II SA/Kr 116/19, Nieruchomość a wielość działek ewidencyjnych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2647387

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r. II SA/Kr 116/19 Nieruchomość a wielość działek ewidencyjnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska.

Sędziowie WSA: Małgorzata Łoboz (spr.), Tadeusz Kiełkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 19 listopada 2018 r., znak: (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 14 września 2018 r. znak: (...) ustalił na wniosek A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. B. (...) warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku biurowo - usługowego z garażem, parkingami, drogami wewnętrznymi oraz przebudową i rozbudową infrastruktury technicznej (w tym wnętrzową stacją transformatorową) na działkach nr (...), (...), (...). (...), (...), (...), (...). (...). (...), (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) wraz z przebudową zjazdu i infrastrukturą techniczną na działkach nr (...). (...), (...) oraz (...), (...), (...), (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) przy ul. R. /S. w Krakowie" oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej przebudowy zjazdu na działce drogowej (...) obr. jedn. (...) ewid. (...) w Krakowie w granicach pasa drogowego ulicy R.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora z dnia 4 sierpnia 2017 r. Z uwagi na zmianę przepisów, tj. art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, stwierdzono brak podstaw do ustalenia warunków dla objętego wnioskiem przebudowy zjazdu z drogi publicznej. Z tego powodu dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej przebudowę zjazdu postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie zostało umorzone.

Dla pozostałego zakresu inwestycji ustalono, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wobec czego postępowanie przeprowadzono w trybie art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p."). W toku postępowania pozyskano postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 13 sierpnia 2018 r. w odniesieniu do terenów górniczych oraz milcząco dokonane uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez Marszałka Województwa Małopolskiego i Wojewodę Małopolskiego. Opinię w sprawie wyraził również: Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. w zakresie ochrony środowiska, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczna oraz Uzdrowiskowy Zakład Górniczy w odniesieniu do terenów górniczych. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Odnotowano brak zastrzeżeń i uwag stron do planowanej inwestycji.

Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 -warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Odwołanie od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie, złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. (...). Odwołująca się strona podniosła naruszenie przez zaskarżoną decyzje:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez: nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy w odległości 5,0 - 6,0 m "od działki drogowej" nr (...), (...) (ul. S.), co nie pozwala na ustalenie zachowania minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni: nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy w odległości 20,5 m "od działki drogowej'" nr (...) (ul. R.), co nie pozwala na ustalenie, w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni została wyznaczona linia zabudowy; bezzasadne powołanie się przez organ na § 4 ust. 4 rozporządzenia przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy zachodzi szczególny przypadek w rozumieniu tego przepisu i czy jego zastosowanie oznacza zbliżenie linii zabudowy do zewnętrznej krawędzi jezdni i z jakiego powodu;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. wyrażające się w zaniechaniu wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla obszaru analizowanego w sytuacji, gdy zabudowa na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji przebiega uskokowe-a przy założeniu, że parametr ten nie wyznaczono w oparciu o średnią z obszaru poprzez bezzasadne nieprzyjęcie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków znajdujących się po stronie wschodniej od terenu inwestycji:

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz należytego uzasadnienia zajętego przez organ stanowiska, a w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego udział powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji ustalono na poziomie 25% oraz jaka w istocie jest odległość linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. S. i dlaczego zachodzą przesłanki umożliwiające odstępstwo od ogólnych reguł wyznaczania linii zabudowy oraz czy to odstępstwo oznacza zbliżenie linii zabudowy do zewnętrznej krawędzi jezdni W uzasadnieniu odwołania rozwinięto powyższe zarzuty. Odwołująca się wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Do organu wpłynęło również pismo A. B. zawierające obszerne stanowisko inwestora wobec złożonego odwołania. W ocenie inwestora zaskarżona decyzja jest prawidłowa i oparta na kompletnej i przekonującej analizie architektoniczno - urbanistycznej. Odnosząc się do uwag odwołania inwestor wskazał, że wyznaczone w decyzji linie zabudowy zostały określone jako nieprzekraczalne, ich opisowe i graficzne wyznaczenie jest jasne, dokładne i czytelne. Omówiono linie zabudowy ukształtowane przez budynki z sąsiedztwa terenu inwestycji podając, że zachowane zostały wymogi z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zauważono, że odległość od granicy działki drogowej jest co do zasady zawsze większa od odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy wyklucza możliwość większego zbliżenia zabudowy do zewnętrznej krawędzi jezdni niż to wynika z decyzji. Wyjaśniono przy tym pojęcia nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Podano także fragmenty ustaleń wyników analizy zawartych w decyzji, które stanowią wyjaśnienie sposobu wyznaczenia linii zabudowy przez organ I instancji.

