitala Powiatowego w L. Wniosek o zwrot został skonkretyzowany na mapie z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 czerwca 2011 r., nr ewid. (...) do działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,0061 ha w obr. (...) m. L., zgodnie z ustaleniami art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja w wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z jego sentencją, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia, zalecone przez organ odwoławczy poszukiwania dokumentów przedstawiających przebieg przedmiotowej inwestycji, w tym próby poszukiwania materiałów źródłowych, czynione przez Szpital Powiatowy w L., dotyczących zarówno wywłaszczenia jak i procesu budowy szpitala, nie dały pełnego efektu, w tej sytuacji na okoliczność ustalenia daty oddania Szpitala Powiatowego w L. do użytkowania pełnomocnik Szpitala Powiatowego w L. przedłożył uwierzytelnioną kopię "Złotej Księgi" - księgi pamiątkowej Szpitala w L., wydawnictwo pod redakcją D.G. - "50 lat (...) szpitala" oraz wyciąg z wydawnictwa pod redakcją T.B. - K. 2002 r. - "L., Dzieje miasta" t. II, 1945 - 1989. Z przedłożonych materiałów, w tym zapisów pamiątkowej księgi wynika, że rozpoczęcie budowy Szpitala nastąpiło w kwietniu 1971 r. "Nadzieja na zmianę warunków leczenia oraz działalności pomocniczej szpitala, zaczęła się urzeczywistniać w 1971 r., kiedy to rozpoczęto budowę nowego szpitala zlokalizowanego przy obecnej ulicy (...) (s. (...)"50 lat (...) szpitala"). Natomiast oddania Szpitala do użytku dokonano dnia 20 grudnia 1976 r. Opisują ten fakt artykuły prasowe - wydanie Gazety (...) z dnia 21 grudnia 1976 r., z zamieszczonym artykułem pn. "L. szpital już otwarty" oraz wydanie Dziennika Polskiego z dnia 21 grudnia 1976 r. z artykułem pn. "Szpital w L. - przekazany społeczeństwu". "Szpital Rejonowy w L. oddany do użytku w grudniu 1976 r. posiadał 486 łóżek w następujących oddziałach: chirurgicznym, chorób wewnętrznych, ginekologiczno-położniczym, noworodkowym, intensywnej opieki medycznej, opieki doraźnej (s. (...) L., Dzieje miasta, Tom II, 1945-1989),

w dniu 23 lutego 2015 r., przy udziale zainteresowanych stron, przesłuchano świadków z uwagi na konieczność ustalenia, kiedy rozpoczęto i zakończono prace inwestycyjne związane z budową Szpitala Powiatowego w L. - zeznania te potwierdzają, że Szpital oddano do użytkowania w latach 1975 r. - 1976 r. Zaczęto budować w latach 1970 - tych.,

Dyrektor Szpitala Powiatowego w L. potwierdził, że realizacja celu wywłaszczenia jest okolicznością między stronami niesporną. Cel wywłaszczenia określony jako budowa szpitala został zrealizowany. Wnioskowane do zwrotu projektowane działki ewidencyjne nie mogą być traktowane jako zbędne części nieruchomości, gdyż kompleks szpitalny należy rozumieć jako całość funkcjonalno-użytkową - budynkom towarzyszy infrastruktura techniczna, parkingi, tereny zielone, chodniki, sieci mediów, budynki gospodarcze, itd. A nieco inne zagospodarowanie działek wywłaszczonych nie może być traktowane jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Przywołał uchwałę Sądu Najwyższego - składu siedmiu sędziów - z dnia 27 stycznia 1988 r., w której uznano, iż zmianę celu wywłaszczenia należy odróżnić od modyfikacji tego celu, bowiem za zmianę celu wywłaszczenia Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniającą jego charakteru. Inaczej mówiąc, nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Wskazał, że nie nastąpiła zmiana zasadniczego celu wywłaszczenia, a zrealizowanie tego celu nakazuje stwierdzić, że nieruchomość nie jest zbędna w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie zbędności zostało zdefiniowane w art. 137 u.g.n. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu, cel ten został zrealizowany. Sądy administracyjne w przypadku ogólnego określenia celu wywłaszczenia w swoich wyrokach starały się doprecyzować ten cel. I tak uznając, że budownictwo mieszkaniowe to nie tylko obiekty mieszkalne, ale także infrastruktura z nimi związana, np. szkoły, przedszkola, przychodnie lekarskie, garaże, kina, zieleń osiedlowa, parki, ciągi komunikacyjne, instalacje podziemne, itp. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09). Wobec tego okoliczność, iż z np. terenu zielonego znajdującego się na nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, korzystają nie tyko mieszkańcy osiedla mieszkaniowego, w żaden sposób nie podważa ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09). Cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej z nazwy inwestycję, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę. Bezspornie infrastrukturą towarzyszącą szkole jest urządzenie boiska, czy bieżni, na której odbywają się także zajęcia lekcyjne. Nie może ulegać wątpliwości także to, iż nawet część nieruchomości porośnięta drzewami, które służą izolacji od znajdującej się za ogrodzeniem drogi, choć nie jest wykorzystywana sensu stricto do prowadzenia zajęć lekcyjnych, to przez połączenie tej części nieruchomości z całym pozostałym terenem szkoły i jako znajdująca się w obrębie jednolitego ogrodzenia tej szkoły, jest związana z funkcjonowaniem szkoły, w związku z czym faktycznie cel wywłaszczenia polegający na budowie szkoły został zrealizowany na całej powierzchni nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1445/10, czy wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 300/08).

