Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3148418

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 29 stycznia 2021 r.
II SA/Kr 1122/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska.

Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel, NSA Joanna Tuszyńska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2021 r. skargi M. C. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) czerwca 2020 r., znak: (...) w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych

I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu (...) w K. decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r., znak: (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) nakazał współwłaścicielom dz. nr (...) w m. W. E. R. i J. R. wykonanie robót budowlanych przy istniejącej instalacji rozsącza wód opadowych z budynku mieszkalnego na dz. nr (...) w W., gm. Z. poprzez wykonanie szczelnego zbiornika o pojemności 7 m3, o wymiarach 300 cm x 240 cm x 140 cm, zlokalizowanego w odległości 6,5 m od budynku mieszkalnego z przelewem do istniejącej studni chłonnej, celem doprowadzenia istniejącej instalacji do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 30 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że poprzednie wydane w sprawie studni na wody opadowe na dz. nr (...) w m. W., gm. Z. decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 22/18.

Ponownie prowadząc postępowanie, na podstawie oględzin w dniu 30 października 2019 r. organ ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się zbiornik na wody opadowe zlokalizowany w odległości ok. 21 m od ściany północno-wschodniej budynku mieszkalnego. Zbiornik wykonany jest z kręgów żelbetonowych, przykryty pokrywą żelbetową. Przedmiotowy zbiornik znajduje się w odległości ok. 7 - 8 m od granicy z dz. nr (...) (będącą własnością Państwa C.). Po otwarciu zbiornika stwierdzono, że rura skierowana w kierunku dz. nr (...) jest zaślepiona, istnieje natomiast wpust rury od strony budynku mieszkalnego na dz. nr (...). Podczas oględzin lustro wody znajdowało się ok. 0,5 m poniżej zaślepienia rury prowadzącej w kierunku dz. nr (...). Brak było wcześniej istniejącej rury skierowanej w stronę dz. nr (...). J. R. oświadczył, że rura prowadząca w kierunku dz. nr (...) została zlikwidowana, zaś wewnątrz zbiornika odpływ został zaczopowany. A. C. oświadczyła, że rura została usunięta na okoliczność oględzin i dz. nr (...) nadal jest zalewana przez 4 otwory znajdujące się w skarpie pomiędzy przedmiotowymi działkami.

W dniu 4 stycznia 2019 r. wpłynęło pismo J. R. (z dnia 3 stycznia 2019 r.), w którym oświadczył, że studnia na wody opadowe na dz. nr (...) została wykonana na etapie budowy budynku - domu jednorodzinnego. Zakończenie robót związanych z wykonaniem i zgłoszenie budynku mieszkalnego do PINB nastąpiło 14 stycznia 2014 r.

Na wezwanie organu Gmina Z. wyjaśniła, że w ramach realizowanych inwestycji gminnych polegających na rozbudowie sieci wodno-kanalizacyjnej nie realizowała żadnych zadań na terenie działki (...) w miejscowości W. Z.

Postanowieniem Nr (...) z dnia 4 marca 2019 r. organ zobowiązał E. R. i J. R. do przedstawienia dokumentacji technicznej dotyczącej budowy przedmiotowej studni na wody opadowe wraz instalacjami z nią związanymi oraz innych dokumentów potwierdzających tą budowę (np. umowy, rachunki dotyczące budowy studni i instalacji).

W dniu 8 kwietnia 2019 r. wpłynęło pismo J. R. informujące, że w zakresie dokumentacji technicznej dotyczącej budowy przedmiotowej studni organ jest w dyspozycji oryginału inwentaryzacji architektonicznej instalacji studni chłonnej (stan na 20 stycznia 2017 r.), która to pokrywa się (po uwzględnieniu-zaczopowania/zaślepienia rury wylotowej) ze stanem faktycznym. Podtrzymał również swoje wcześniejsze oświadczenie, że studnia chłonna na wody opadowe została wykonana na etapie budowy domu jednorodzinnego tj. najpóźniej przed jego zgłoszeniem do użytkowania, a co za tym idzie rachunki i umowy dotyczące studni (rury, kręgi, wykopy) nie podlegają okresowi przechowywania wynikającego z przepisów prawa tj. 5 lat licząc od końca roku w którym rozliczenie powstałą. Część prac była wykonywana własnym asumptem tzw. systemie gospodarczym, pod nadzorem kierownika budowy.

