Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 18 maja 2006 r.
II SA/Ke 674/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka.

Sędziowie: NSA Teresa Kobylecka (spr.), Asesor, WSA Sylwester Miziołek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) numer (...) w przedmiocie: uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych

1.

uchyla zaskarżone postanowienie;

2.

stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) Prezydent Miasta O. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1e i art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), w związku z wystąpieniem Starosty Powiatowego w O. z dnia 26 IV 2004 r. negatywnie zaopiniował wniosek w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną O. (M.) - B. dla F.H.U. "A" J. G., z siedzibą: ul. K., w O.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, co wyczerpuje znamiona określone w art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez J. G., postanowieniem z dnia (...) utrzymało je w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy przytaczając treść art. 18 ust. 1 pkt 1e ustawy o transporcie drogowym podniósł, że w jego świetle organ uzgadniający - jakim w tym przypadku jest Prezydent Miasta O.- uprawniony jest do oceny rozmieszczenia przystanków i częstotliwości kursów w proponowanym przez wnioskodawcę rozkładzie jazdy w odniesieniu do Miasta O.

Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym nie może stanowić samoistnej podstawy uzgodnienia, albowiem odnosi się on wyłącznie do kompetencji organu właściwego w sprawach wydawania zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a nie do organu uzgadniającego.

Organ odwoławczy uznał jednak, że wadliwie podana przez organ I instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia - art. 22a ust. 1 pkt 2a nie ma wpływu na jego zasadność, albowiem zebrany materiał dowodowy potwierdza stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Powołując się na ustalenia zawarte w protokole sporządzonym dnia 4 sierpnia 2004 r. na okoliczność przeprowadzenia pomiarów natężenia ruchu pasażerskiego na liniach komunikacji miejskiej na terenie Gminy O. oraz na liniach wykraczających poza Gminę O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że linie komunikacyjne rozmieszczone są w sposób zapewniający mieszkańcom możliwość przemieszczania się na terenie całego miasta. Napełnienie autobusów na żadnej linii komunikacyjnej nie osiąga 100%.

Stwierdzono również, że potrzeby przewozowe na tym obszarze są w pełni zabezpieczone, a istniejący przewoźnicy: PKS S.A. w O. i MPK Sp. z o.o. w O. posiadają duże rezerwy możliwości przewozowych. Na liniach występuje niska frekwencja pasażerów i wprowadzenie dodatkowych przewoźników na pojedyncze linie spowodowałoby upadek linii już istniejących oraz zagrożenie ustawowych zadań gminy w zakresie zabezpieczenia transportu zbiorowego. Ponadto ponad połowa przystanków autobusowych dla przedmiotowej linii komunikacyjnej wchodzi w zakres komunikacji miejskiej.

Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. G., wnosząc o jego uchylenie "jako naruszającego prawo".

Skarżący zarzucił, że przy wydaniu postanowienia uzgadniającego winna być zachowana zasada praworządności i uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego. Mimo, że skarżący wykazał licznymi pismami społeczności lokalnej jak bardzo ważne jest, by istniała komunikacja na proponowanej przez niego trasie, która pokrywa się w całości z zapotrzebowaniami społecznymi, organ odwoławczy pominął jego twierdzenia opierając się wyłącznie na "preferowaniu dwóch przewoźników".

