II SA/Kr 1083/17, Orzekanie na podstawie akt sprawy. Ustalenie zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Brak możliwości zwrotu nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających drogi. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2416604

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2017 r. II SA/Kr 1083/17 Orzekanie na podstawie akt sprawy. Ustalenie zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Brak możliwości zwrotu nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających drogi.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Bursa Agnieszka Nawara-Dubiel.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. T., T. T., R. T., K. T., P. T., B. T., K. S., K. T., Z. T., A. T. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia (...) czerwca 2017 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Starosta K. decyzją z 30 września 2016 r., na podstawie art. 5 ust. 4, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) na wniosek M. M., A. T., T. T., P. T., P. T., B. T., K. S., Z. T., E. T., T. T., R. T., K. T., P. T. i K. T. orzekł:

- w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr (...) o pow. 2378 m2, nr (...) o pow. 1720 m i nr (...) o pow. 995 m (łącznie o pow. 5093 m), poł. w obr. (...) m. K., objętych księgą wieczystą nr (...), w granicach wywłaszczonych parcel: I. kat. (...), I. kat. (...) i I. kat. (...) b. gm. kat. C., na rzecz wnioskodawców;

- w punkcie 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty (...) zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości,

- w punkcie 3 o tym, że należność określoną w punkcie 2 należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta K.,

- w punkcie 4 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr (...) (objętej księgą wieczystą nr (...)) i nr (...) (objętej księgą wieczystą nr (...)) poł. w obr. (...) m. K., w granicach parceli I. kat. (...) b. gm. kat. C. na rzecz wnioskodawców.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 9 marca 2000 r. złożonym przez część osób uprawnionych. W toku postępowania wniosek poparli pozostali spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli, tym samym wszystkie uprawnione osoby przyłączyły się do wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2004 r. wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości.

Prawomocnym orzeczeniem Województwa K. z dnia 26 października 1929 r. nr (...) wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. C. m.in. z parceli I. kat. (...) powierzchnię 1 ha 35 a 5 m2, z parceli I. kat. (...) powierzchnię 37 a 82 m2 oraz z parceli I. kat. (...) powierzchnię 2 a 25 m2, wszystkie objęte Iwh (...) b. gm. kat. C. stanowiące własność W. z G. T. Organ zaznaczył, że nie udało się odnaleźć orzeczenia o wywłaszczeniu, powyższa okoliczność została ustalona na podstawie innych dowodów. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej ustalono, że była parcela I. kat. (...) odpowiada m.in. działce nr (...), była parcela I. kat. (...) odpowiada części działki nr (...), była parcela I. kat. (...) odpowiada pozostałej części działki nr (...), działce nr (...) oraz częściom działek: nr (...) i nr (...), wszystkie działki położone są w obr. (...) m. K.

W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ stwierdził, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, określonego jako rozszerzenie lotniska wojskowego. Nie było to możliwe, gdyż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano inny cel w postaci lotniska cywilnego. Wobec powyższego zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia.

Działki: nr (...) o pow. 2378 m, nr (...) o pow. 1720 m i nr (...) o pow. 995 m2 stanowią własność Gminy Miejskiej K. Natomiast części działek: nr (...) i nr (...) obr. (...) w zakresie objętym wnioskiem o zwrot, w całości znajdują się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej - ul. (...). Przedmiotowa ulica posiada status drogi powiatowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji drogowej stanowi przeszkodę do zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. także wtedy, gdy wywłaszczenie nastąpiło na inny cel. Wobec powyższego organ orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej części działek: nr (...) i nr (...) obr. (...) m. K., w granicach parceli I. kat. (...) b. gm. kat. C.

Dalej organ wskazał, że na rzecz W. z G. T. zostało ustalone odszkodowanie w wysokości (...) zł. Kwota odszkodowania przypadająca za 1 m2 wywłaszczonych gruntów wynosiła 3,68 starych złotych. Organ przedstawił sposób wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania.

Odwołanie od całości ww. decyzji złożyła Gmina K., podnosząc, że w roku 1923 powstał na wojskowym lotnisku w Rakowicach trzeci w Polsce, po Warszawie i Lwowie, cywilny port lotniczy. Dotychczasowe lotnisko wyłącznie wojskowe, stało się obiektem wojskowo-cywilnym. Ministerstwo Komunikacji po uwzględnieniu planu z władzami wojskowymi, przystąpiło w roku 1929 do budowy na nowonabytych polach w (...) nowoczesnego portu lotniczego. Odwołująca podkreśliła, że lotnisko cywilne powstało w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi. Cała procedura wywłaszczeniowa była prowadzona przez władze wojskowe. Dla poparcia swojego stanowiska gmina przywołała wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 270/08 z dnia 14 października 2008 r. i sygn. akt II SA/Kr 978/08 z dnia 20 listopada 2011 r. W ocenie odwołującej cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem lotnisko powstało, natomiast kwestia czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowego jest sprawą drugorzędną. Wreszcie wątpliwości odwołującej budziła również wysokość zwaloryzowanego odszkodowania.