Zdaniem inwestora niezasadny pozostaje także zarzut odwołania dotyczący błędnego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wysokość przyjęta dla nowej inwestycji w decyzji wynika z konieczności kontynuacji wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się na działkach nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (nowopowstałe osiedle zabudowy wielorodzinnej - osiedle (...), obejmujące również budynki przy ul. S.) oraz braku wykształcenia w obszarze jednolitej wysokości zabudowy. Przywołano ustalenia analizy dotyczące charakteru obszaru, w którym znajduje się teren inwestycji oraz zachodzących w nim przekształceń, skutkiem których powstają nowe zespoły zabudowy wielorodzinnej o jednolitej wysokości w przedziale 21 m - 22 m. Wyjaśniono, dlaczego niewłaściwym - zdaniem inwestora - byłoby wyznaczenie wysokości na podstawie § 7 ust. 2 rozporządzenia.

Inwestor zanegował również trafność pozostałych zarzutów odwołania, w tym odnoszącego się do sposobu wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej dla nowej inwestycji, który to parametr nie został uregulowany przepisami rozporządzenia. Przypomniano, że kwestia rozmieszczenia zabudowy, infrastruktury pomocniczej i powierzchni biologicznie czynnej na wnioskowanych działkach będzie przedmiotem szczegółowej analizy w toku postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego inwestor wniósł o utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. nr: (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 14 września 2018 r. znak: (...)

W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W kwestii umorzenia postępowania w zakresie wnioskowanej przebudowy zjazdu na działce drogowej nr (...) obr. (...) j. ewid. (...) - w granicach pasa drogowego ul. R. w Krakowie SKO stwierdziło, że trafnie organ I instancji uwzględnił zmianę przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którą od dnia 1 stycznia 2017 r. budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej przebudowę zjazdu z drogi publicznej ul. R. w granicach pasa drogowego, stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlegało umorzeniu, o czym słusznie orzekł Prezydent Miasta Krakowa w swojej decyzji.

Badając zaskarżoną decyzję w zakresie ustalonych warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia SKO przeanalizowało ustalone warunki zabudowy pod kątem kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Bezsporne jest, że teren inwestycji obejmujący działki nr (...), (...). (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. R. Teren inwestycji położony jest bowiem przy tej drodze publicznej, z której prowadzi na wymienione działki istniejący zjazd przeznaczony do przebudowy. Dostęp do tej drogi publicznej trafnie ustalił organ I instancji.

SKO podało, że w aktach sprawy znajdują się aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę, energię elektryczną (oświadczenie (...) S.A.), czynnik grzewczy (oświadczenie (...) S.A. w K.) na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie wód i ścieków opadowych oraz ścieków sanitarnych. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu w media jest więc wystarczające dla zamierzenia budowlanego Podobnie, wystarczające jest - w ocenie Kolegium - istniejące i projektowane uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Z opinii ZIKiT z dnia (...).04.2018 r. wynika pozytywna ocena przedsięwzięcia dokonana przez zarządcę drogi w aspekcie obsługi komunikacyjnej i możliwości połączenia z drogą publiczną. Zarządca drogi przewidział obsługę komunikacyjną inwestycji od strony drogi publicznej ul. R. poprzez zjazd przeznaczony do przebudowy oraz od strony drogi wewnętrznej ul. S. (pozostającej w zarządzie ZIKiT-u) poprzez zjazd przeznaczony do przebudowy oraz zgodnie z umową nr (...) zawartą pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi na współrealizację inwestycji drogowej. SKO podkreśliło przy tym, że właśnie w kompetencjach zarządcy drogi pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji. Uzupełniająco dodano, że w wynikach analizy urbanistyczno - architektonicznej odnotowano jako jedną z cech zabudowy i zagospodarowania terenu dostępność zespołów istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej w sąsiedztwie terenu inwestycji do dróg z dwóch stron (przelotowe).

Dalej wskazano, że w załączniku nr 1 do decyzji pkt II ppkt 4 lit. e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa.

Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Kolegium, biorąc powyższe pod uwagę, uprawniony pozostaje wniosek, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.

Następnie SKO dokonało analizy spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi wyraz zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Badając tę okoliczność Kolegium stwierdziło, że analiza architektoniczno-urbanistyczna z dnia 18 czerwca 2018 r. sporządzona przez mgr inż. arch. A. G. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza ta zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości minimum 144 m od granic terenu inwestycji przeznaczonego pod inwestycję kubaturową. Wyjaśniono też, że teren inwestycji zlokalizowany jest pomiędzy dwiema ulicami: ul. S. stanowiącą drogę wewnętrzną, pozostającą w zarządzie ZIKiT-u i ul. R. Od ul. R. dostęp sprowadza się tylko do funkcji wjazdu, podczas gdy od ul. S. znajduje się zarówno wjazd na teren inwestycji, jak i projektowane wejścia do budynku i z tego powodu za front terenu inwestycji w analizie została potraktowana jego północna część przylegająca do ul. S.