Wnioskowana do zwrotu część działki ewidencyjnej nr (...) w obr. (...) m. L., uszczegółowiona do działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,0061 ha leży wewnątrz kompleksu działek ewidencyjnych tworzących zwarty teren Szpitala Powiatowego w L. i jest oddalona od drogi publicznej.

Fakt, że cel wywłaszczenia określony w powołanej na wstępie decyzji o wywłaszczeniu -"budowa Szpitala Powiatowego w L." - został zrealizowany w okresie nawet znacznie krótszym, niż przewidują to przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi w świetle tej ustawy negatywną przesłankę zwrotu projektowanej działki ewidencyjnej nr (...), powstałej z części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna (...), położonej w obr. (...) miasta L. Na projektowanej działce ewidencyjnej nr (...) zlokalizowano mały obiekt handlowy, służący bieżącym potrzebom chorych, leżący w kompleksie zwartego terenu szpitala.

Odwołanie od tej decyzji złożyła E.K.

Wojewoda decyzją z dnia 19 lipca 2016 r., znak (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda opisał przebieg postępowania, które zostało wszczęte wnioskiem z dnia 16 czerwca 2009 r., którym o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła E.K. jako spadkobierczyni poprzednich współwłaścicieli.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia 25 listopada 1970 r. znak (...) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., oznaczonej m.in. jako parcela I. kat. (...) (z której powstała m.in. działka ewidencyjna nr (...) obr. (...) m. L.) stanowiącej współwłasność P.S. w (...) cz., A. Z. w (...) cz. i A.S. w (...) cz. z przeznaczeniem na budowę Szpitala Powiatowego w L.

Dalej przywołano przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") tj. zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dalej wskazano, iż zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie celu stanowiącego podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a następnie zebranie materiału dowodowego potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności - z uwzględnieniem wpływu powołanego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na sposób wykładni przesłanki zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Zwrócono uwagę na okoliczność, iż określenie celu wymienionego w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie dla późniejszej oceny przesłanek zbędności tej nieruchomości w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży, jednakże w sytuacji, gdy cel ten w ww. dokumentach został określony bardzo ogólnie, koniecznym jest jego doprecyzowanie z uwzględnieniem dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie, powstałej przed odjęciem prawa własności poprzedniemu właścicielowi (lub współwłaścicielom) nieruchomości. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (por.m.in. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa, 2004 r., s. 209-216) oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93, dostępny w internetowym systemie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - "CBOSA"), cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle.

Odnosząc powyższe do ustaleń organu I instancji w zakresie zbędności nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr (...) o pow. 0, 0061 ha, powstałej z części nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. (...) przypomniano, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia 25 listopada 1970 r. znak (...) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako m.in. parcela (...). kat. (...) z przeznaczeniem na cele budowy Szpitala Powiatowego w L., zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. o lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. znak: (...). Decyzja orzekająca o wywłaszczeniu stała się ostateczna z dniem 7 stycznia 1971 r.

Jak ustalił organ I instancji doprecyzowując cel wywłaszczenia opisany w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 25 listopada 1970 r. ogólnie jako "budowa Szpitala Powiatowego w L.", w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności z załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. teren wnioskowany do zwrotu, oznaczony obecnie jako projektowana działka ewidencyjna nr (...), o pow. 0, 0061 ha, powstała z części nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid (...), położonej w obr. (...) miasta L. przeznaczony był pod lokalizację zbiornika wodnego i pod budowę pawilonu sklepowego.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym m.in. w oparciu o zeznania świadków organ I instancji ustalił, iż szpital został oddany do użytkowania w latach 1975 r. - 1976 r. Jak wynika dodatkowo z zeznań świadków R.S. i J.M. "blaszak na działkę (...) postawiono w 1984 r."