Odwołanie od decyzji Starosty (...) w zakresie punktów 1 - 3 wniósł także Klub Sportowy (...)" z siedzibą w K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu; art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; art. 81 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności oraz naruszenie art. 140 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. poprzez błędne ustalenie wartości nieruchomości wyliczonej na dzień zwrotu, brak ustalenia w uzasadnieniu decyzji sposobu i podstawy waloryzacji, brak ustalenia terminu zwrotu nieruchomości oraz brak ustalenia w decyzji informacji o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa.

Odwołanie od decyzji Starosty (...) w zakresie punktu 4 złożyli: A. T., E. T., T. T., R. T., K. T., P. R. T., zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem inwestycji drogowej stanowi przeszkodę do jej zwrotu, jak również wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenie materiału sprawy.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz, że skoro nie zostało udowodnione, że wywłaszczona nieruchomość jest w dalszym ciągu niewątpliwie niezbędna dla realizacji określonych w decyzji wywłaszczeniowej celów publicznych, jest to jednoznaczne z tym, że winna ona zostać zwrócona jej byłym właścicielom.

Wojewoda decyzją z dnia 21 czerwca 2017 r., znak: (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr (...) o pow. 2378 m2, nr (...) o pow. 1720 m2 i nr (...) o pow. 995 m2 (w granicach parcel: I. kat. (...), I. kat. (...), i (...), b. gm. kat. C.) oraz części działek: nr (...) i nr (...) (w granicach parceli I. kat. (...), b. gm. kat. C.), poł. w obr. (...) m. K., na rzecz: M. M., A. T., T. T., P. T., P. T., B. T., K. S., Z. T., E. T., T. T., R. T., K. T., P. T. i K. T.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby, to znaczy spadkobiercy jej poprzedniej właścicielki, W. z G. T. Po drugie, ww. nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej przejęcie nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa K. z dnia 26 października 1929 r. znak (...), wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz. U. Pr. Austr. Nr 30) - zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202).

Celem wywłaszczenia było rozszerzenie lotniska wojskowego w C.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał, że przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej, zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji podzielił ocenę prawną co do cywilnego charakteru lotniska zaprezentowaną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, z czym nie zgodził się organ odwoławczy, cytując rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1958/16. W uzasadnieniu tego wyroku NSA zwrócił uwagę, że ze względu na to, że sprawa dotyczy realizacji celu wywłaszczenia sprzed niemal wieku i stwierdził, że decydujące znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś, kto był w danym momencie jego dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała - w realiach analizowanego stanu faktycznego - jest rzeczą wtórną. Zaprezentowane przez NSA stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu Gminy K., w którym to odwołująca podniosła, że w jej ocenie cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem lotnisko powstało, co zostało udowodnione w zebranym materiale dowodowym. Analiza dokumentów pozyskanych przez Starostę K. z Centralnego Archiwum Wojskowego potwierdza bowiem zajęcie terenów w południowo-wschodniej części lotniska przez Ministerstwo Komunikacji pod rozbudowę cywilnego portu lotniczego.

W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, należy zgodzić się z Gminą K., że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na przedmiotowej nieruchomości powstało lotnisko, natomiast kwestia, czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowego jest kwestią drugorzędną, niemającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Możliwa jest bowiem modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, a niezmieniająca jego charakteru.

Zarzuty podniesione w odwołaniu wnioskodawców odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 4 decyzji Starosty (...) organ II instancji uznał za niezasadne. Jak już stwierdzono, działki: nr (...) i nr (...) (w granicach parceli I. kat. (...), b. gm. kat. C.) wywłaszczone zostały w związku z przeznaczeniem pod rozbudowę lotniska i stanowiły część pola wzlotów ww. lotniska w C., a zatem nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Natomiast fakt, że działki te objęte są ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 3 czerwca 2008 r. znak (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa linii tramwajowej (...) w K. na odcinku od (...) wraz z przebudową węzła drogowego (...) (...)" i w całości znajdują się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej - ul. (...), stanowi jedynie dodatkową przesłankę przemawiającą za orzeczeniem o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. Zrealizowanie bowiem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji drogowej stanowi przeszkodę do zwrotu, o którym mowa wart. 136 ust. 3 u.g.n., a to w związku z regulacją art. 2 u.g.n. i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Uznając, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod budowę lotniska cywilnego w ramach infrastruktury lotniska wojskowego, co stanowi dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, organ II instancji odstąpił od weryfikacji pozostałych zarzutów odwołań Gminy K. oraz Klubu Sportowego (...)", dotyczących tych elementów zaskarżonej decyzji, które wiązały się z orzeczonym przez organ I instancji zwrotem przedmiotowej nieruchomości.