Weryfikując prawidłowość ustalenia frontu terenu inwestycji Kolegium wskazało, że zgodnie z definicją tego pojęcia ujętą w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie teren inwestycji ma dostęp do dwóch dróg, z czego jedna na status drogi publicznej (ul. R.), a druga jest drogą wewnętrzną (ul. S.). Inwestor w części tekstowej wniosku o ustalenie warunków zabudowy, podając dostęp do drogi publicznej, określił wjazd od ul. R. (przebudowa istniejącego wjazdu) oraz uzupełniająco dostęp od ul. S. Powyższe względy i uwarunkowania przestrzenne miejsca planowanej inwestycji, która do ul. R. będzie przylegać jedynie wąskim 8 - metrowym odcinkiem, stanowią wystarczające uzasadnienie, nie kolidujące zarazem z wartościami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla wskazania i następnie przyjęcia za front terenu inwestycji jego części przyległej do drogi ul. S.

W ocenie Kolegium, z analizy wynika, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji usługowej. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a to m.in. działki nr (...), (...), (...), (...) obr. (...). Zatem Kolegium uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Kolegium nie znalazło też żadnych podstaw do negowania rozważań analizy w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w badanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji.

Analizując ustalone parametry nowej zabudowy Kolegium wskazało, że w wynikach analizy uznano za zasadne wyznaczenie dla projektowanej zabudowy linii zabudowy od ul. R. jako kontynuację linii budynku na działce sąsiedniej nr (...) tj. w odległości 20,5 m od działki drogowej nr (...) (ul. R.). Natomiast linia zabudowy od ul. S. winna być wyznaczona w nawiązaniu do linii ukształtowanej przez zabudowę na działce sąsiedniej nr (...) i (...), tj. w odległości 5,0 m - 6,0 m od działki drogowej nr (...), (...) (ul. S.). W takiej też odległości została wyznaczona linia zabudowy w decyzji, zarówno w jej części tekstowej jak i graficznej. W ocenie Kolegium wyznaczenie linii nowej zabudowy pozwala zachować zgodność przyjętego rozwiązania z przepisami art. 43 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. oraz jednocześnie odpowiada potrzebie nawiązania do linii zabudowy wykształconej przez zabudowę bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji. Na podstawie wyników analizy co do sposobu kształtowania się linii istniejącej zabudowy i sposobu kształtowania się linii zabudowy w badanym obszarze, Kolegium stwierdziło, że zostało wyczerpująco uzasadnione zastosowanie wyjątkowego sposobu wyznaczania linii zabudowy w przedmiotowej sprawie z odwołaniem się do względów przestrzennych. Zdaniem Kolegium nie ma więc racji odwołująca się Wspólnota kwestionując wyznaczenie linii zabudowy w badanej decyzji. Nadto brak jest podstaw prawnych do żądania wyznaczenia linii zabudowy jako odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie odległości od granicy działki drogowej tworzącej daną drogę. Wymóg taki nie wynika z § 4 rozporządzenia ani innej regulacji powszechnie obowiązującego prawa. W wynikach analizy odnotowano, że odległości budynków od działki drogowej nie są tożsame z odległością budynków od krawędzi jezdni, jednak ze stwierdzenia tej prawidłowości nie wynika też określenie linii dla planowanej inwestycji zgodnie z żądaniem odwołującej się strony. Przeciwnie, skoro wszystkie dane co do linii istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym odnoszą się do odległości od działek drogowych, to w ten sam sposób winna być wyznaczona linia nowej zabudowy. W ocenie Kolegium podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania, że poprzez wyznaczenie linii zabudowy jako odległości od granicy działek drogowych nie można ustalić zachowania minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni. Skoro ustalona w decyzji odległość linii zabudowy od granicy działek drogowych wynosi 20,5 m oraz 5-6m, to zachowana jest wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległość minimum 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zwłaszcza że odległość od granicy działek drogowych jest większa od odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Kolegium wyjaśniło również, że z racji wyznaczonej w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy nie zachodzi możliwość zbliżenia linii nowej zabudowy do zewnętrznej krawędzi jezdni.