Z pozyskanych do akt sprawy zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie z 1976 r. i 1977 r. wynika, iż wnioskowany do zwrotu teren projektowanej działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0, 0061 ha, powstałej z części nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. (...), położonej w obr. (...) miasta L., stanowił w tym okresie teren budowy. Na zdjęciu z 2004 r. widoczny jest już niewielki pawilon handlowy.

Na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu 18 czerwca 2010 r., połączoną z oględzinami nieruchomości przy udziale zainteresowanych stron, podczas której stwierdzono następujący stan zagospodarowania nieruchomości: "Na nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku, stanowiącej część działki ew. nr (...) w obr. (...) L. znajduje się pawilon handlowy zbudowany z elementów blaszanych, wewnątrz wyłożony panelami, niepodpiwniczony, częściowo na fundamentach betonowych. Powierzchnia pawilonu wynosi około 30 m2". Ww. teren wydzierżawiony jest obecnie A.G. Natomiast pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. znak: (...) Szpital Powiatowy w L. poinformował, iż "pierwsza umowa dzierżawy na nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna (...), została zawarta w dni u 1 września 1993 r."

Dokonując zatem oceny ponownie przeprowadzonego przez Starostę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, uzupełniony obecnie przez organ I instancji materiał dowodowy należy ocenić jako wystarczający dla ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak również do oceny jej zbędności dla realizacji celu jej wywłaszczenia, w prowadzonym przez Starostę postępowaniu w sprawie zwrotu projektowanej działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0, 0061 ha, powstałej z części nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. (...), położonej w obr. (...) miasta L.

W świetle zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego brak obecnie podstaw do kwestionowania faktu ustalenia przez Starostę wystąpienia braku przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości na określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu cel jej wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należało zgodzić się z ustaleniami organu I instancji, iż w świetle powołanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr (...) o pow. 0, 0061 ha, powstałej z części nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. (...), położonej w obr. (...) miasta L. w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano powyżej na wnioskowanej do zwrotu przedmiotowej nieruchomości przed 2004 r. powstał pawilon handlowy, którego budowa, zgodnie z załącznikiem graficznym do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. była planowana na przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, uwzględniając załącznik graficzny do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. organ odwoławczy nie zgodził się z odwołującą, iż na przedmiotowej nieruchomości "celem decyzji wywłaszczeniowej było wzniesienie sześciu rzędów miejsc parkingowych...".

W ocenie organu odwoławczego jako prawidłowe należało zatem uznać orzeczenie zaskarżonej decyzji o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. Poczynione w sprawie przez organ I instancji ustalenia organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe, zwłaszcza, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje, iż " jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Należało zatem uznać, iż dokumenty, na podstawie których Starosta wydał zaskarżoną decyzję, pozwoliły na określenie, sprecyzowanie i ustalenie faktów związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia 19 lipca 2016 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.K., zarzucając jej:

1.

naruszenie przepisów prawa procesowego - Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności:

a)

art. 7, 77 § 1, 136 w zw. z art. 107 § 3, 80 i w zw. z art. 140 poprzez rażąco błędne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, polegające na przyjęciu, iż wnioskowana do zwrotu działka ewidencyjna (...), na której posadowiony jest "blaszak" o powierzchni około 30 m2, jest tożsama z terenem, na którym, zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, miał powstać pawilon handlowy, zwany w decyzji wywłaszczeniowej pawilonem sklepowym, podczas gdy będąca przedmiotem postępowania działka (...) znajduje się w miejscu, gdzie zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, miał powstać parking, który do dnia dzisiejszego w tej części nie został zrealizowany (miało być wzniesionych 6 rzędów miejsc parkingowych, a powstały tylko 4), co wprost wynika z załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. (...),

b)