E. T., T. T., R. T., K. T., P. T., B. T., K. S., K. T., Z. T., A. T. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. W zakresie odmowy zwrotu działek nr (...),(...) oraz (...)

* naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez:

- niezasadne przyjęcie, że cel wywłaszczenia, wynikający z orzeczenia Województwa K. z dnia 26 października 1929 r., sformułowany jako rozszerzenie lotniska wojskowego w C., został zrealizowany poprzez zajęcie nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania pod pole wzlotów i drogę kołowania, łączące cywilną część portu lotniczego (...) z właściwym polem wzlotów i mające znaczenie jedynie dla cywilnej części lotniska - a zatem pomimo, że nieruchomości te nie posłużyły rozbudowie, przebudowie ani poszerzeniu lotniska w jego części wojskowej, lecz w jego części cywilnej, a w konsekwencji - nieorzeczenie - mimo ziszczenia się ustawowych przesłanek - o zwrocie na rzecz skarżących nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania - biorąc pod uwagę, że upłynęło 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna-choć cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został na tych nieruchomościach zrealizowany ani w okresie 10 lat od ostateczności decyzji, ani do dnia 22 września 2004 r.

Ww. naruszenie prawa materialnego było w dużej mierze skutkiem naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

* art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez wybiórczą i jednostronną, niezgodną z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do wydania wadliwego rozstrzygnięcia, polegającą w szczególności na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego sprawy oraz braku wszechstronnej ocenie szeregu dowodów z dokumentów i opracowań historycznych, wskazujących na przede wszystkim cywilny charakter lotniska (...), zwłaszcza w jego południowo-wschodniej części oraz niewyprowadzeniu z tej okoliczności wniosku o braku wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości na cel wywłaszczenia;

* art. 7 in fine k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących w zwrocie na ich rzecz nieruchomości objętych wnioskiem, pomimo niewykorzystania ich do celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, w szczególności niewzięcie pod uwagę okoliczności, że na skutek wywłaszczenia W. z G. T. skarżący i ich poprzednicy prawni są wyłączeni od korzystania z przedmiotowych nieruchomości nieprzerwanie od roku 1929, za wywłaszczenie otrzymali z dużym opóźnieniem stosunkowo niewysokie odszkodowanie, a przez dziesiątki lat nie mogli w ogóle dochodzić ich zwrotu.

2. W zakresie odmowy zwrotu działek nr (...) i (...)

* naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(dalej jako "u.d.p.") oraz art. 21 Konstytucji RP oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez niezasadne uznanie, że stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości urządzenie na ww. działkach drogi publicznej w postaci ul. (...), podczas gdy taka wykładnia blokuje możliwość skorzystania przez wywłaszczonego z przysługującego mu prawa do dochodzenia zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, a nieruchomości te leżą jedynie w pasie rozgraniczającym drogę publiczną.

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga nie jest zasadna.

Rozważania rozpocząć należy od przytoczenia przepisów będących podstawą wydania zaskarżonych decyzji, stanowiących również kryterium badania ich zgodności z prawem.

Stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 04.261.2603) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Tak generalna regulacja przepisu w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1)

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2)

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11, OTK-A 2014/3/31Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko zajął NSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. (I OSK 2876/12, Lex nr 1493700), stwierdzając, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone. Teza ta została potwierdzona jeszcze w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2015 r. (sygn. II SA/Kr 783/15 Lex nr 1939326) oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2017 r. (sygn. II SA/Kr 81/17, LEX nr 2302358) w którym podano, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Ustalenie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany może być dokonane nie tylko w przypadku powstania na wywłaszczonych nieruchomościach jakiejś inwestycji wymagającej wykonania robót budowlanych. Ustalenie takie może być dokonane również wtedy, gdy organ stwierdzi, że na nieruchomościach tych doszło do wykonywania określonych czynności faktycznych w związku z celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uznać zatem należy, ze jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 49/15, LEX nr 2177226).

W świetle powyższych uwag podstawowym obowiązkiem organu było dokonanie ustalenia na jaki cel przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone oraz czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Podkreślić należy, że - jak wynika z twierdzeń samej skargi - niespornym między stronami było, że celem wywłaszczenia (wskazanym w orzeczeniu Województwa K. z dnia 26 października 1929 r. nr (...)) było rozszerzenie lotniska wojskowego w C.

Poza sporem było również, że od 1923 r., kiedy to rozpoczęto na lotnisku (...) obsługę pasażerów cywilnych, lotnisko to - dotychczas tylko wojskowe - nabrało mieszanego, wojskowo - cywilnego charakteru.