Dalej organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 24 listopada 2016 r. nałożył na współwłaścicieli dz. nr (...) obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej celem dokładnego ustalenia stanu przedmiotowej studni. W postanowieniu zmieniającym z dnia 10 lutego 2017 r. nałożono na E. R. i J. R., obowiązek uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej, zawierającej opracowanie dotyczące systemu odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego na dz. nr (...) w W., poprzez jej uzupełnienie o rozwiązania techniczne i parametry charakterystyczne układu rozsącza awaryjnego, o którym mowa w punkcie 2.5 przedłożonego opracowania. W ocenie organu, przedłożona wcześniej dokumentacja wskazuje tylko ogólne rozwiązane (pkt 2.5, str. 5 ekspertyzy), bez szczegółów, które mogłyby zagwarantować poprawne funkcjonowanie kanalizacji deszczowej wraz ze studnią chłonną. Powyższe może powodować stan, w którym przez brak wskazania skutecznego sposobu odprowadzenia nadmiaru nierozsączonej wody, działka nr (...) w W. poddawana będzie nadal negatywnemu oddziaływaniu przedmiotowej studni.

Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r. zmieniono postanowienie z dnia 10 lutego 2017 r., w ten sposób, że wyznaczono nowy termin na dostarczenie wskazanych w ww. postanowieniu dokumentów do dnia 20 lipca 2019 r. W pozostałym zakresie postanowienie z dnia 10 lutego 2017 r. nie uległo zmianie. W uwzględnieniu wniosku J. R. postanowieniem z dnia 30 lipca 2019 r. organ zmienił termin na dostarczenie dokumentów na dzień 20 września 2019 r. jednocześnie informując, że powyższy termin jest ostateczny.

W dniu 23 września 2019 r. została przedłożona ekspertyza techniczna zawierająca rozwiązania naprawcze dla istniejącej instalacji wód opadowych. W przedmiotowym opracowaniu przedstawiono rozwiązanie polegające na wykonaniu na istniejącej trasie instalacji odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego na dz. (...) do zbiornika betonowego na wody opadowe z przelewem. W przypadku przepełnionego zbiornika, wody opadowe będą gromadzone w istniejącym zbiorniku na wody opadowe znajdującym się w zbliżeniu do działki nr (...). Zaproponowano zbiornik retencyjny typowy o poj. 7 m3 o wymiarach 300x240x140 cm zakładając możliwość spływu dodatkowych wód z terenów utwardzonych w przyszłości. Zbiornik należy posadowić na warstwie 15 cm piasku oraz 8 cm warstwie chudego betonu. W załączonej ekspertyzie projektowany zbiornik znajduje się w odległości ok. 6,5 m od budynku mieszkalnego na dz. nr (...) a ok. 9 m od przedmiotowej studni chłonnej, co spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wykonując zalecenia wiążącego w sprawie wyroku z dnia 29 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 22/18) nakazującego wykazanie okresu/roku budowy przedmiotowej studni wraz rurami napływowymi i odpływową stanowiących wspólną instalację rozsącza wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego, organ ustalił, że powstała ona w okresie realizacji budynku mieszkalnego na dz. nr (...) tj. w latach 2010-2014, co wynika z funkcjonalnego charakteru urządzenia zapewniającego możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem oraz oświadczenia J. R. z dnia 3 stycznia 2019 r.

Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ umożliwił współwłaścicielom i inwestorom przeprowadzenie procedury naprawczej zawartej w art. 50 Prawa-budowlanego. Ww. rozporządzenie w § 28 ust. 2 dopuszcza odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Uwzględniając wyniki załączonej do akt sprawy ekspertyzy technicznej oraz zgromadzony materiał dowodowy, organ uznał, że wykonanie nakazanych robót budowlanych doprowadzi istniejącą na dz. 123/ 6 instalację odprowadzającą wody opadowe do stanu zgodnego prawem i warunkami technicznymi.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. C. Odwołujący się zarzucił, że w ekspertyzie oparto się na sfałszowanym oświadczeniu kierownika budowy z dnia 20 stycznia 2017 r., który w dacie złożenia oświadczenia nie pełnił samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Ponadto, postępowanie jest prowadzone w sposób stronniczy i przewlekły.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r., znak: (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i nakazał wykonanie robót budowlanych do dnia 31 października 2020 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił chronologicznie czynności podejmowane przez organ I instancji. Podkreślił, że prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej wymagało od organów nadzoru budowlanego uwzględnienia i zastosowania się do oceny prawnej sprawy zaprezentowanej przez orzekający w niej sąd administracyjny. Organ II instancji podzielił stanowisko PINB wyrażone w skarżonej decyzji, przywołując ponownie ustalenia z oględzin przeprowadzonych w dniu 30 października 2018 r. Następnie wyjaśnił, że tryb określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest postępowaniem wieloetapowym. Na niniejszym etapie postępowania naprawczego organ zobligowany jest do zbadania, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności bądź dodatkowych robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przy czym zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym Wskazując na wydane w sprawie postanowienia nakazujące przedłożenie dokumentów i zmieniające w zakresie terminu tj. postanowienie z dnia 24 listopada 2016 r., postanowienie z dnia 10 lutego 2017 r., postanowienie z dnia 16 maja 2019 r., postanowienie z dnia 30 lipca 2017 r., postanowienie z dnia 4 marca 2019 r. organ II instancji wskazał, że za pismem z dnia 20 września 2019 r., inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną dotyczącą rozwiązania naprawczego dla istniejącej instalacji wód opadowych, pn. "Budowa szczelnego zbiornika na wody padów e na działce nr (...) w W. (...) data opracowania wrzesień 2019 r." Z ww. opracowania wynika: "(...) Na istniejącej trasie instalacji odprowadzenia wód opadowych projektuje się zbiornik betonowy na wody opadowe z przelewem. W przypadku przepełnienia projektowanego zbiornika, wody opadowe będą gromadzone w istniejącym zbiorniku na wody opadowe znajdującym się w zbliżeniu do działki nr (...). Obliczenia dla wielkości zbiornika przyjęto jak dla natężenia deszczu miarodajnego q=234 m3/s8 h dla prawdopodobieństwa p=50% i czasu trwania t=15 min w współczynniku spływu=1.0. (...) Dobrano zbiornik retencyjny typowy betonowy o pojemności 7 m3 o wymiarach 300x240x140 zakładając możliwość spływu dodatkowych wód z terenów utwardzonych w przyszłości. Zbiornik należy posadowić na warstwie 15 cm piasku oraz 8 cm warstwie chudego betonu". Do omawianego opracowania dołączono kserokopię mapy zasadniczej, na której zaznaczono projektowany szczelny zbiornik o pojemności 7 m3 z przelewem do istniejącej studni chłonnej, która jest elementem kończącym instalację rozprowadzenia wód opadowych. Projektowany zbiornik został usytuowany ok 6,5 m od budynku mieszkalnego na dz. nr (...), co wypełnia nomy określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

MWINB w K. stwierdził, że w zakresie możliwym do oceny przedłożona ekspertyza jest prawidłowo uzasadniona, logiczna i przedstawione w niej wnioski są spójne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. A zatem wykonanie na przedmiotowej działce rozwiązań wskazanych w przedłożonej ww. ekspertyzie pozwoli na doprowadzenie istniejącej na dz. nr ewid. (...) instalacji odprowadzającej wody opadowe do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi.

Organ odwoławczy zaznaczył, że podziela ustalenia organu I instancji w przedmiocie przeprowadzenia procedury naprawczej w myśl art. 51 ustawy Prawo budowlane, wobec naruszenia przepisów § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zwrócił także uwagę na wyjątek wynikający z § 28 ust. 2.

MWINB stwierdził również, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ I instancji zrealizował wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 22/18. Przede wszystkim ustalił, że studnia wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiące wspólną instalację rozsącza wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego powstała w okresie realizacji budynku mieszkalnego na dz. nr (...), tj. w latach 2010-2014. Zarówno bowiem ekspertyza z września 2019 r. jak i oględziny z dnia 30 października 2018 r. wskazują, że istniejąca studnia chłonna będzie wykorzystywana okresowo w okolicznościach, gdy betonowy zbiornik nie będzie mógł pomieścić napływu wód opadowych, a zaślepienie odpływu wód w kierunku działki sąsiedniej gwarantuje spełnienie wymagań określonych w § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że nie widzi podstaw by poddać w wątpliwość złożone na etapie ponownie toczącego się postępowania oświadczenia oraz opracowanie zawarte w ekspertyzie technicznej sporządzonej we wrześniu 2019 r. Projektant jest osobą wykonującą samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, pełniącą zawód zaufania publicznego, posiadającą wymagane prawem uprawnienia poświadczone odpowiednimi dokumentami o nadaniu uprawnień i wpisami do właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projektant podlega odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.