W kwestii wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej Kolegium uznało, że wyznaczenie tego parametru na poziomie 35% ± 1%, tj. w przedziale od 34% do 36% w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia jest prawidłowe, bo znajduje uzasadnienie w wynikach analizy. Średnia z obszaru analizowanego pozostaje na poziomie 38% (ta sama średnia, tj. 38,2% zostaje uzyskana po pominięciu uwzględnionych w wyliczeniu działek wchodzących w skład terenu inwestycji). Nadto średnia tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 30%. W wynikach analizy odnotowano, że przy ustalaniu tego parametru pominięto działki nr (...) i (...) objęte terenem inwestycji, ponieważ stanowią one drogę wewnętrzną i nie są przewidziane pod zabudowę kubaturową. Odnotowano również fakt, że teren inwestycji obecnie pozostaje zabudowany w ok. 40%, jednak inwestor przeznaczył istniejącą zabudowę do rozbiórki. Zdaniem Kolegium, ustalony przedział omawianego parametru znajduje pełne uzasadnienie w wynikach analizy, a nadto został ustalony na poziomie bardzo zbliżonym do średniej z obszaru analizowanego.

Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w decyzji na poziomie minimum 25%. W analizie i jej wynikach wyjaśniono, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 10% do 60%, a właściwe dla zachowania równowagi stosunku terenów zabudowanych do terenów zielonych jest zachowanie minimum 25% o powierzchni biologicznie czynnej przy planowanej zabudowie. Zatem przyjęta w decyzji wartość mieści się w wartościach zabudowy z badanego obszaru, co przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione. Kolegium wyjaśniło, że brak jest podstaw prawnych do żądania podania przez organ I instancji tego współczynnika dla poszczególnych działek z obszaru analizowanego.

Przy badaniu szerokości elewacji frontowej w analizie zwrócono uwagę na zróżnicowany poziom tego parametru w obszarze analizowanym i jego zależność od funkcji i formy zabudowy. Średnia wyliczona na podstawie szerokości elewacji frontowych budynków usytuowanych w obszarze wynosi ok. 45,0m, dla budynków wielorodzinnych wynosi ok. 37,0m, zaś dla budynków usługowych i przemysłowych ok. 54,0. Inwestor zawnioskował o wyznaczenie tego parametru na poziomie 35,0 m - 40,0m. W obszarze analizowanym, w tym w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa o szerokości elewacji frontowej z przedziału wnioskowanego od 35,0 m do 40,0m, zatem przyjęcie takiego rozwiązania dla planowanego budynku pozwoli zachować charakter zabudowy i doprowadzi do dopasowania nowej zabudowy do zastanego układu urbanistycznego. Wyznaczone szerokości dotyczą elewacji budynku od strony ul. R. oraz od strony ul. S., czyli elewacji północnych i południowych. Ustalenie tego parametru zostało poczynione w oparciu o odstępstwo od zasadniczego sposobu wyznaczania omawianego parametru (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) w przedziale niższym niż średnia z obszaru oraz nawiązuje do szerokości elewacji frontowej zabudowy usługowej i przemysłowej występującej w obszarze w pobliżu terenu inwestycji, co znajduje wyczerpujące uzasadnienie w wynikach analizy architektoniczno - urbanistycznej.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku, tj. wysokość do attyki lub gzymsu została wyznaczona na poziomie 21,0 m - 22,0m. Organ zastosował przy ustalaniu tego parametru przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru. W analizie zobrazowano szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym, akcentując jej zróżnicowanie często wynikające z pełnionej przez te budynki funkcji. W oparciu o te dane w wynikach analizy wskazano, że planowana zabudowa winna wysokością nawiązywać do budynków występujących w sąsiedztwie, co zapewni wysokość 21-22 m do attyki lub gzymsu przy przyjęciu średniej rzędnej terenu inwestycji na 206,50 m n.p.m. Uwzględniając te okoliczności Kolegium aprobuje odstąpienie od wyznaczenia omawianego parametru dla nowoprojektowanej inwestycji na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Nie sposób bowiem wyznaczyć dla nowej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie ich krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei wyznaczenie wysokości w oparciu o średnią z obszaru analizowanego (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), czego domaga się odwołująca, stanowiłoby działanie nieuprawnione, prowadząc do przyjęcia wartości zupełnie przypadkowej, oderwanej od potrzeby właściwego wkomponowania projektowanej zabudowy w najbliższe otoczenie. Kolegium, w oparciu o dane z analizy, wyliczyło średnią wartość minimalną i maksymalną z całego obszaru (z pominięciem zabudowy znajdującej się na działkach wchodzących w skład terenu inwestycji), które wynoszą ok. 13 m i ok. 18m, co daje średnią wysokość na poziomie ok. 15,5m. Taka wartość nie występuje na żadnej działce z najbliższego otoczenia terenu inwestycji. Postulowane w odwołaniu nawiązanie do wysokości niższej zabudowy znajdującej się po zachodniej, a nie wschodniej stronie terenu inwestycji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy w świetle ugruntowanych już w tym rejonie tendencji architektonicznych. Uzupełniająco Kolegium podało, że na dz. nr (...) położonej w pobliżu terenu inwestycji również znajduje się zabudowa o wysokości zbliżonej do wyznaczonej w decyzji.

Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez ustalenie dachu płaskiego dla budynku przy przyjęciu wysokości budynku na poziomie 21-22 m do attyki lub gzymsu dla budynku oraz ustaleniu całkowitej wysokości nowej zabudowy nie przekraczającej rzędnej wysokości 228,5 m n.p.m. W analizie zaprezentowano w sposób szczegółowy geometrie dachów zabudowy z obszaru analizowanego, w tym zabudowy wielorodzinnej przekrytej dachami płaskimi zakończonymi gzymsem lub attyką i zabudowy usługowej, wśród której licznie występują dachy płaskie, często z różnymi formami naświetli dachowych, zwieńczone gzymsem lub maskującą attyką. dachy dwuspadkowe o niewielkim kącie nachylenia połaci dachowych i dachy jednospadowe. Dach płaski posiada również zabudowa na działkach sąsiednich nr (...), (...), (...), (...), (...), (...). (...), (...), (...), (...). Zatem wyznaczona w decyzji geometria dachu zasługuje na uwzględnienie wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

W wynikach analizy odnotowano również, że zabudowa wielorodzinna w obszarze, m.in. na działkach sąsiednich nr (...), (...), (...), (...). (...), (...), (...) wyposażona jest w garaże podziemne, zatem warunki zabudowy ustalone przy uwzględnieniu kondygnacji podziemnej planowanego budynku znajdują swoje uzasadnienie w stanie zagospodarowania nieruchomości występujących w badanym obszarze.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. W związku z powyższym stwierdzono, że organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej.

Odnosząc się do nieomówionego zarzutu odwołania dotyczącego podanej przez Odwołującą wysokości od 13 m do 16 m, ustalonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa dla działek nr (...) i (...) i części działek nr (...). (...),(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) Kolegium wyjaśniło, że decyzja ta dotyczy zupełnie innego terenu inwestycji. Nadto, jej ustalenia pozostają poza zakresem badania w przedmiotowej sprawy, w związku z czym negowanie wysokości ustalonej obecnie badaną decyzją przez odwołanie się do zapisów innej decyzji jest całkowicie chybione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. (...) zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.)w zw. z § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "Rozporządzenie")w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez brak precyzji w wyznaczaniu linii zabudowy i wyznaczenie tejże linii w odległości 5 - 6 m od "działki drogowej", co w konsekwencji nie pozwala na ustalenie czy zachowany został statuowany przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymóg minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni, przy równoczesnym braku zaistnienia przesłanek umożliwiających odstępstwo od reguł ogólnych wskazanych w § 4 ust. 1-3 ww. Rozporządzenia;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez zaniechanie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w oparciu o średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla obszaru analizowanego, podczas gdy zabudowa w obszarze analizowanym przebiega uskokowo, co też oznacza, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna być ustalona na podstawie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieuwzględnienie w obszarze analizowanym działek o numerach (...), (...) i (...), które to działki stanowią całość urbanistyczną z włączoną w obszar analizowany działką oznaczoną numerem (...), co konsekwencji oznacza, że dokonano analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru, który nie stanowi całości urbanistycznej, a zatem nie pozwala na pełne i wiarygodne zobrazowanie terenu sąsiadującego z terenem inwestycji.

