Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 27 kwietnia 2006 r.
II SA/Ke 680/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian.

Sędziowie Asesor, WSA: Jacek Kuza (spr.), Beata Ziomek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi H. i S. małż. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie: wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia (...) znak: (...)orzekającą o wprowadzeniu zmian w bazie danych ewidencji gruntów obrębu S., gmina O., polegających na wykazaniu S. i H. małż. P. jako właścicieli nieruchomości składającej się z działek nr 2595/1, 2535/1, 390 i 2640 o łącznej powierzchni 3,82 ha, oraz T.P. jako właściciela nieruchomości składającej się z działek nr 2595/2, 2535/2, 23, 133, 220 i 311 o łącznej powierzchni 4,76 ha.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na skutek wniosku S. i H. małż. P., Starosta S. w oparciu o: mapę zaewidencjonowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w dniu 10 września 2004 r., decyzję Naczelnika Gminy O. z dnia (...) akt notarialny z dnia 9 marca 1978 r. oraz odpisy z ksiąg wieczystych Nr Kw. (...) i (...) - orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów obrębu S. zmian, polegających na ujawnieniu T. P. oraz S. i H. małż. P. jako właścicieli opisanych szczegółowo w decyzji działek, w związku z podziałem nieruchomości rolnej o pow. 8,59 ha należącej dotychczas do W. i M. małż. P. oraz z uwagi na fakt jej przekazania następcom umową darowizny. Następnie organ ustalił, że mapa podziałowa z dnia 29 lipca 1977 r. sporządzona przez geodetę gminnego S. M. jako podstawa podziału nieruchomości o pow. 8,59 ha, dokonanego w akcie notarialnym z dnia 9 marca 1978 r., przedstawiona jako dowód mający uzasadnić zmiany w ewidencji, nie ma w istocie cech dokumentu mogącego być podstawą wprowadzania zmian w operacie ewidencji gruntów. Mapa ta bowiem nie zawiera w swej treści informacji niezbędnych do wprowadzenia zmiany zarówno w części opisowej ewidencji gruntów (ze względu na brak rozliczenia użytków i konturów klasyfikacyjnych w działkach), jak i na mapie ewidencyjnej (ze względu na brak danych liczbowych pozwalających określić jednoznaczne położenie granic pomiędzy działkami 2535/1 i 2535/2 oraz 2595/1 i 2595/2). W związku z tym, w celu realizacji wniosku S.i H. małż. P., organ I instancji zlecił wykonanie stosownego, kompletnego opracowania geodezyjno-kartograficznego. Operat techniczny został sporządzony przez geodetę uprawnionego P. Z. na podstawie dotychczasowych danych ewidencyjnych uzupełnionych poprzez przedstawienie nowych granic między działkami 2535/1 i 2535/2 oraz 2595/1 i 2595/2. Granice te zostały skartowane i wykreślone z wykorzystaniem dokumentacji zalegającej w aktach księgi wieczystej Nr Kw. (...). W dniu 10 września 2004 r. operat ten został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr 2855-21/04. W oparciu o ten operat, a także w oparciu o: decyzję Naczelnika Gminy w O. z dnia (...) stwierdzającą zgodność projektu podziału gospodarstwa rolnego W.i M. małż. P. z obowiązującymi przepisami, akt notarialny z dnia 9 marca 1978 r. zawierający umowę darowizny przez W. i M. małż. P. działek nr 2595/1, 2535/1, 390 i 2640 na rzecz S. i H. małż. P. oraz działek nr 2595/2, 2535/2, 23,133, 220 i 311 na rzecz T. P. oraz w oparciu o odpisy z ksiąg wieczystych Nr Kw. (...) i (...) zawierające wpisy wynikłe z powyższej umowy darowizny - organ I instancji wprowadził zaskarżone zmiany w operacie ewidencji gruntów.

W nawiązaniu do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że ze względu na brak dowodów w postaci danych liczbowych pozwalających na jednoznaczne określenie położenia granic działek stron przedstawionych na mapie z 1977 r., zarzuty skarżących dotyczące nieprawidłowego przedstawienia w sporządzonym opracowaniu szerokości działek wnioskodawców, nie znajdują uzasadnienia.

