Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 28 kwietnia 2006 r.
II SA/Ke 668/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka.

Sędziowie WSA: Renata Detka (spr.), Asesor Sylwester Miziołek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) numer (...) w przedmiocie: odmowy uzgodnienia w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów

I.

uchyla zaskarżone postanowienie,

II.

stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) Prezydent Miasta O., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1e i art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, odmówił uzgodnienia w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną O. (MINIMAL) - S. dla J. C.

Organ I-szej instancji podniósł, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, co wyczerpuje znamiona określone w art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym.

Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez J.C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...). utrzymało je w mocy.

Organ II instancji przytaczając treść art. 18 ust. 1 pkt 1e ustawy o transporcie drogowym podniósł, że w jego świetle organ uzgadniający - jakim w tym przypadku jest Prezydent Miasta O. - uprawniony jest do oceny rozmieszczenia przystanków i częstotliwości kursów w proponowanym przez wnioskodawcę rozkładzie jazdy w odniesieniu do Miasta O. Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym nie może natomiast stanowić samoistnej podstawy uzgodnienia, albowiem odnosi się on wyłącznie do kompetencji organu właściwego w sprawach wydawania zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a nie do organu uzgadniającego. Organ odwoławczy uznał jednak, że wadliwie podana przez organ I-szej instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia nie ma wpływu na jego zasadność, albowiem zebrany materiał dowodowy potwierdza stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Powołując się na ustalenia zawarte w protokole sporządzonym dnia 4 sierpnia 2004 r. na okoliczność przeprowadzenia pomiarów natężenia ruchu pasażerskiego na liniach komunikacji miejskiej na terenie Gminy O. oraz na liniach wykraczających poza Gminę O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że potrzeby przewozowe na tym obszarze są w pełni zabezpieczone, a istniejący przewoźnicy: PKS S.A. w O. i MPK S.A. w O. posiadają duże rezerwy możliwości przewozowych. Na liniach występuje niska frekwencja pasażerów i wprowadzenie dodatkowych przewoźników spowodowałoby upadek linii już istniejących oraz zagrożenie ustawowych zadań gminy w zakresie zabezpieczenia transportu zbiorowego.

Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. C. wnosząc o jego uchylenie "jako niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym". Zarzucił, że organ odwoławczy pominął jego twierdzenia opierając się wyłącznie na "opinii Gminy". Skarżący podnosił bowiem, że na projektowanej linii nikt nie świadczy usług przewozowych, gdyż trasa MPK tylko częściowo pokrywa się z trasą zaproponowaną przez niego. Poza tym, na terenie O. oprócz MPK usługi przewozowe świadczy tylko jeden przewoźnik prywatny (obsługujący jedynie linię B. - O.Szpital). PKS nie świadczył i nie świadczy usług w granicach tego miasta. Nie jest także prawdą, że potrzeby przewozowe na tej trasie są zaspokojone, o czym świadczy szerokie zainteresowanie opinii publicznej na tego typu usługę transportową. Jako dowód skarżący dołączył kopię listy przedstawicieli różnych grup społecznych popierających jego inicjatywę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto podniosło, ze dołączony do skargi dokument nie potwierdza w sposób jednoznaczny zapotrzebowania społecznego na konkretną linię komunikacyjną, a opiniowanie w tej kwestii odbyło się bez udziału i konsultacji ze społeczeństwem i wyraża zdanie kilku osób z zarządu lub tylko samego przewodniczącego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy bądź stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Postanowienie uzgodnieniowe jakie w tym postępowaniu zapadło przed organem I-szej instancji, nie może być wprawdzie oparte o przepis art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) - jak słusznie zauważyło Kolegium - jednak nie sposób nie zauważyć, że okoliczności o jakich mowa w tym przepisie będą brane pod uwagę przez organ wymieniony w art. 18 ust. 1 pkt 1e, z którym starosta zobowiązany jest uzgodnić decyzję w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów. To ostatnie rozstrzygnięcie z kolei, musi zostać poprzedzone rozważeniem stanowiska organu uzgodnieniowego, które w tym przypadku sprowadza się do wyrażenia poglądu, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Ponieważ stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie głównej jaką jest zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i często determinuje wynik tej sprawy, niezwykle ważne jest, aby było ono wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan faktyczny z uwzględnieniem okoliczności istotnych z punktu widzenia organu wydającego zezwolenie.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ odwoławczy uzasadniając słuszność stanowiska wyrażonego przez Prezydenta Miasta O.podniósł, że potrzeby przewozowe są w pełni zabezpieczone, a istniejący przewoźnicy: PKS S.A. w O. i MPK S.A. w O.., wykonujący regularne przewozy na trasach będących częścią linii komunikacyjnej O. (MINIMAL) - S. posiadają duże rezerwy możliwości przewozowych. Na liniach tych występuje niska frekwencja pasażerów i wprowadzenie dodatkowych przewoźników spowodowałoby upadek linii już istniejących oraz zagrożenie ustawowych zadań gminy w zakresie zabezpieczenia transportu zbiorowego.

Okoliczności, którymi organ II instancji uzasadnił trafność wyrażonego wyżej poglądu były jednak sporne, albowiem skarżący zarówno w zażaleniu na postanowienie organu I-szej instancji jak i w późniejszym piśmie z dnia 23 grudnia 2004 r. podnosił, że na wnioskowanej przez niego linii komunikacyjnej usługi świadczy jedynie MPK, nie obsługuje jej PKS, ani prywatny przewoźnik.

W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odnosi się jednak w żaden sposób do twierdzeń skarżącego. Ustalając odmienny od nich stan faktyczny i nie wyjaśniając przyczyn dla których odmówił wiarygodności wyjaśnieniom strony, organ odwoławczy naruszył tym samym przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. "Zebrany materiał dowodowy" będący według organu II instancji podstawą do ustaleń, to protokół spisany dnia 4 sierpnia 2004 r. z pomiarów natężenia ruchu pasażerskiego przez pracowników Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta w O. Z protokołu tego, a w szczególności ze znajdujących się w nim "wyników analizy napełnienia autobusów" nie można nawet wywnioskować, czy i w jakim zakresie proponowana przez wnioskodawcę trasa pokrywa się z linią obsługiwaną przez autobusy MPK. O ile bowiem znajdujący się w aktach sprawy rozkład jazdy wnioskowany przez J. C. określa dokładnie trasę przejazdu, to elementu tego brak jest w protokole o jakim mowa wyżej, gdyż odnosi się on tylko i wyłącznie do numeru danej linii. Nie poddaje się także żadnej weryfikacji kwestionowane prze skarżącego ustalenie organu II instancji, że projektowaną linię obsługuje także PKS. Nie wynika to nawet z protokołu, w którym mowa jedynie o tym, że przewoźnik ten funkcjonuje "na trasach komunikacyjnych na terenie miasta".

Ocena zasadności stanowiska organu I-szej instancji w kontekście ewentualnego zagrożenia projektowanej linii dla istniejących już linii regularnych wymaga natomiast porównania proponowanej przez wnioskodawcę trasy z trasami innych przewoźników świadczących swoje usługi na tym samym obszarze, co nie jest możliwe na podstawie dowodów zebranych w sprawie. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku będzie można stwierdzić, czy stanowisko organu uzgodnieniowego znajduje oparcie w stanie faktycznym i rzeczywistych okolicznościach sprawy.

Wykazane wyżej naruszenia prawa procesowego, wyrażające się niewyjaśnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie zawarte w pkt 1I wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ II-giej instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.