Skarżąca strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu za rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Podano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla stanowiących całość urbanistyczną działek oznaczonych numerami (...), (...), (...) i (...) ustaliła wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na 30%. Decyzją inwestora doszło do takiej realizacji zabudowy, że większa jej część skupiła się na działce oznaczonej numerem (...), która to działka została uwzględniona przy wyznaczaniu obszaru analizowanego i wyliczono dlań wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na 52%. Działka ta nie jest jednak w ocenie skarżącej samodzielna w sensie inwestycyjnym, toteż wyliczony dlań wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie jest w żadnej mierze miarodajny. W konsekwencji, analiza nie przedstawia pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiadującego z terenem inwestycji, a poszczególne parametry zostały ustalone wadliwie. Dodatkowo w skardze podniesiono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona dla planowanej inwestycji z zaniechaniem wyliczenia i uwzględnienia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla obszaru analizowanego, na terenie którego zabudowa przebiega uskokowo. Skoro bowiem w obrębie analizowanego terenu znajdują się budynki o różnej wysokości, to przyjęcie średniej wysokości projektowanej zabudowy zapewni zachowanie ładu przestrzennego, szczególnie że teren inwestycji umiejscowiony jest pomiędzy zabudowaniami o wysokości 21-22 m a zabudowaniami o wysokości 6-14 m. W konsekwencji, przyjęcie wyliczonej przez organ II instancji średniej wysokości (15,5 m) zapewniłoby właściwe wkomponowanie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w obszar analizowany. Odstąpienie od zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia zostało ocenione w skardze jako nieprawidłowe, a wyjaśnienie motywów oparcia rozstrzygnięcia o § 7 ust. 4 rozporządzenia Skarżąca uznała za niewystarczające. Zdaniem skarżącej, słuszność jej stanowiska potwierdza chociażby decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2016 r. (znak (...)), mocą której wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla działek oznaczonych numerami (...), (...), jak również na częściach działek oznaczonych numerami (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) ustalono na poziomie od 13 m do 16 m.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W pierwszym rządzie należy stwierdzić, że Sąd Administracyjny podziela ustalenia i oceny prawne zawarte przez organ w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się już szczegółowo do kwestii nieprecyzyjnego oznaczenia linii zabudowy poprzez wskazanie odległości liczonej od "działki drogowej" - sąd nie dostrzega tutaj błędu mającego istotny wpływ na meritum sprawy. Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Linie zabudowy wyznaczono po dwakroć-od strony ul. R. oraz od strony ul. S. co jest właściwe, wobec faktu, że wjazd ma nastąpić od obu stron. Ulica R. jest drogą gminną, zaś ul. S. - drogą wewnętrzną w zarządzie Gminy - ZiKiT (k. 239 akt adm.) Jednak fakt, że jest to droga wewnętrzna, nie stanowi przeszkody do ustalenia linii zabudowy. W definicji z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) normodawca posługuje się ogólnym pojęciem "droga", co generalnie nie pozwala na zawężenie rozumienia jego znaczenia do pojęcia "droga publiczna". Droga z przytoczonego przepisu musi być drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, zaś działką, w oparciu o której szerokość frontu wyznacza się granice obszaru analizowanego, jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., II OSK 116/15).

Linię zabudowy wyznaczono w odległości 20,5 m od działki drogowej nr (...) (R.) oraz w odległości 5-6 m od działki drogowej nr (...), (...) (ul. S.). Nie ulega wątpliwości, że zapisy te są wystarczająco precyzyjne, albowiem chodzi tutaj o działki drogowe tożsame z działkami ewidencyjnymi oraz o brzeg tych działek sąsiadujący z terenem inwestycji. Mówiąc inaczej, linia zabudowy została ustalona w powyższych odległościach od miejsca, gdzie kończy się działka drogowa, a zaczyna teren inwestycji, co wynika zresztą także z załącznika graficznego nr 2 do decyzji organu I instancji (mapa ewidencyjna w skali 1:1000). Odnosząc się natomiast do zarzutu związanego z treścią art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018.2068 t.j., dalej "u.d.p.") - wskazać trzeba, że zgodnie z art. 43 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: 6 metrów jak chodzi o teren zabudowany, dla drogi gminnej. Trzeba zauważyć, że pojęcie "działka czy działki drogowe", jest pojęciem szerszym, niż jezdnia, albowiem zgodnie z art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnia jest to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, a w obrębie działki drogowej mogą znajdować się poza jezdnią także inne elementy jak pobocze, chodnik dla pieszych. Odległość jak chodzi o linię zabudowy od ul. R. wyznaczono jako 20,5 m od działki drogowej, ul. R., zatem odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni będzie jeszcze większa, a i tak przekracza znacznie owe obowiązkowe 6 m. Co się tyczy odległości 5-6 m od działki drogowej ul. S. - to nie ma mowy o naruszeniu art. 43 u.d.p., albowiem ustawa w zakresie odległości obiektów budowlanych dotyczy tylko dróg publicznych, a nie dróg wewnętrznych.

