Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 9 czerwca 2006 r.
II SA/Ke 603/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka.

Sędziowie WSA: Beata Ziomek, Asesor Sylwester Miziołek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi B.P. i L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Prezydent Miasta, rozpoznając ponownie sprawę w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia

-

ustalił na wniosek C.D. i A.D. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych wolnostojących wraz ze związanymi z budynkami urządzeniami techniczno-budowlanymi i zjazdem z ulicy D.i, na działce nr 15/5 obręb 10132 arkusz 1 przy ulicy D.,

-

umorzył postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. w części dotyczącej ustalenia zasad podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 15/5 obręb 10132 arkusz 1 przy ulicy D., z powodu braku podstawy prawnej, w związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543) w trakcie toczącego się postępowania.

W decyzji określono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone po analizie przeprowadzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (pierwsza w linii zabudowy istniejących budynków mieszkalnych Nr 61a i Nr 63 przy ul. Domki, druga w linii zabudowy istniejących budynków mieszkalnych Nr 57b i Nr 69a), wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki (do 0,2 w granicach ABCD-A), szerokości elewacji frontowej (nie może przekraczać 15m), wysokości okapu projektowanego obiektu (do 5,5 m od średniego poziomu terenu na obwodzie budynku), geometrii dachu (dach dwuspadowy lub wielospadowy symetryczny o kacie nachylenia nawiązującym do dachów sąsiednich obiektów, w przedziale od 30 -45-).

W decyzji wskazano także, że teren w liniach rozgraniczających inwestycję położony jest na terenie oznaczonym w wypisie ewidencji gruntów symbolem "RIVb" (grunty orne), a powierzchnia terenu wnioskowanego dla potrzeb inwestycji jest mniejsza od 1 ha, wobec czego teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Decyzja zawiera także wskazania w zakresie środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Obsługę komunikacyjną terenu określono z ulicy D. stwierdzając, że budowa i przebudowa zjazdów wymaga uzyskania przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na ich lokalizację na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że w sprawie wypełnione są przesłanki art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na obszarze poddanym analizie znajdują się budynki mieszkalne wolnostojące, zatem na terenie objętym wnioskiem jest możliwość budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Organ I instancji stwierdził także, że w trakcie toczącego się postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oraz określenia zasad podziału nieruchomości nr ew. 15/5 obręb 10132 arkusz 1 przy ul. D., nastąpiła zmiana treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 197 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 obowiązującej od 22 września 2004 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu, podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi. Podział nieruchomości w tej sytuacji jest więc obecnie możliwy bez uprzedniego ustalania zasad jej podziału w decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części ustalenia zasad podziału działki nr ew. 15/5 przy ul. D. stało się zatem bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do ich ustalenia i postępowanie w tej części zostało przez organ I instancji umorzone.

Projekt decyzji został uzgodniony z Wojewodą w zakresie zadań rządowych - postanowieniem z dnia 5 lipca 2004 r., Zarządem Województwa w zakresie zadań samorządu województwa - postanowieniem z dnia 1'4 lipca 2004 r., Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych-postanowieniem z dnia 25 listopada 2004 r. z Zarządem Dróg-postanowieniem z dnia 4 lutego 2004 r., Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska-pismem z dnia 30 czerwca 2004 r.

Organ podkreślił także, że projektowana ulica w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych "O.", uchwalonym dnia 23 IV 1987 r., z której przewidziano docelową obsługę komunikacyjną dla budynku skarżących (na działce nr 12) w trakcie obowiązywania tego planu nie została zrealizowana, a z końcem 1994 r. ustalenia tego planu przestały obowiązywać, a więc również od tego momentu nie było możliwości zrealizowania tej ulicy. Działka Nr 15/5 jest działką prywatną skarżących, dla której mogą być wydane warunki zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, po spełnieniu określonych ustawowo warunków.

Decyzją z dnia 2 marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. i L. P. - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

-

uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie podziału działki nr ew. 15/5 w decyzji o warunkach zabudowy i w to miejsce orzekł: o odmowie podziału działki nr ew. 15/5 w decyzji o warunkach zabudowy,

-

w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podział nieruchomości jest obecnie możliwy bez uprzedniego ustalania zasad jej podziału w decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego podziału z powodu braku podstawy prawnej. Postępowanie to nie stało się dla wnioskujących bezprzedmiotowe, istnieje bowiem podstawa prawna do podziału nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta W związku z tym, zdaniem Kolegium należało odmówić podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy wskazał, że wskazany przez odwołujących się plan realizacji zagospodarowania działki objętej pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego skarżących, zrealizowanego na działce nr ew. 12 przewidywał także (tymczasowy) wjazd na teren działki z istniejącej drogi usytuowanej po zachodniej stronie działki. Czyli na etapie wydawania pozwolenia na budowę oraz budowy obiektu nie było żadnych możliwości korzystania z drogi osiedlowej, gdyż drogi tej nigdy nie było. Jak wynika z akt sprawy od czasu wybudowania budynku mieszkalnego małż. P., tj. od ok. 1986 r. obsługę komunikacyjną ich działki zapewnia istniejąca od strony zachodniej droga. Kolegium zwróciło uwagę, że nie jest właściwe do oceny poprawności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 12.

