Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3106577

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 2 grudnia 2020 r.
II SA/Ke 884/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek.

Sędziowie WSA: Renata Detka (spr.), Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r., znak: (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) r., znak: (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania A. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z 28 maja 2020 r. naliczającą A. B. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w miejscowości J., ul. K. dz. nr (...) obręb 0005 J. oraz dz. nr ewid. (...) obręb 0005 J. o pow. 24,80 m2 bez wymaganego zezwolenia od dnia 25 kwietnia 2020 r. do dnia 6 maja 2020 r. w wysokości 4.464,00 zł.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 2, 13 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uchwała Nr XX/204/04 Rady Miejskiej w J. z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz uchwała Nr XIX/158/19 Rady Miejskiej w J. z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego.

W odwołaniu od decyzji nakładającej karę pieniężną skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 2, 13 w zw. z ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że A. B. zajmowała pas ruchu drogowego drogi gminnej w J. bez wymaganego zezwolenia od 25 kwietnia 2020 r. do dnia 6 maja 2020 r., podczas gdy w okresie od 18 kwietnia 2020 r. do 15 maja 2020 r. obowiązywał art. 15 zzs ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, na mocy którego zarówno terminy prawa materialnego jak i procesowego w postępowaniu administracyjnym nie rozpoczynały się, zaś rozpoczęte ulegały zawieszeniu, a co za tym idzie termin na uzyskanie zezwolenia został odpowiednio wydłużony,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium ustaliło, że decyzją z 14 lutego 2020 r. organ I instancji zezwolił skarżącej A. B. na zajęcie pasa drogowego w miejscowości J., ul. K., działka nr ewid. (...) i nr (...), obręb J., w celu prowadzenia robót drogowych w terminie od 16 lutego 2020 r. do 24 kwietnia 2020 r.

Wnioskiem z 6 maja 2020 r. skarżąca zwróciła się o wyrażenie zgody na przedłużenie zajęcia pasa drogowego ww. działek od 25 kwietnia 2020 r. do 26 maja 2020 r. Jednocześnie pismem z 6 maja 2020 r. wniosła o zwolnienie z opłaty za zajęcie pasa drogowego w powyższym terminie z powodu zawieszenia prowadzonych prac remontowych ze względu na pandemię SARS-CoV-2.

Decyzją z 13 maja 2020 r. organ I instancji zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót drogowych w terminie od 7 maja 2020 r. do 26 maja 2020 r., zaś zaskarżoną decyzją naliczył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego od 25 kwietnia 2020 r. do 6 maja 2020 r. w kwocie 4.464,00 zł.

Kolegium wskazało, że w okresie od 25 kwietnia 2020 r. do 6 maja 2020 r. skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego działek nr ewid. 40 i 395. Zasadnie zatem organ I instancji naliczył jej administracyjną karę w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie SKO zarzut dotyczący niemożności złożenia wniosku o przedłużenie decyzji o zajęciu pasa drogowego ze względu na stan epidemii jest bezzasadny.

Przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, określają zasady oraz tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Jednakże art. 15 zzs ust. 1 tej ustawy nie zawiesił okresu ważności wydanych decyzji o charakterze terminowym, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jeśli więc przedsiębiorca otrzymał decyzję na zajęcie pasa drogowego i wniósł w związku z tym opłatę, to termin bądź okres, na jaki uzyskał decyzję, nie uległ zawieszeniu ze względu na stan pandemii. Skarżąca przed końcem okresu, na jaki wydano jej zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, winna był wystąpić z nowym wnioskiem do organu I instancji, co uczyniła z dwutygodniowym opóźnieniem.