Co do linii zabudowy w świetle przepisów Rozporządzenia, należy uznać za zasadne wyznaczenie dla projektowanej zabudowy linii zabudowy od ul. R. jako kontynuację linii budynku na działce sąsiedniej nr (...). Prawidłowo także linię zabudowy od ul. S. wyznaczono w nawiązaniu do linii ukształtowanej przez zabudowę na działce sąsiedniej nr (...) i (...). Trafnie pokreśliło SKO, że wnioski z analizy potwierdzają słuszność zastosowania wyjątkowej regulacji dotyczącej linii zabudowy (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia), bowiem przyjęta w decyzji odległość od drogi publicznej ul. R. i od ul. S. kontynuuje linię zabudowy budynków zlokalizowanych na działkach z bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji, tj. dz. nr (...), (...) i (...), na których posadowiony jest duży zespól mieszkaniowy o zorganizowanej przestrzeni, wyraźnych bryłach organizujących i tworzących pierzeje obu ulic. SKO słusznie dostrzegło, że wprawdzie nieruchomości położone przy tych drogach po drugiej, zachodniej stronie terenu inwestycji również pozostają zabudowane, jednak istniejąca zabudowa nie tworzy czytelnych linii. I tak zabudowa na dz. nr (...) znajduje się w odległości ok. 3 m, a zabudowa na dz. nr (...) w odległości ok. 3,5 m od działki drogowej nr (...) (ul. R.). Wobec faktu, że po wschodniej stronie terenu inwestycji budynki na dz. nr (...) znajdują się w odległości ok. 20,5 m od tej drogi, zaś na dz. nr (...) budynek zlokalizowany jest w granicy z działką drogową, trafnie oceniono, że brak było możliwości wyznaczenia linii zabudowy na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ta sama przeszkoda występuje od strony działek drogowych ul. S., bowiem przy budynkach oddalonych od tej drogi o ok. 6-6,5 m - na działkach nr (...), (...), na działce nr (...) graniczącej z terenem inwestycji od wschodu budynek położony jest w odległości ok. 10,5 m od działek drogowych ul. S. Słusznie zatem skonstatowało Kolegium, że wobec tych uwarunkowań przestrzennych zasada przedłużenia linii z działki sąsiedniej nie mogła znaleźć wprost zastosowania w tej sprawie. Podobnie nie zaszły przesłanki do zastosowania § 4 ust. 3 rozporządzenia z uwagi na ukośne położenie budynku na dz. nr (...) względem ul. S. Z kolei wobec tego, że budynki na działkach po zachodniej stronie terenu inwestycji (nr (...). (...), (...)) zostały zrealizowane z zachowaniem zgodności linii zabudowy z przepisami odrębnymi, a zabudowa ta, stanowiąca bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji, w sposób czytelny porządkuje pierzeję ul. S., to trafnym jest nawiązanie do linii zabudowy wyznaczonej przez omawianą zabudowę sąsiednią. Trafnie wskazało Kolegium, że kontynuacja linii zabudowy od strony ul. R. istniejącej na działce sąsiedniej nr (...) należącej do zespołu zabudowy wielorodzinnej - osiedla (...). jest z kolei dodatkowo uzasadniona tym, że zarówno teren inwestycji, jak i wskazana ostatnio działka sąsiednia graniczą z tą drogą na wąskim odcinku. Sąd administracyjny w pełni podziela powyższe wywody.

Co do zarzutu naruszenia § 7 Rozporządzenia, to zgodnie z tym przepisem, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zarzut dotyczy tego, że nie ustalono tej wysokości w oparciu o § 7 ust. 3, przyjmując średnią z obszaru analizowanego. W ocenie Sądu natomiast w analizie wystarczająco uzasadniono zastosowanie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Wskazano tam, że zabudowa w obszarze analizowanym przebiega uskokowo, a cechą charakterystyczną jest zróżnicowanie wysokości budynków w zależności od funkcji, jaką pełnią. Mianowicie budynki przemysłowe odbiegają wysokością od zabudowy mieszkalnej czy usługowej. W analizie przedstawiono szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym, akcentując jej zróżnicowanie często wynikające, jak już wspomniano, z pełnionej przez te budynki funkcji. Podano, że budynki wielorodzinne w obszarze to obiekty kryte dachami płaskimi o wysokości elewacji do attyki lub gzymsu ok. 22 m (dz. nr (...), (...), (...), (...), (...)) i ok. 21-22 m (dz. nr (...), (...), (...). (...), (...), (...), (...)). Z kolei zabudowę usługową stanowią obiekty przekryte głównie dachami płaskimi lub pulpitowymi o wysokości do attyki lub gzymsu ok. 11-11,5 m (dz. nr (...), (...)), ok. 20 m do gzymsu (dz. nr (...)). Występuje też zabudowa o wysokości ok. 6 m, 13,5 - 14 m (dz. nr (...), (...)), ok. 7,5 m i ok. 21 m (dz. nr (...)), ok. 8 m (dz. nr (...), (...)), ok. 7-7,5 mm (dz. nr (...)), ok. 5,5, 7,5 i 15,5 m (dz. nr (...), (...), (...), (...)). ok. 4-6 m i 27,5 - 28 m (dz. nr (...), (...)) i ok. 12-15 m do sporadycznie punktowego podniesienia do 27,5 - 28 m w wypadku poprzemysłowego obiektu spółdzielni produkcji piekarskiej i ciastkarskiej. W oparciu o te dane w wynikach analizy ujęto słuszne spostrzeżenie, że planowana zabudowa winna wysokością nawiązywać do budynków występujących w sąsiedztwie, co zapewni wysokość 21-22 m do attyki lub gzymsu przy przyjęciu średniej rzędnej terenu inwestycji na 206,50 m n.p.m. Łatwo dostrzec, iż w najbliższym sąsiedztwie istnieje zabudowa mieszkalna na działkach (...), (...), (...) o wysokości 21-22 m. Zabudowa z drugiej strony jest głównie zabudową przemysłową o wysokości do gzymsu ok. 4,5 - 6,5 m (dz. nr (...), (...)), ok. 6m-13,5-14 m (dz. nr (...) i 1203, ok. 4,5 do 6,5 m (dz. Nr (...)) - a więc znacząco niższa. Ponadto trzeba pamiętać, co wynika z analizy, że obszar ten jest terenem podlegającym rewitalizacji, gdzie stare budynki produkcyjne są wypierane przez zabudowę mieszkalno - usługową. Nie jest zatem zasadnym, mając na uwadze ład przestrzenny, brać pod uwagę średnią z obszaru, skoro można przypuścić, że niska zabudowa produkcyjna w przyszłości zostanie zastąpiona innymi budynkami, przy rozwijającym się budownictwie wielomieszkaniowym na tym obszarze. Zasadnym zatem było nawiązanie w odniesieniu do wniosku inwestora co do wysokości - do nowej zabudowy sąsiedniej (dz. Nr (...), (...),(...), (...)).