art. 6, 7, 8 zw. z art. 140 poprzez rażące ignorowanie przez organy administracyjne zasady praworządności, prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegającym między innymi na takiej interpretacji przepisów zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego, a to art. 137 u.g.n. co do rzekomej realizacji celu wywłaszczenia na działce (...), wszystko po to, aby nie dopuścić do zwrotu przedmiotowej działki, w tym wręcz dopuszczenie się fałszowania dokumentów, a to załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. (...), poprzez takie naniesienie na nim działki (...), aby wnioskowana do zwrotu działka ewidencyjna (...), na której posadowiony jest "blaszak" o powierzchni około 30 m2, była tożsama z terenem, na którym, zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, miał powstać pawilon handlowy, zwany w decyzji wywłaszczeniowej pawilonem sklepowym, podczas gdy będąca przedmiotem postępowania działka (...) znajduje się w miejscu, gdzie zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, miał powstać parking, który do dnia dzisiejszego w tej części nie został zrealizowany (miało być wzniesionych 6 rzędów miejsc parkingowych, a powstały tylko 4), co wprost wynika z załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. (...),

2.

naruszenie przepisów prawa materialnego przez rażąco błędną ich wykładnię, a to art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia tj. wzniesienie pawilonu handlowego, zwanego w decyzji wywłaszczeniowej pawilonem sklepowym, został zrealizowany poprzez wzniesienia "blaszaka" o powierzchni około 30 m2, podczas gdy naoczne porównanie powierzchni planowanego pawilonu handlowego, zwanego w decyzji wywłaszczeniowej pawilonem sklepowym z blaszakiem dowodzi, iż z całą pewnością ów "blaszak" nie realizuje celu wywłaszczenia (załącznik graficzny do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. (...)), nie mówiąc już o fakcie, że "blaszak" znajduje się w zupełnie innym miejscu, niż planowana budowa pawilonu handlowego,

3.

sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegająca na przyjęciu przez Wojewodę, iż:

a)

na działce nr (...) celem wywłaszczenia nie było wzniesienie parkingu podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z operatu technicznego (...) z 1970 r. stanowiącego integralną część decyzji wywłaszczeniowej, załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. (...), zdjęcia lotniczego terenu szpitala z roku 1976, mapy z dnia 2 lutego 1984 r. wykonanej w (...)" w K., mapy z dnia 26 kwietnia 1984 r. wykonanej w zakładzie terenowym OPGK w N., zeznań świadków, wizji na gruncie (oględziny) na działce (...), zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, wzniesiony miały być parking, który nie powstał w całości, bowiem z planowanych sześciu rzędów miejsc parkingowych powstały tylko cztery, a zatem w tej części cel wywłaszczenia nie został w zrealizowany,

b)

na działce nr (...) cel wywłaszczenia został zrealizowany w całości, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków, wizji na gruncie (oględziny) na rzeczonej działce w 1984 r. posadowiony został "blaszak" o powierzchni około 30 m2, który istnieje do dnia dzisiejszego, co dowodzi, że działka ta wbrew decyzji wywłaszczeniowej nigdy nie stanowiła elementu planowanej infrastruktury Szpitala Powiatowego w L., wręcz przeciwnie do 1984 r. była niezagospodarowana, a po tym czasie posadowiony został "blaszak", wbrew celowi, na jaki została wywłaszczona, co więcej rzeczona działka znajduje się poza murowanym ogrodzeniem terenu szpitala.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu organowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego.

Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z:

a)

załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. (...), z naniesioną na nim kolorem żółtym, działką ewidencyjną (...) wraz z posadowionym na nim "blaszakiem", na okoliczność, iż wbrew temu co twierdzi Wojewoda, działka (...) znajduje się w miejscu, gdzie zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, miał powstać parking, a nie w miejscu gdzie zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, miał powstać pawilon handlowy, zwany w decyzji wywłaszczeniowej pawilonem sklepowym,

b)

mapy zasadniczej wraz z załącznikiem opisowym, z naniesioną na nim kolorem żółtym, działką ewidencyjną (...) wraz z posadowionym na nim "blaszakiem", na okoliczność, iż wbrew temu co twierdzi Wojewoda, działka (...) znajduje się w miejscu, gdzie zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, miał powstać parking, a nie w miejscu gdzie zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, miał powstać pawilon handlowy, zwany w decyzji wywłaszczeniowej pawilonem sklepowym.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że rodzinę skarżącej wywłaszczono pod budowę szpitala w L. Co do działki, której zwrotu domaga się skarżąca, to w tym miejscu miał być parking samochodowy, który nigdy nie został zrealizowany, a w tym miejscu znajduje się blaszak - sklep.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Szpital Powiatowy w L. w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r. wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego. W istocie spór w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do ustalenia szczegółowego celu wywłaszczenia oraz związanej z nim oceny przesłanki zbędności, o której mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.).