M. C. wniósł skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. Skarżący zarzucił, że organy obydwu instancji nie zastosowały się do wytycznych zwartych w wiążącym wyroku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 22/18, albowiem nie doprowadziły do tego, aby inwestorzy przedmiotowej studni "przedłożyli dokument potwierdzający uzyskanie pozwolenia na budowę". Skarżący podtrzymał argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2020 r. skarżący uzupełnił wniesioną skargę podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także nakazanie E. R. i J. R. rozbiórkę nielegalnie wybudowanej studni wraz z czterema rurami odpływowymi. Skarżący wskazał, że organy dopuściły się naruszenia przepisów: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 227 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że zostało przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające i w świetle zgromadzonego materiału dowodowego udokumentowanym pozostaje fakt, że przedmiotowa studnia wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiących wspólną instalację rozsącza wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego, powstała w okresie realizacji budynku mieszkalnego na dz. nr (...), tj. w okresie 2010-2014, jak również możliwość wydania decyzji naprawczej w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Istniejąca studnia chłonna będzie wykorzystywana okresowo w okolicznościach, gdy betonowy zbiornik nie będzie mógł pomieścić napływu wód opadowych, a zaślepienie odpływu wód w kierunku działki sąsiedniej gwarantuje spełnienie wymagań określonych w § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym zrealizowane zostały wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA.

Za bezpodstawne organ uznał zarzuty dotyczące podważenia wiarygodności przedłożonej w sprawie ekspertyzy oraz oświadczenia. Nie znaleziono podstaw by poddać w wątpliwość złożone na etapie ponownie toczącego się postępowania oświadczenia oraz opracowanie zawarte w ekspertyzie technicznej sporządzonej we wrześniu 2019 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Na wstępie wskazać należy, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 29 stycznia 2021 r.

Ponieważ sprawa była już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia sądu (wyrok z dnia 29 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 22/18) wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Tak właśnie się stało w niniejszej sprawie. Wbrew poglądowi organów, nie zastosowały się one do oceny prawnej sądu przedstawionej w wyroku sygn. II SA/Kr 22/18. W uzasadnieniach decyzji wiążące wytyczne sądu przedstawiono w sposób niepełny i wybiórczy. Już to naruszenie art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto, wbrew opisanym przez sąd w cytowanym wyroku zasadom, wynikającym z art. 7, 9, 77, 80 i 107 k.p.a., organy wadliwie zebrały i rozważyły materiał dowodowy.

W pierwszej kolejności należy zatem szczegółowo przedstawić wiążącą ocenę wyrażoną przez sąd, do której winny zastosować się organy oraz sąd ponownie rozpoznający niniejszą sprawę:

- "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zwrócić odpowiednio uwagę na treść art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej" (ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) "w zakresie dot. art. 48 Prawa budowalnego";

- "skoro okolicznością bezsporną w kontrolowanym postępowaniu był fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr (...) dla zamierzenia pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "(...)" wraz z wewnętrznymi instalacjami woda, kanalizacja, c.o., energia elektryczna, gaz na dz. nr (...) w m. W., gmina Z.", to organ nadzoru budowlanego powinien w odniesieniu do wskazanej budowy studni na wody opadowe (...) jednoznacznie ustalić, w jakim stopniu zakres tego pozwolenia na budowę pokrywa się z zastanym obecnie stanem istniejącym na przedmiotowej zainwestowanej działce";

- "ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stanowi zgodę na zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego o określonym kształcie, charakterze i zasięgu terytorialnym. Tych ustaleń zabrakło w przedmiotowym postępowaniu, a miały one kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy";

- "rozważenia wymaga to, czy ew. "istotnym odstępstwem" mogą być objęte obiekty budowlane, które w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie zostały w ogóle ujęte";