Ostatni zarzut dotyczy nieuwzględnienia w obszarze analizowanym działek o numerach (...), (...) i (...), które to działki stanowić mają całość urbanistyczną z zabudowaną działką nr (...). Należy wobec tego wskazać, że zgodnie z § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. to kopia mapy zasadniczej, a w razie jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zgodnie z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2017.2101 t.j.) przez mapę zasadniczą rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Działka ewidencyjna występuje na mapie zasadniczej jako najmniejsza jednostka powierzchniowa podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości). Jednocześnie odpowiada i obrazuje pojęcie nieruchomości z art. 46 kodeksu cywilnego. Wedle tej definicji nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty). Można zatem powiedzieć, że nieruchomości gruntowe stanowiące odrębny przedmiot własności są zobrazowane na mapach jako działki ewidencyjne. Wobec tego organ, ustalając obszar analizowany, posługuje się mapą zasadniczą w odpowiedniej skali, gdzie zobrazowano nieruchomości w postaci działek ewidencyjnych. Podstawą wzięcia pod uwagę nieruchomości do porównań są zatem przedstawione na mapie działki ewidencyjne. Podobnie wypowiedział się w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1442/16, LEX nr 2494133: "(...) Użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej". Może się przy tym zdarzyć wyjątkowo, że pojęcie nieruchomości będzie obejmowało więcej niż jedną działkę ewidencyjną, mianowicie wówczas, gdy działki ewidencyjne będą wpisane do jednej księgi wieczystej. Jest tak wobec faktu, że zgodnie z § 5 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Nie chodzi zatem wyłącznie o działkę w rozumieniu części powierzchni wyodrębnionej geodezyjnie, ale w znaczeniu funkcjonalnym, jako nieruchomość (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r. II OSK 932/07, publ. Lex/el. oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., II OSK 411/09, LEX nr 597579). Taką funkcjonalną definicję nieruchomości zawiera właśnie kodeks cywilny w art. 46. Podstawowym kryterium dla bytu prawnego pojęcia nieruchomości jest zatem istnienie prawa własności. Jednak w niniejszej sprawie nie przedstawiono dowodów na okoliczność, że odrębne działki ewidencyjne nr (...), (...) i (...) stanowią jedną nieruchomość z działką nr (...), wobec tego brak podstaw do takiego twierdzenia.

Na marginesie tego zarzutu, biorąc pod uwagę twierdzenie inwestora o zawyżeniu wskaźnika powierzchni zabudowy, wskazać trzeba, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyliczony w oparciu o działki ewidencyjne wskazane w analizie (w tym działkę nr (...)) wynosi dla tego obszaru 38%, zaś przyjęto dla działki inwestycyjnej, zgodnie z wnioskiem inwestora, wskaźnik 35% (plus minus 1%). Gdyby przykładowo nie uwzględniać przedmiotowej działki, to wskaźnik ten wynosiłby 37,31% i nadal znacznie przekraczałby wskaźnik ustalony w decyzji.

Jak już wspomniano na wstępie, Sąd administracyjny podziela ocenę prawną wyrażoną w skarżonej decyzji, w tym także w stosunku do pozostałych parametrów wynikających z Rozporządzenia, uznając ich ustalenie za prawidłowe. Nie zachodzi w sprawie naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani przepisów Rozporządzenia.

Z opisanych przyczyn, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.