Nie było również przez strony kwestionowane, "że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot jeszcze przed drugą wojną światową zostały włączone w obszar lotniska i służyły jego normalnej pracy w okresie, w jakim funkcjonowało".

Jak wskazano w skardze, prawidłowe było ustalenie organu I instancji, że "działki będące przedmiotem postępowania znajdowały się przy (...) betonowym placu przed hangarem żelbetowym, w odległości ok. 100 m od tego hangaru w kierunku północno-zachodnim. Stanowiły (...) fragmenty darniowej powierzchni pola wzlotów i fragment (...) drogi kołowania". Podkreślono, że "ustaleń tych - kardynalnych z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, jakie winno było zapaść w sprawie - organ II instancji w żaden sposób nie zakwestionował, przyjmując de facto w całości za własne (...), prezentując jedynie odmienną ocenę prawną stanu faktycznego sprawy".

Sąd podziela ocenę dokonaną przez Wojewodę, że na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach zrealizowany został cel wywłaszczenia. Na nieruchomościach tych doszło do wykonywania określonych czynności faktycznych w związku z celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu i zostały one włączone w obszar lotniska Rację ma Wojewoda, że ze względu fakt, że sprawa dotyczy realizacji celu wywłaszczenia sprzed niemal wieku, decydujące znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do poszerzenia lotniska. Okoliczność zaś, czy było to lotnisko wojskowe, czy cywilne jest rzeczą wtórną. Uznać zatem należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jeżeli tak, to wywłaszczonych nieruchomości nie można uznać za zbędne. Okoliczność, że lotnisko zostało zlikwidowane w 1963 r. i teren przez nie uprzednio zajmowany wykorzystywany jest na inne cele, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dlatego też prawnie irrelewantny jest zarzut naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 21 Konstytucji RP oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez niezasadne uznanie, że stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości urządzenie na wywłaszczonych działkach drogi publicznej w postaci ul. (...), podczas gdy taka wykładnia blokuje możliwość skorzystania przez wywłaszczonego z przysługującego mu prawa do dochodzenia zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, a nieruchomości te leżą jedynie w pasie rozgraniczającym drogę publiczną.

Na marginesie wskazać jedynie należy, że w obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym, czyli po dodaniu art. 2a do ustawy o drogach publicznych (przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. 98.106.668) własność nieruchomości, stanowiących drogi publiczne może należeć wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych. art. 2a ust. 1 i 2 ustawy, co oznacza, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zgodnie z niekwestionowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, od dnia wejścia w życie przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych (tj. z dniem 1 stycznia 1999 r.) własność wszystkich dróg publicznych, które w tym dniu nie należały do wymienionych w nich podmiotów, przeszła z mocy prawa (ex lege) na rzecz tychże podmiotów (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2001 r. sygn. akt II CKN 601/00, OSNC 2002, Nr 2, poz. 27, zob. ponadto art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).

Jeżeli zatem własność nieruchomości, stanowiących drogi publiczne może należeć wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych, to nie jest możliwy zwrot nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających drogi.

Zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są niezasadne. W istocie dotyczą one nie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego lecz dokonania jego oceny sprzecznie z twierdzeniami skarżących. Tymczasem, jak już wyżej podano, fakt, że na działkach skarżących nie nastąpiło "poszerzenie lotniska wojskowego" lecz działało lotnisko wojskowo-cywilne, czy też cywilne nie ma pierwszorzędnego znaczenia w sprawie.

Z wyżej przedstawionych powodów za niezasadne uznano również zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 21 Konstytucji RP. Zgodnie z tym ostatnim przepisem Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W aspekcie podmiotowym gwarancja własności, sformułowana w art. 21 ust. 1, odnosi się do wszelkich podmiotów prawa do ochrony własności, obejmuje więc zarówno "własność prywatną" (tzn. własność osób fizycznych i innych osób prawa prywatnego), jak też własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza własność komunalną i własność Skarbu Państwa. Nadto, jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 (SK 6/13, pkt 2.2.2) "TK jednoznacznie opowiedział się przeciwko uznaniu samodzielnego konstytucyjnego prawa podmiotowego byłego właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy organ władzy publicznej nie zrealizował na danej nieruchomości pierwotnie założonego celu publicznego). W nowszym orzecznictwie TK zdaje się przeważać pogląd, że o "odpadnięciu" celu publicznego można mówić jedynie w sytuacji, kiedy na nieruchomości w ogóle nie został zrealizowany jakiś cel publiczny. Nie można jednak uznawać zbędności nieruchomości dla realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia i wyprowadzać stąd obowiązek jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona prawidłowo wykorzystana była zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele publiczne (por. wyrok SK 7/13, pkt 4.3 i 4.4)" (Leszek Garlicki, Marek Zubik "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I wydanie II").

Dlatego też skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.