Według organu odwoławczego w obecnym stanie prawnym, tj. na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego nie ma podstaw do odmowy wydania ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, natomiast samo wydanie decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr ew. 15/5 nie pozbawia działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego wnieśli B. i L. P.

Zarzuty skargi sprowadzają się do braku spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezzasadnego przyjęcia, że droga dojazdowa do ich posesji jest drogą publiczną, podczas gdy w planie realizacyjnym z 1986 r. określona była przez Urząd Miasta jako droga tymczasowa, droga ta nie spełnia wymogów drogi publicznej.

Skarżący podnieśli, że dojazd do ich domu mieszkalnego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 12.V.1986 r. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych O., uchwalonym dnia 23.IV.1987 r. "zaznaczony został od strony wschodniej". Dom z garażem wbudowanym wewnątrz domu usytuowany jest w ten sposób, że wyjazd z garażu i wjazd na posesję skierowany jest "na wprost działek sąsiednich". Dnia 25.XI.1994 r. Rada Miejska podjęła uchwałę, zgodnie z którą utracił moc powyższy plan, co oznacza że zlikwidowano drogę dojazdową do ich posesji, zaznaczoną jako "przyszła droga docelowa, projektowana ulica dojazdowa do domu skarżących". Droga ta zlokalizowana była na działce, będącej własnością inwestorów, na której chcą oni zrealizować przedmiotową inwestycję.

Skarżący przedstawili swoje zastrzeżenia co do odpowiedzialności urzędników, którzy pozbawili ich dojazdu, a nadto zarzucili "zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy".

W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto dodało, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr 6 użytkowana jest jako droga, we władaniu Skarbu Państwa. Plan realizacyjny zagospodarowania działki objętej pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego skarżących na działce nr 12 przewidywał także wjazd tymczasowy na teren działki z istniejącej drogi usytuowanej po zachodniej stronie działki, nie było bowiem możliwości skorzystania z drogi osiedlowej, gdyż drogi tej nie było. Do czasu wybudowania budynku mieszkalnego skarżących tj. ok. 1986 r. obsługę komunikacyjną ich działki zapewniała istniejąca od strony zachodniej droga.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości.

W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w niniejszej sprawie dnia 22 stycznia 2004 r., zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji.

Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), który urasta do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. Jedną z nich jest zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, przy czym pojęcie działki sąsiedniej należy rozważać jako obszar tworzący urbanistyczną całość, a nie tylko ograniczającą się do bezpośredniego sąsiedztwa. Istotą bowiem art. 61 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, z niekwestionowanej analizy urbanistyczno-architektonicznej działka inwestorów położona jest w terenie zabudowanym jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, działki sąsiednie mają dostęp do tej samej drogi publicznej. Działka nr 15/5 ma dostęp do ulicy D, podobnie jak inne działki położone przy tej drodze, które przy przyjęciu wskazanego wyżej pojęcia "działki sąsiedniej" uznać należy jako działki sąsiednie.

Nieuprawniony jest zarzut skargi, że działka objęta wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy "dostęp do drogi publicznej" oznacza bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy z dnia 21 marca1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1)

drogi krajowe;

2)

drogi wojewódzkie;

3)

drogi powiatowe;

4)

drogi gminne.

Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Ta przesłanka została zatem w sprawie spełniona. Działka skarżących, jak słusznie wskazał organ ma dostęp do drogi publicznej - ul D. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr 15/4 jest we władaniu Skarbu Państwa.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, że ich działka Nr 12 została pozbawiona dostępu do drogi, która miała być zrealizowana na działce skarżących wg ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych "O., uchwalonego dnia 23.IV.1987 r., który z końcem roku 1994 przestał obowiązywać stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Organ administracji orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Plan miejscowy, który przewidywał usytuowanie drogi przez działkę skarżących był aktem prawa miejscowego, jednak utracił on moc obowiązywania w 1994 r., zatem organ orzekający w sprawie niniejszej nie mógł uwzględniać jego ustaleń w dacie wydawania przedmiotowej decyzji. Nie mógł także oceniać prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej skarżącym.

Działka skarżących, oznaczona nr 12 spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wbrew twierdzeniom skarżących ma dostęp do drogi publicznej, oznaczonej nr 6, przylegającej od strony zachodniej do działki nr 12, będącej we władaniu Skarbu Państwa (wypis z rejestru gruntów k. 108 akt adm.). Przed włączeniem gruntów wsi Z. w granice administracyjne miasta K. działka nr 6 obręb 10132 arkusz 1 była oznaczona nr 361 i była drogą gminna we władaniu Urzędu Gminy w S.

Rozgoryczenie skarżących i zarzuty wobec pracowników Urzędu przedstawione w skardze nie mają związku ze sprawą niniejszą, w której Sąd badając legalność zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje jego oceny w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wydania i w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dacie jego wydawania.

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które zostały dokładnie omówione przez organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji i nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż orzeczenie w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie podziału działki nr ew. 15/5 w decyzji o warunkach zabudowy było pozbawione podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Podział nieruchomości jest więc obecnie możliwy, tyle że bez uprzedniego ustalania zasad jej podziału w decyzji o warunkach zabudowy. Istnieje podstawa prawna do podziału nieruchomości na podstawie tej ustawy, a organem właściwym jest Prezydent Miasta. Dlatego zasadnie organ odwoławczy odmówił podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.