W skardze na tę decyzję H. i S. małż. P. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7, 12, 35, 37 i 61 k.p.a., art. 7b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 35 pkt 3,37, 43 pkt 1-3 i 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.).

Skarżący zarzucili w szczególności, że:

1.

mimo wynikającego z § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, obowiązku utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, organ I instancji nie dokonał tego, choć otrzymał od stron odpowiednie dokumenty, w tym operat geodety M. z 29 lipca 1977 r. i akt notarialny z 9 marca 1978 r., który według § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wystarczy do aktualizacji,

2.

mimo wynikającego z art. 7b ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego obowiązku kontrolowania działania administracji geodezyjnej nałożonego na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, organ ten nie zajął się sprawą zgłaszanych przez strony zarzutów opieszałości i biurokracji w działaniu Starosty S.,

3.

postępowanie w sprawie trwało 4 lata, w tym od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji przez organ I instancji 6 miesięcy, co stanowi naruszenie przepisu art. 35 k.p.a. nakazującego załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki,

4.

zarówno organ I, jak i II instancji, z naruszeniem zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. nie podjął w toku postępowania wszystkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy dopuściły do aktualizacji ewidencji gruntów na podstawie wadliwego, obarczonego wieloma błędami operatu technicznego geodety P. Ż.:

a.

operat ten został opracowany w oparciu o niedokładną, nie stosowaną przy obliczaniu powierzchni działek i sprzeczną z § 35 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków metodą graficzną, nie opartą na koniecznych w niniejszej sprawie pomiarach terenowych,

b.

operat był sprzeczny ze źródłowym operatem geodety M., który był podstawą podziału przedmiotowych działek dokonanego w akcie notarialnym z dnia 9 marca 1978 r.,

c.

operat geodety Ż. nie zachowuje proporcji, bo wynika z niego, że działka skarżących nr 2595/1 ma taką samą szerokość, jak działka nr 2595/2 należąca do uczestnika, choć działka skarżących jest większa o 0,06 ara. W ten sposób geodeta Ż. dokonał przesunięcia granicy dostosowując jej przebieg do budynku wybudowanego przez T.P., do którego usytuowania skarżący mają zastrzeżenia,

5.

z naruszeniem § 43 pkt 1 - 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, operat geodety P. Ż. został zatwierdzony przez Starostę i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed ostateczną decyzją w sprawie, która to może dopiero stanowić podstawę do zatwierdzenia operatu technicznego i przyjęcia go do zasobu,

6.

operat geodety M. posiada cechy dokumentu, ponieważ znajduje się na nim klauzula stwierdzająca, że służy za podstawę wpisu do księgi wieczystej i na jego podstawie zostały założone księgi wieczyste oraz były wydawane nakazy płatnicze.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).

Zgodnie z § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia).

Zasadnicze zarzuty skargi dotyczyły tego, czy operat sporządzony przez geodetę S. M. mógł być podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, w szczególności dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2535/1 i 2595/1 z działkami nr 2535/2 i 2595/2, a także tego czy operat sporządzony w toku niniejszego postępowania był prawidłowy.