Zgodnie z tym przepisem, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1)

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2)

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Nie budzą wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenia dotyczące określenia nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o zwrot, określenia osoby uprawnionej do wystąpienia z takim wnioskiem, a także ustalenie, że wywłaszczenie nastąpiło na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia 25 listopada 1970 r. znak: (...).

W ocenie Sądu prawidłowe są również ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia, dokonane na podstawie wyżej powołanego orzeczenia o wywłaszczeniu, w którym stwierdzono, że objęte nim nieruchomości są "niezbędne na cele budowy Szpitala Powiatowego w L.". Natomiast doprecyzowany cel wywłaszczenia organ II instancji ustalił na podstawie załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. znak (...); zeznań świadków; zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie z roku 1976, 1977, 2004.

Na podstawie tych dowodów organ II Instancji ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość (oznaczona obecnie jako projektowana działka ewidencyjna nr (...), o pow. 0, 0061 ha, powstała z części nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. (...), położonej w obr. (...) miasta L.), zgodnie z załącznikiem graficznym do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 16 października 1969 r. znak (...), była przeznaczona pod lokalizację zbiornika wodnego i pod budowę pawilonu sklepowego.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym m.in. w oparciu o zeznania świadków, organ I instancji ustalił, iż szpital został oddany do użytkowania w latach 1975 r. - 1976 r. Jak wynika dodatkowo z zeznań świadków R.S. i J.M. "blaszak na działkę (...) postawiono w 1984 r."

Z pozyskanych do akt sprawy zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie z 1976 r. i 1977 r. wynika, iż wnioskowany do zwrotu teren stanowił w tym okresie teren budowy. Na zdjęciu z 2004 r. widoczny jest już niewielki pawilon handlowy.

Na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu 18 czerwca 2010 r., połączoną z oględzinami nieruchomości przy udziale zainteresowanych stron, podczas której stwierdzono, że na nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku, stanowiącej część działki ew. nr (...) w obr. (...) L. znajduje się pawilon handlowy zbudowany z elementów blaszanych, wewnątrz wyłożony panelami, niepodpiwniczony, częściowo na fundamentach betonowych. Powierzchnia pawilonu wynosi około 30 m2".

Podkreślić też należy, że Szpital Powiatowy w L. zaplanowany, a następnie zrealizowany został nie jako jeden wolnostojący budynek, ale jako pewien kompleks różnych budynków, obiektów i przestrzeni, które są dla szpitala potrzebne. Teren zajęty pod szpital, zaprojektowany jako pewien kompleks, nie musi być w całości zajęty obiektami budowlanymi. W szczególności nie uchybia celowi wywłaszczenia urządzenie w ramach tego kompleksu parkingów samochodowych, czy obiektów handlowych.

Niewątpliwie budowa szpitala powiatowego, była to inwestycja znacznych rozmiarów. W przypadku realizacji tak dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14: "Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru." Nadto, zdaniem Sądu, zmiany w zakresie szczegółowego położenia ciągów pieszych, terenów zielonych, parkingów, czy nawet obiektów kubaturowych zaplanowanych w ramach jednego kompleksu (w niniejszej sprawie - kompleksu szpitalnego) dokonane już po wywłaszczeniu, szczególnie w trakcie realizacji inwestycji - nie stanowią o braku realizacji celu wywłaszczenia, a jedynie o jego dopuszczalnej modyfikacji.

Tym samym niezależnie od tego, czy ten konkretny, niewielki (61 m2) fragment wywłaszczonej nieruchomości przeznaczony był w planie lokalizacji szczegółowej pod lokalizację zbiornika wodnego i pod budowę pawilonu sklepowego, czy też na parking - nie zmienia to faktu, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa szpitala powiatowego w L., został zrealizowany. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi też wątpliwości, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa Szpitala Powiatowego w L., został zrealizowany w terminach, o których mowa w art. 137 u.g.n. i został oddany do użytkowania w latach 1975 r. - 1976 r.

Wskazać też należy, że bez znaczenia jest sposób aktualnego wykorzystywania takiej nieruchomości w sytuacji gdy cel, na jaki ją wywłaszczono, został zrealizowany w przeszłości, a organ prowadzący postępowanie nie stwierdził zaistnienia przesłanek zbędności. Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. I OSK 610/15).

Sąd nie dopatrzył się zatem naruszeń przepisów postępowania, a zarzuty skargi są w tym zakresie bezzasadne. Zaskarżona decyzja zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów pod kątem przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób pełny i dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., i 80 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. należy więc uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.