- "jeżeli jednak inwestor wykonuje dodatkowo studnię na wody opadowe wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsącza wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr (...) w W., czyli obiekty względnie samodzielne konstrukcyjnie to organ powinien jednoznacznie ustalić i uzasadnić prawnie w realiach kontrolowanej sprawy, czy są one nowymi inwestycjami, czy ew. odstępstwami od projektu budowlanego";

- "organy powinny doprecyzować jednoznacznie czas/rok budowy studni na wody opadowe (...), tak aby ta kwestia nie była następnie skutecznie kwestionowana przez strony postępowania, gdyż to ma znaczenie dla ustalenia przepisów prawa budowlanego, w myśl których powinny być definiowane wykonane roboty budowlane";

- "sąd (...) zwraca uwagę na ustabilizowane orzecznictwo sądowe, w myśl którego wątpliwy jest pogląd organów (...), jakoby studnia na wody opadowe (...) stanowiła lub nie obiekt budowlany w zależności od tego, czy została wybudowana przed, odpowiednio w trakcie, czy po wybudowaniu na nieruchomości budynku. Rozróżnienia takiego nie uzasadniają obowiązujące przepisy prawa zarówno na dzień wydania kontrolowanych decyzji jak i na przypuszczalny, na chwilę obecną, czas/rok wykonania przedmiotowej studni.";

- "sąd odsyła, oczywiście odpowiednio, do tez zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 648/15, w myśl którego: sąd nie podziela poglądu organów, jakoby ogrodzenie stanowiło lub nie obiekt budowlany w zależności od tego, czy zostało wzniesione przed czy po wybudowaniu na nieruchomości budynku. Skoro więc urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest urządzeniem technicznym, a obiektem budowlanym jest budynek wraz z urządzeniami technicznymi, to przyjąć należy, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest częścią obiektu budowlanego. (...) Do samowolnego wykonania ogrodzenia od strony miejsca publicznego ma zastosowanie przepis art. 49b prawa budowlanego";

- "w konsekwencji powyższych ustaleń Sądu i wskazanej linii orzeczniczej, organy powinny w pierwszej kolejności zweryfikować - mając odpowiednio na względzie przytoczone powyżej poglądy orzecznictwa podzielane przez skład Sądu obecnie orzekający, czy budowa studni na wody opadowe wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsącza wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego jest wymagającą pozwolenia na budowę, budową obiektu budowlanego, do której odnoszą się rygory z art. 48 Prawa budowlanego;.

- "nie znajdują oparcia w prawie poglądy zawarte w skardze, że pojęcia robót budowlanych oraz obiektu budowlanego zostały zdefiniowane w art. 3 u.p.b., jednak brak jest podstaw, aby definicjami tymi objąć studnie chłonne, które - w ich ocenie - należy kwalifikować jako urządzenie budowlane";

- "sąd nie podziela poglądu, że w świetle przepisów na przypuszczalny czas/rok powstania studni chłonnej (urządzenia budowlanego) nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ani zgłoszenie odpowiedniemu organowi architektoniczno-budowlanemu, gdyż budowa studni na wody opadowe wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsącza wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego jest, wymagającą pozwolenia na budowę, budową obiektu budowlanego, a jej realizacja nie została wyłączona w treści art. 29 Prawa budowlanego spod rygoru obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, fakt że przedmiotowa studnia chłonna /opadowa pozostaje funkcjonalnie związana z budynkiem i stanowi przez to "urządzenie", nie pozbawia jej charakteru obiektu budowlanego. Zadaniem organów jest ustalenie, czy odnoszą się do niej rygory z art. 48 Prawa budowlanego".

Jak wynika z dalszej części uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. II SA/Kr 22/18, "niezależnie od powyższych ustaleń, które przy ponownym postępowaniu administracyjnym powinny poczynić właściwe organy", kontrolowana decyzja wydana w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego została wydana z naruszeniem prawa. Sąd wyraźnie zaznaczył, że "uwagi Sądu mają w tym przedmiocie jedynie charakter wyjaśniający i pokontrolny, gdyż na dzień wydania kontrolowanych decyzji jest wątpliwe i do ustalenia przez organy, z przyczyn, o których jest mowa powyżej, czy omawiany tryb znajduje zastosowanie w skontrolowanej sprawie". Okoliczność, że czynione w tej części uzasadnienia uwagi mają charakter marginalny i nie wiążący, wynika z kolejnego zdania: "gdyby nawet teoretycznie przyjąć zasadność w sprawie trybu art. 50-51 Prawa budowalnego". Podkreślić należy, że to w tym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 29 marca 2018 r. znajduje się, podkreślone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zdanie: "jednocześnie w realiach przedwcześnie przyjętego trybu działania, organy pominęły także możliwość wydania adekwatnego postanowienia na podstawie art. 51 Prawa budowalnego, pomimo tego że same twierdziły, iż przedłożona przez inwestorów ekspertyza wykazała, iż istnieje możliwość zapobieżenia oddziaływaniu przedmiotowych urządzeń na działki sąsiednie".