SKO podkreśliło, że Urząd Miasta Jędrzejowa przez cały czas funkcjonował i możliwe było składanie nowych wniosków w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. B. wniosła o zmianę decyzji z 22 lipca 2020 r. poprzez "zwolnienie przez Burmistrza Miasta J. A. B. z uiszczenia kwoty 4464 zł tytułem kary pieniężnej" ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżając powyższą decyzję w całości, skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 2, 13 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że A. B. zajmuje pas ruchu drogowego drogi gminnej w miejscowości J. bez wymaganego zezwolenia od dnia 25 kwietnia 2020 r. do 6 maja 2020 r., podczas gdy w okresie od 18 kwietnia 2020 r. do 15 maja 2020 r. obowiązywał art. 15zzs ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, na mocy którego zarówno terminy prawa materialnego jak i procesowego w postępowaniu administracyjnym nie rozpoczynały się, zaś rozpoczęte ulegały zawieszeniu, a co za tym idzie termin na uzyskanie zezwolenia został odpowiednio wydłużony,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 zzs ust. 1 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 poprzez niezasadne uznanie, że przepis ustawy nie zawiesił terminu do złożenia wniosku o przedłużenie terminu na zajęcie pasa drogowego,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżącej, w okresie od 25 kwietnia 2020 r. do 6 maja 2020 r. z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego, a następnie na stan epidemii, obowiązywała regulacja dotycząca zawieszenia terminów prawa administracyjnego. Obowiązywała ona od 18 kwietnia 2020 r. do 15 maja 2020 r. Okres, w którym, jak ustalił organ, skarżąca nie miała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, mieścił się w przedziale czasowym obowiązywania danych regulacji dotyczących zawieszenia terminu. Wszystkie terminy, które były w tym czasie rozpoczęte, ulegały odpowiednio zawieszeniu z mocy prawa. W ocenie skarżącej miało to również zastosowanie do przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji A. B. nie powinny spotkać negatywne konsekwencje w postaci nałożenia na nią kary pieniężnej, gdyż stosowała się ona do obowiązujących w tamtym momencie przepisów prawa.

Ponadto skarżąca podniosła, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7a k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, są one rozstrzygane na korzyść strony, chyba, że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron, ani interesy osób trzecich, toteż jakiekolwiek wątpliwości dotyczące zezwolenia na zajęcie drogi powinny być zgodnie z tą zasadą rozstrzygane na korzyść strony, zaś niejasność przepisów nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, albowiem mogłoby to godzić w ich inne gwarantowane konstytucyjnie prawa.

Odnosząc się do okoliczności, że przeszkodą do złożenia stosownego wniosku nie mogło być rozprzestrzenianie się wirusa, gdyż Urząd Miasta Jędrzejowa pomimo epidemii był otwarty, skarżąca wskazała, że działalność wszystkich urzędów na terenie kraju została ograniczona, a nie zakończona na czas epidemii. Toteż wskazywanie przez organ odwoławczy, że ten konkretny urząd prowadził swoją działalność nie jest trafione. W czasie wprowadzenia ograniczeń Polacy byli nieustannie pouczani o ograniczeniu wyjść z domu do sytuacji niezwykle pilnych, których skutki mogą być nieodwracalne. Tymczasem organ zlekceważył szczególną sytuację, w jakiej znaleźli się obywatele, w tym skarżąca, do ogólnikowego stwierdzenia, że Urząd Miasta Jędrzejowa w trakcie stanu zagrożenia epidemicznego nie był przecież całkowicie zamknięty. Ciężko przy tym powiedzieć, że skarżąca w jakikolwiek sposób "wykorzystała" okres pandemii na prywatne cele. Stosując się do licznych zaleceń, unikała wizyt w urzędach, a mając na uwadze fakt, że wszystkie terminy prawa materialnego i procesowego zostały zawieszone, a co było wręcz nagłaśniane (i z pewnością miało także na celu powstrzymywanie społeczeństwa przed wychodzeniem właśnie do urzędów w celu załatwiania spraw) skarżąca uznała, że znalazła się właśnie w stanie faktycznym, w którym niepożądane było niecelowe odwiedzanie urzędów, nadto była chroniona przepisami nowej ustawy. Tymczasem organy obu instancji wykazały, że ponad szczególnymi regulacjami, które obowiązywały w danym okresie, a nadto dobrem obywateli, stawiają własną wykładnię przepisów z pominięciem szczególnej sytuacji w jakiej znaleźli się obywatele, a zasadne i wręcz pożądane było w okresie narastającej liczby zakażeń załatwianie spraw, które jednak w oczach przeciętnego obywatela ciężko uznać za pilne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), zwanej w dalszym ciągu ustawą covidową. Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID - 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione i nie złożyły dodatkowych pism procesowych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wyjaśnienia również wymaga, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, a Sąd orzekał w oparciu o przedstawione akta administracyjnie.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich naruszeń prawa przez orzekające w sprawie organy, które powodowałyby konieczność uchylenia decyzji objętej skargą lub stwierdzenia jej nieważności.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako ustawa.