Wbrew stanowisku skarżących należy stwierdzić, że mapa wykonana w 1977 r. przez geodetę S.M., nie mogła być podstawą wprowadzenia przedmiotowych zmian w ewidencji gruntów. Celem dla którego ją sporządzono było wydania przez Urząd Gminy w O. decyzji stwierdzającej zgodność z obowiązującymi wówczas przepisami projektu podziału całego gospodarstwa rolnego W. P., ojca S. P. Mapa ta stanowiła jedynie wyrys z mapy ewidencji gruntów z naniesionym na nim projektem podziału, bez przeprowadzenia postępowania podziałowego i bez sporządzenia koniecznej dokumentacji podziałowej odzwierciedlającej czynności geodety na gruncie (tj. bez szkiców oraz danych obliczeniowych i kartograficznych). Nie zostały też w sprawie przedstawione żadne dowody potwierdzające, aby przed jej sporządzeniem doszło do ustalenia przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości. W Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w S. brak jest informacji, aby opracowanie dotyczące podziału przedmiotowych nieruchomości zostało kiedykolwiek przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mimo tych braków notariusz sporządzający akt notarialny z dnia 9 marca 1978 r. obejmujący darowiznę przedmiotowych nieruchomości na rzecz S.i H. małż. P. oraz T. P., potraktował projekt mapy podziałowej gospodarstwa rolnego M.i W. małż. P.jako wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów z już istniejącymi podzielonymi działkami nr 2535 i 2595. Ta wadliwość w postępowaniu notariusza, a także będące jej skutkiem założenie ksiąg wieczystych nr (...) i (...) i obciążanie stron płatnościami podatku od nieruchomości, nie mogło jednak sanować braków mapy geodety S. M. i umożliwić dokonanie wnioskowanej przez skarżących zmiany danych w ewidencji gruntów. Brak bowiem było w dalszym ciągu w sporządzonej przez tego geodetę dokumentacji oraz w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych liczbowych pozwalających na jednoznaczne określenie położenia granic pomiędzy działkami nr 2535/1 i 2535/2 oraz 2595/1 i 2595/2, a także rozliczenia użytków i konturów klasyfikacyjnych w działkach. Z przedstawionych przyczyn zarzuty skarżących dotyczące możliwości dokonania wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów na podstawie mapy geodety M. z 1978 r. nie mogły zostać uwzględnione, a Starosta S. odmawiając wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów opartych na tej mapie, i podejmując działania zmierzające do sporządzenia nowej, prawidłowej dokumentacji, nie uchybił swojemu obowiązkowi utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.) - lecz go zrealizował.

Nietrafne były również zarzuty dotyczące wadliwego oparcia dokonanej zmiany na opracowaniu geodezyjno-kartograficznym sporządzonym przez geodetę P. Ż.

Zgodnie z cytowanym § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu na podstawie między innymi opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych. Mapa sporządzona przez geodetę P.Ż. na zlecenie Starosty S., ma powyższe cechy, ponieważ zawiera synchronizacyjny rejestr zmian gruntowych i została w dniu 10 września 2004 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez upoważniony organ, tj. Starostę S. (k. 11 akt organu II instancji). Wbrew twierdzeniom skarżących przyjęcie mapy geodety Ż. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie wymagało wydania ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego, o jakiej mowa w § 43 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.). Przepis ten dotyczy bowiem dotyczy postępowania związanego z zakładaniem ewidencji gruntów i budynków, a nie aktualizacji danych zawartych w już istniejącej ewidencji, co było przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.

Należy również pamiętać, że w związku z istniejącym sporem granicznym i nie uregulowanym stanem prawnym granic pomiędzy działkami nr 2535/1 i 2535/2 oraz 2595/1 i 2595/2, określenie granicy prawnej i rozstrzygnięcie sporu granicznego będzie mogło nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym uregulowanym w przepisach art. 29 - 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dopiero wynik takiego postępowania będzie podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczących najbardziej interesujących strony danych, tj. danych dotyczących przebiegu granic pomiędzy ich nieruchomościami, (§ 46 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.). Postępowanie ewidencyjne bowiem służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a modernizacja, czy aktualizacja ewidencji gruntów nie służy do dokonywania zmian granic nieruchomości. Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004,II SA 1456/03,LEX nr 158877,NSA z dnia 19 listopada 1999, II SA 1384/99,LEX nr 46228, NSA z dnia 20 sierpnia 1998,II SA 766/98,LEX nr 41298). Konsekwencją wskazanego charakteru postępowania ewidencyjnego jest to, że w niniejszym postępowaniu nie mogło dojść do ustalenia przebiegu spornej granicy pomiędzy nieruchomościami stron. Konieczne przy ujawnionym sporze granicznym jest natomiast rozgraniczenie sąsiadujących ze sobą nieruchomości stron.

Zarzucone przez skarżących naruszenie przepisu art. 35 k.p.a. dotyczące przewlekłości postępowania, nie mogło spowodować uwzględnienia skargi, ponieważ nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ I instancji kilkakrotnie w trybie art. 36 k.p.a. zawiadamiał strony o zmianach terminu załatwienia sprawy i o przyczynach zwłoki. Zważywszy na konieczność sporządzenia w sprawie opracowania geodezyjno-kartograficznego i szczególnie skomplikowany charakter sprawy, zaistniałego opóźnienia nie można potraktować jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).