Tak więc organy zignorowały przedstawione wyżej oceny sądu, podkreślając jedynie, że zgodnie z nimi ustaliły czas/rok budowy przedmiotowej studni. Ustalenie to jest zresztą również nieprawidłowe, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia.

Organy orzekające nie dokonały kwalifikacji spornej instalacji rozsącza wód opadowych zgodnie z nazewnictwem przyjętym w prawie budowlanym, wbrew ocenie sądu nie rozważyły spełnienia przesłanek z art. 48 prawa budowlanego, nie ustaliły jednoznacznie, czy obiekt ten objęty był zakresem pozwolenia na budowę na dom jednorodzinny, nie uzasadniły w żaden sposób zastosowania trybu z art. 50-51 prawa budowlanego, w szczególności, czy można tu mówić o odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego, wbrew ocenie prawnej sądu nie rozważyły art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej" (ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) "w zakresie dot. art. 48 Prawa budowalnego".

Organy orzekające a priori przyjęły, że w sprawie zastosowanie ma tryb z art. 50-51 prawa budowlanego, ale oceny tej w żaden sposób nie uzasadniły.

Tymczasem, z ewidentnej oceny wyrażonej przez sąd w wyroku sygn. II SA/Kr 22/18 wynika, że sąd tryb z art. 51-52 prawa budowlanego zakwestionował oraz stwierdził, że budowa studni na wody opadowe wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsącza wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego jest, wymagającą pozwolenia na budowę, budową obiektu budowlanego. W związku z tym zadaniem organów jest ustalenie, czy odnoszą się do niej rygory z art. 48 Prawa budowlanego.

Wspomnieć również należy, że poprzednio rozpoznając sprawę sąd wytknął organom wadliwe ustalenie czasu budowy instalacji. Wówczas datę tę organy określiły w następujący sposób: "według oświadczenia inwestora studnie wykonano na etapie budowy". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalenie to brzmi: "studnia wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiące wspólną instalację rozsącza wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego powstała w okresie realizacji budynku mieszkalnego na dz. nr (...), tj. w latach 2010-2014". W istocie jest to zatem powielenie poprzedniego ustalenia.

Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy.

W kontrolowanej sprawie organy nie odniosły się do uzyskanego projektu budowlanego, dokumentów z akt sprawy dotyczącej zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też kserokopii dziennika budowy. Z tego ostatniego dokumentu wynika, że budowa domu jednorodzinnego prowadzona była od 25 września 2010 r. do 11 listopada 2013 r. (k. 45-50 akt administracyjnych. Nie ustaliły, co kryje się pod treścią wpisu w dzienniku budowy z dnia 30 kwietnia 2011 r. "wykonanie odprowadzenia wody opadowej". Nie odniosły się do konsekwentnie powtarzanych przez państwa C. oświadczeń, że studnia powstała wtedy, kiedy nawożono na działkę inwestorów odpady, czyli w okresie sierpnia - października 2012 r. (k.188, k.87. k.77, k.26/2, k.196 akt administracyjnych). Wszak należało twierdzenia te zestawić i ocenić z innymi zgromadzonymi dowodami, jak np. z pismem Wójta Gminy Z. z dnia 19 września 2012 r. (k.6 a.a.), inwentaryzacją powykonawczą przyłączy (k.44) sporządzoną 29 listopada 2013 r. (nie objętych zresztą pozwoleniem na budowę), dziennikiem budowy (k.46 - 28 października 2012 r. - wykonanie przyłączy). W piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. A. I M. C. podawali, że studnia z instalacjami rozsączającymi została wykonana w 2012 r., co miało potwierdzać dołączone do pisma, a wykonane podczas oględzin prowadzonych przez Wójta Gminy Z. w dniu 10 września 2012 r., zdjęcie (k.193 a.a.).

Uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów określonych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zamiast tego organy streściły wykonywane czynności i wskazały, że zastosowały tryb z art. 50-51 prawa budowlanego - bez żadnego wyjaśnienia, nie dokonując subsumpcji ustalonego faktycznego z zastosowaną normą prawną.

Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, nie pomijając części dowodów. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Odzwierciedleniem dokonania takiej oceny dowodów powinno być uzasadnienie decyzji, w którym należy wskazać na podstawie jakich dowodów organ ustalił stan faktyczny sprawy, wymienić dowody, których nie uwzględnił przy ustalaniu stanu faktycznego oraz przyczyn odmówienia im wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W szczególności, jeżeli pomiędzy zebranymi dowodami zachodzą sprzeczności, to rzeczą organu jest wyjaśnić dlaczego poczynił ustalenia na podstawie niektórych z nich, a innych nie wziął pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Wymogów tych uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie spełniają.

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, organ dołączył do prowadzonych przez siebie akt kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (...) dotyczących zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wbrew temu, co podano w notatce z dnia 17 października 2016 r. (k.54) do akt nie została dołączona kopia projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 11 sierpnia 2016 r., ale projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r. Organ nie ustosunkował się do tych dokumentów, zwłaszcza do oświadczenia kierownika budowy o braku odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (k.51) oraz podpisanego przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy, w którym nie wypełniono formularza w zakresie pozycji "rurociągi, przewody, linie, sieci", a z cytowanej inwentaryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. oraz wpisu do dziennika budowy wynika, że przyłącza zostały wykonane przed datą tego oświadczenia. Okoliczności te mogły być wykorzystane do oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów.

Organ nie wyciągnął również żadnych wniosków z treści map znajdujących się w aktach: projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r. z zaznaczonymi rzędnymi (zatwierdzony projekt przewidywał niwelację terenu do 1 m ziemią z wykopów z tej inwestycji) oraz inwentaryzacji powykonawczej (z innymi rzędnymi).

Nie wiadomo również, dlaczego organy poprzestały na enigmatycznych oświadczeniach inwestora, że studnia chłonna na wody opadowe wykonana została "na etapie budowy budynku - domu jednorodzinnego", nie próbując nawet - wbrew wytycznym sądu - ustalić dokładniejszej daty jej budowy. Przecież nawet laik wie, że tego typu instalacji nie buduje się przez 4 lata. Prawdopodobnie można ją wykonać w ciągu jednego dnia. Organ zaniechał również sięgnięcia do protokołu oględzin przeprowadzonych przez Wójta Gminy Z. w dniu 10 września 2012 r., z którego miało wynikać (o czym informowali państwo C.), że studnia chłonna już wtedy istniała.

Aktualne pozostają zatem wytyczne zawarte w wyroku sygn. II SA/Kr (...).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnić (np. o wspomniany protokół oględzin z dnia 10 września 2012 r. sporządzony z upoważnienia Wójta Gminy Z.) materiał dowodowy dla ustalenia - zgodnie z wytycznymi sądu - czasu budowy przedmiotowej studni, prawidłowo ustalić stan faktyczny (porównując zakres pozwolenia na budowę z obecnym stanem zagospodarowania działki), a zgromadzone dowody ocenić pod kątem ich wiarygodności. Będzie miał organ również na uwadze, że w cytowanych wytycznych sąd wyraził ocenę prawną, że budowa studni na wody opadowe wraz z rurami napływowymi i odpływową, stanowiącymi wspólnie instalację rozsącza wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego jest, wymagającą pozwolenia na budowę, budową obiektu budowlanego oraz że zadaniem organów jest ustalenie, czy odnoszą się do niej rygory z art. 48 Prawa budowlanego, jak również uwzględnić treść art. 26 ust. 2 z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w zakresie dot. art. 48 Prawa budowalnego.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (czyli ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2016 r. poz. 290, 961, 1165 i 1250), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zgodnie z nim art. 48 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona."

Zauważyć tylko należy, że wprowadzona art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020.471 z dnia 2020.03.18) nowelizacja prawa budowlanego, dokonująca jakościowej zmiany w regulacji objętej art. 48, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a i " c" w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.