Stosownie do art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (w niniejszej sprawie umowa taka nie została zawarta).

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym i umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2).

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i 11).

Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, a także z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2).

Kara pieniężna kwestionowana w skardze nałożona została na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy tj. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

W sprawie bezspornym jest, że A. B. w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, tj. od dnia 25 kwietnia 2020 r. do 6 maja 2020 r., zajmowała pas drogowy drogi gminnej położonej w J. przy ul. Kieleckiej (dz. nr ew. (...)). Nie jest także sporne, że skarżąca uzyskała dwie decyzje zarządcy drogi - Burmistrza Jędrzejowa na zajęcie pasa drogowego, wydane na podstawie art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Pierwsza decyzja z 14 lutego 2020 r. dotyczyła okresu od 16 lutego 2020 r. do 24 kwietnia 2020 r., zaś druga podjęta dnia 13 maja 2020 r. zezwalała na zajęcia pasa drogowego od 7 maja 2020 r. do 26 maja 2020 r. W obu złożonych przez A. B. wnioskach (z 14 lutego i 7 maja 2020 r.) jako cel zajęcia pasa drogowego wskazano prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zajmowanie pasa drogowego potwierdza dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach.

W świetle prawidłowo ustalonego i niekwestionowanego przez stronę stanu faktycznego, zasadnym było nałożenie na A. B. kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, gdyż niewątpliwie od dnia 25 kwietnia 2020 r. do 6 maja 2020 r. zajmowała ona pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze powołuje się na dwie okoliczności, które - jej zdaniem - nie pozwalają na uznanie, że decyzja nakładająca na nią karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego była zgodna z prawem. Sprzeciwiać się ma takiej właśnie ocenie: po pierwsze treść art. 15zzs ust. 1 ustawy covidowej, a po drugie ogólna sytuacja w Kraju związana z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 i wprowadzone w związku ze stanem epidemii obostrzenia, takie jak ograniczenia w przemieszczaniu się i w funkcjonowaniu urzędów, do których skarżąca się stosowała, co uniemożliwiło jej wcześniejsze złożenie wniosku o ponowne wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do tych zarzutów powiedzieć trzeba na wstępie, że stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r. i wprowadzony został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.). Od dnia 20 marca 2020 r. obowiązuje natomiast stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491 z późn. zm.). W czasie obowiązywania obu stanów wprowadzone zostały do obrotu prawnego przepisy o charakterze nadzwyczajnym, nawiązujące do zagrożeń sanitarnych, jakie niesie za sobą rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2, zastosowanych w związku z tym obostrzeń oraz ich skutków prawnych dla podmiotów prywatnych i publicznych.

Jednym z takich przepisów jest art. 15zzs ustawy covidowej, obowiązujący w okresie od 8 marca 2020 r. do 15 maja 2020 r. (uchylony w art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. poz. 875 z późn. zm.). Zgodnie z treścią ust. 1 pkt 6 tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Za termin procesowy uważa się termin wyznaczony dla strony postępowania lub organu prowadzącego postępowanie (termin instrukcyjny) dla dokonania określonej czynności procesowej. Przykładem terminów procesowych uregulowanych w k.p.a. są terminy: do wniesienia odwołania (art. 129 § 2), zażalenia (art. 141 § 2) czy do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2). Terminem procesowym nie jest natomiast termin określony w decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie w oznaczonym czasie pasa drogowego. W decyzji Burmistrza Jędrzejowa z 14 lutego 2020 r. organ udzielił skarżącej zgody na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w J. przy ul Kieleckiej i termin tego zezwolenia ustalił od 16 lutego 2020 r. do 24 kwietnia 2020 r. Czas, w jakim A. B. mogła na podstawie tej decyzji zajmować pas drogowy, nie należy do terminów procesowych, o jakich mowa w art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy covidowej, choćby dlatego, że nie dotyczy on żadnej czynności procesowej, a więc czynności podejmowanej w toku postępowania administracyjnego.