Skarżący zarzucił, że kursy MPK na proponowanej przez niego linii zostały zlikwidowane jako nierentowne, odcinając tym samym okolicznych mieszkańców od połączenia z O., stąd nie można mówić, że uruchomienie przez niego linii, którą nikt nie jeździ stanowi zagrożenie dla już działających przewoźników.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy bądź stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 cyt. ustawy).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie ma charakter pomocniczego stadium postępowania w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Postanowienie uzgodnieniowe, jakie w tym postępowaniu zapadło przed organem I instancji, nie może być wprawdzie oparte o przepis art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) - jak słusznie zauważyło Kolegium - jednak nie sposób nie zauważyć, że okoliczności o jakich mowa w tym przepisie będą brane pod uwagę przez organ wymieniony w art. 18 ust. 1 pkt 1e, z którym starosta zobowiązany jest uzgodnić decyzję w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów. To ostatnie rozstrzygnięcie z kolei, musi zostać poprzedzone rozważeniem stanowiska organu uzgodnieniowego, które w tym przypadku sprowadza się do wyrażenia poglądu, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Ponieważ stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie głównej, jaką jest zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i determinuje wynik tej sprawy, niezwykle ważne jest, aby było ono wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan faktyczny z uwzględnieniem okoliczności istotnych z punktu widzenia organu wydającego zezwolenie.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ odwoławczy uzasadniając słuszność stanowiska wyrażonego przez Prezydenta Miasta O. podniósł, że potrzeby przewozowe są w pełni zabezpieczone, a istniejący przewoźnicy: PKS S.A. w O.i MPK Sp. z o.o. w O., wykonujący regularne przewozy na trasach będących częścią linii komunikacyjnej O. (M.) - B. posiadają duże rezerwy możliwości przewozowych. Na liniach tych występuje niska frekwencja pasażerów i wprowadzenie dodatkowych przewoźników spowodowałoby upadek linii już istniejących oraz zagrożenie ustawowych zadań gminy w zakresie zabezpieczenia transportu zbiorowego.

Okoliczności, którymi organ odwoławczy uzasadnił trafność wyrażonego wyżej poglądu były jednak sporne, albowiem skarżący w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, jak i w późniejszych pismach oraz Sołectwo B. w piśmie z dnia 18.II.2004 r., Samorząd wiejski w B. w piśmie z dnia 18.II.2004 r., Zastępca Wójta w B. w piśmie z dnia 5 V 2004 r., Rada Sołecka wsi G. w piśmie z dnia 8.IX.2004 r. podnosili potrzebę społeczną uruchomienia tej linii.

W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odnosi się jednak w żaden sposób do twierdzeń skarżącego i tych okoliczności. Ustalając odmienny od nich stan faktyczny i nie wyjaśniając przyczyn, dla których odmówił wiarygodności wyjaśnieniom strony, organ odwoławczy naruszył tym samym przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. "Ocena sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na terenie Miasta O.", będący według organu II instancji podstawą do ustaleń, to protokół spisany dnia 4 sierpnia 2004 r. z pomiarów natężenia ruchu pasażerskiego przez pracowników Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta w O. Z protokołu tego, a w szczególności ze znajdujących się w nim "wyników analizy napełnienia autobusów" nie można nawet wywnioskować, czy i w jakim zakresie proponowana przez wnioskodawcę trasa pokrywa się z linią obsługiwaną przez autobusy innych przewoźników. O ile bowiem znajdujący się w aktach sprawy rozkład jazdy wnioskowany przez skarżącego, poprawiany później zgodnie z sugestią organu w zakresie godzin odjazdów określa dokładnie trasę przejazdu, to elementu tego brak jest w protokole o jakim mowa wyżej, gdyż odnosi się on tylko i wyłącznie do numeru danej linii. Nie poddaje się także żadnej weryfikacji kwestionowane przez skarżącego ustalenie organu II instancji, że projektowaną linię obsługuje dwóch przewoźników. Nie wynika to nawet z protokołu.

Ocena zasadności stanowiska organu I instancji w kontekście ewentualnego zagrożenia projektowanej linii dla istniejących już linii regularnych wymaga natomiast porównania proponowanej przez wnioskodawcę trasy z trasami innych przewoźników świadczących swoje usługi na tym samym obszarze, co nie jest możliwe na podstawie dowodów zebranych w sprawie. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku będzie można stwierdzić, czy stanowisko organu uzgodnieniowego znajduje oparcie w stanie faktycznym i rzeczywistych okolicznościach sprawy.

Wykazane wyżej naruszenia prawa procesowego, wyrażające się niewyjaśnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie zawarte w pkt 1I wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy, kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.