Innym przepisem, wprowadzonym do ustawy covidowej od 31 maja 2020 r., był art. 15zzr ust. 1, który stanowił o wstrzymaniu bądź zawieszeniu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, biegu przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, w tym m.in. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Przepis ten, podobnie jak art. 15zzs, obowiązywał do dnia 15 maja 2020 r. i rozpoznając skargę w granicach zakreślonych powołanym już wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozważał, czy będzie on miał zastosowanie w sprawie.

Termin określony decyzją administracyjną, wydaną w trybie art. 40 ust. 1 ustawy, zezwalającą w ustalonym czasie na zajęcie pasa drogowego, nie spełnia jednak wymogów określonych w zacytowanym wyżej przepisie, przede wszystkim dlatego, że nie został przewidziany przepisami prawa, a taka jest główna przesłanka zastosowania któregokolwiek z przypadków wymienionych w art. 15zzr. Termin zajęcia pasa drogowego ustalony w decyzji, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, wynika z wniosku strony oraz następczo, z rozstrzygnięcia tego wniosku przez organ. Długość terminu i czasokres zajęcia pasa drogowego nie jest określony w ustawie o drogach publicznych, wskazuje go natomiast sam podmiot zainteresowany oraz organ administracji. Nie można w związku z tym przyjąć, że termin ten przewidziany został w przepisach do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, czego wymaga art. 15zzr ustawy covidowej. Przykładem takiego terminu są natomiast regulacje zawarte w art. 40 ust. 13 i 13a ustawy. W ocenie Sądu, nie tylko sam termin, ale także jego długość powinna zostać przewidziana w konkretnym przepisie prawa, aby można było zastosować art. 15zzr ust. 1, a taka sytuacja nie zachodzi w stanie sprawy. Termin ten nie może być bowiem ukształtowany decyzją administracyjną.

Norma art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej, w której ustawodawca nawiązał wyraźnie do terminu określonego w prawie administracyjnym, jest zatem jasna i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, pozwalających na zastosowanie w sprawie art. 7a § 1 k.p.a., o co wnioskuje skarżąca.

Nie można również za skuteczne uznać tych zarzutów skargi, które odwołują się do obostrzeń i ograniczeń obowiązujących w czasie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Zakaz przemieszczania się, z wyjątkami, osób przebywających na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzony został od dnia 1 kwietnia 2020 r. (§ 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz. U. z 2020. 566) i obowiązywał do dnia 19 kwietnia 2020 r. (§ 5 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz. U. z 2020. 697). Nie wdając się w tym miejscu w dywagacje dotyczące wprowadzenia przepisów ograniczających konstytucyjne swobody obywatelskie w drodze rozporządzenia, a nie ustawy (por. np. art. 52 ust. 1 Konstytucji, który zapewnia każdemu wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 52 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane - pod określonymi warunkami - ale tylko w ustawie), jako niemające wpływu na wynik sprawy, podkreślić trzeba, że zakaz przemieszczania się, na który powołuje się skarżąca, przestał obowiązywać jeszcze w czasie biegu terminu do zajęcia pasa drogowego, wyznaczonego decyzją Burmistrza Jędrzejowa z dnia 14 lutego 2020 r. Nie było więc przeszkód, aby po 19 kwietnia 2020 r. nadać pocztą wniosek o przedłużenie tego zezwolenia, gdyż urzędy pocztowe działały w Polsce bez większych zakłóceń. Skarżąca nie wykazała także w żaden sposób, poza ogólnymi twierdzeniami dotyczącymi zaleceń pozostania w domach i ograniczania wyjść do niezbędnych potrzeb, że w tej konkretnej sytuacji, udanie się na pocztę w celu nadania wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, było niemożliwe lub znacząco utrudnione. Z treści pisma organu I instancji datowanego na 22 czerwca 2020 r., kierującego akta wraz z odwołaniem A. B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (k. 37 akt administracyjnych) wynika, że mimo ograniczeń funkcjonowania Urzędu Miejskiego w J., na parterze budynku wystawiona była skrzynka, do której można było składać wszelką korespondencję kierowaną do Urzędu. Była również możliwość wysłania wniosku drogą elektroniczną przez e-PUAP czy drogą mailową, bądź też uzyskania informacji telefonicznie. Skarżąca nie podważyła tych okoliczności. Nie wykazała także i tego, że z uwagi na stan epidemii nie mogła skorzystać z opisanych wyżej dostępnych środków, umożliwiających złożenie wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, takich jak nadanie go pocztą zwykłą bądź elektroniczną. W stanie faktycznym sprawy, przywołanie ogólnych twierdzeń dotyczących powszechnie znanej sytuacji epidemicznej w Kraju, nie jest wystarczającym dowodem na przyjęcie, że skarżąca wniosku nie mogła złożyć i że przyczyny takiego stanu rzeczy tkwiły w ograniczeniach związanych z wprowadzeniem stanu epidemii. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z wydawanymi kolejno, w okresie istotnym dla rozpoznania sprawy, rozporządzeniami Ministra Zdrowia:

- z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (§ 8),

- z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (§ 10),

- z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (§ 13 - Dz. U. z 2020.679),

- z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (§ 13), wykonywanie zadań przez urzędy administracji publicznej, a więc także przez Urząd Miejski w J., nie zostało wstrzymane, a jedynie mogło podlegać ograniczeniu polegającym na wykonywaniu:

1) wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom;

2) określonych zadań przez ten urząd lub jednostkę w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów.

Decyzję o rodzaju i formie wprowadzanych ograniczeń, podejmował kierownik urzędu administracji publicznej lub kierujący jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym, zawiadamiając o tych ograniczeniach, w drodze ogłoszenia, na stronie podmiotowej urzędu lub jednostki, a także przez wywieszenie ogłoszenia w siedzibie urzędu lub jednostki.

Nie można zatem przyjąć, że w okresie od 25 kwietnia 2020 r. do 6 maja 2020 r., a więc wtedy, gdy A. B. zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w decyzji Burmistrza J. z 14 lutego 2020 r., Urząd Miejski w J. nie funkcjonował, a zatem złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego przez kolejny okres, było niemożliwe lub nawet znacząco utrudnione. Teza ta nie może być uznana za prawdziwą, skoro można było nadać korespondencję poprzez skorzystanie z tych sposobów komunikacji z Urzędem, o których była już wyżej mowa, a zakaz przemieszczania się, którego skarżąca - jak podkreśla - przestrzegała, przestał obowiązywać od 20 kwietnia 2020 r.

Ponadto zauważenia wymaga, że w treści pisma z 6 maja 2020 r. skierowanego do Burmistrza J. (k. 11 akt administracyjnych), A. B. wnosząc o zwolnienie z opłaty za zajęcie pasa drogowego w terminie od 25 kwietnia 2020 r. do 26 maja 2020 r., nie powołała się na problemy ze złożeniem wniosku o przedłużenie zezwolenia wynikające z epidemii, tylko na fakt niezakończenia prac przez firmę budowlaną "ze względu na wybuch pandemii wirusa SAR-CoV2". Okoliczność ta mogła być niewątpliwie podstawą wniosku o przedłużenie terminu zezwolenia, ale należało go wnieść do organu I instancji najpóźniej w dniu 25 kwietnia 2020 r., czego jednak skarżąca nie uczyniła, powołując się obecnie na stan epidemii w zupełnie innym kontekście aniżeli w tym piśmie.

Ani materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, ani zarzuty skargi nie wskazują na takie okoliczności, z których wynikałoby, że po 19 kwietnia 2020 r. nie było możliwości złożenia przez skarżącą wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do zaakceptowania prezentowanego w skardze stanowiska, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.