Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2726548

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 25 września 2019 r.
II SA/Ke 544/19
Jawność działania organów gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Kuza.

Sędziowie WSA: Dorota Chobian (spr.), Beata Ziomek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Morawicy z dnia 28 lutego 2007 r. nr V/41/07 w przedmiocie nadania statutu sołectwu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr V/41/07 z 28 lutego 2007 r. Rada Gminy w Morawicy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", nadała sołectwu Lisów statut. W § 12 pkt 1 uchwały wskazano, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy m.in. wybór i odwołanie sołtysa zaś w pkt 2 - wybór i odwołanie rady sołeckiej. W rozdziale zatytułowanym "Sołtys, Rada Sołecka", w § 21 ust. 2 wskazano, że "postanowienia § 10 ust. 1 i § 11 stosuje się odpowiednio" (odnośnie zebrania wiejskiego zwoływanego dla wyborów sołtysa i rady sołeckiej - § 21 ust. 1). Stosownie do § 10 ust. 1 pkt 1 zebranie wiejskie zwoływane jest przez sołtysa z własnej inicjatywy lub na wniosek co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do udziału w zebraniu, natomiast zgodnie z § 11 ust. 1 "o ile przepisy szczególne (tj. ustawy i rozporządzenia wykonawcze do ustaw) nie stanowią inaczej:

1) dla prawomocności uchwał zebrania wiejskiego niezbędna jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa,

2) uchwały zapadają jawnie większością głosów,

3) na wniosek co najmniej 1/4 uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu przeprowadza się w konkretnej sprawie głosowanie tajne.

"Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się w przypadku, gdy zebranie odbywa się w II terminie, a zawiadomienie o nim odpowiada wymogom § 10 ust. 5 (§ 11 ust. 2 statutu). Zgodnie z zapisem § 11 ust. 3 uchwały zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy Kielce - Zachód w Kielcach zarzucił istotne naruszenie prawa:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami oraz

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 12 pkt 1 i 2 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, a także wprowadzenie w treści § 21 ust. 2 statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez odwołanie do postanowień § 11 ust. 1 pkt 1 statutu, który dla prawomocności uchwał w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymaga obecności 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa,

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów i zastrzeżenie w § 11 ust. 1 pkt 3 statutu, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na treść art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g., podniósł, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobodnego uznania rady gminy, to już ustalenie organizacji i zakresu działania tej jednostki jest ograniczone przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Konsultacje z mieszkańcami stanowią obligatoryjny element uchwalania statutu jednostki pomocniczej. Rada Gminy w Morawicy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się w jej treści do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, zaś z dokumentów dotyczących podjęcia uchwały nie wynika, aby takie konsultacje były w ogóle przeprowadzone. Tak więc uchwalony statut sołectwa nie został poddany zgodnie z wymogami ustawowymi społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. Projekt statutu należy zaś nie tylko podać do publicznej wiadomości, ale również przekazać wyjaśnienia mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzyć realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważyć te propozycje czy zastrzeżenia. W ocenie skarżącego faktu poprzedzenia uchwały konsultacjami nie można uzasadniać tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak skarżący ocenił jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia tego statutu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Zaskarżona uchwała została zaś podjęta z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Dalej skarżący podniósł, że do zaskarżonego statutu odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g., wskazując, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie analiza art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala stwierdzić, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust. 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest więc bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 ww. Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko, czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach.

W ocenie skarżącego, z redakcji § 12 ust. 1 i 2 statutu wynika, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, nadane zostały kompetencje do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Treść tego zapisu w sposób oczywisty wskazuje, że do wyłącznej kompetencji zebrania jako organu uchwałodawczego należy dokonywanie wyboru i odwołania sołtysa oraz wyboru i odwołania członków rady sołeckiej, z uwzględnieniem § 21 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 1 i § 11 statutu. Wskazane przepisy statutu są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., które w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Zdaniem Prokuratora, powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący zarzucił, że w ramach uchwalonego statutu pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze, jako organu uchwałodawczego, a po drugie, jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej (§ 22 ust. 1 statutu).

Prokurator wskazał dalej, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przewidziane w art. 36 ust. 2 u.s.g. nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania. Nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Brak jest także upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w treści § 21 ust. 2 statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru jednostki pomocniczej poprzez odwołanie do postanowień § 11 ust. 1 pkt 1 statutu, który dla prawomocności uchwał w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymaga obecności 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Art. 35 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Skarżący za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznał zatem zapis § 21 ust. 2 statutu.

Prokurator zarzucił także, że § 11 ust. 1 pkt 3 statutu, zgodnie z którym zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g., który określa, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Zatem wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności, jest nieuprawnione.

Ponadto skarżący podniósł, że § 11 ust. 3 statutu w zakresie przyznania zebraniu kompetencji do postanowienia o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, istotnie narusza także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 24 u.s.g. Zasada jawności określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi filar demokratycznego państwa prawnego, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., gdyż w świetle tych przepisów zasady i tryb konsultacji określony uchwałą dotyczy konsultacji fakultatywnych, których przedmiot, terytorium, na którym będą przeprowadzone, krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, kształtowany jest wolą organu stanowiącego. Uchwała ta nie może dotyczyć obowiązkowej konsultacji regulowanej w art. 35 ust. 1 u.s.g. Obowiązkowy charakter konsultacji, jej przedmiot i krąg uczestników w art. 35 ust. 1 u.s.g. uregulowany został w sposób szczególny, który wyłącza stosowanie zasad ogólnych, o których mowa w art. 5 ust. 2a w zw. z art. 5 ust. 1 u.s.g. Za taką wykładnią przemawia historia zmiany ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, w ocenie organu, obowiązek konsultacji nie dotyczy całości regulacji statutowych, lecz wyłącznie postanowień, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 oraz z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10). Postanowienia statutów sołectw w części regulującej sprawy, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, 2 i 5 u.s.g., nie podlegają obowiązkowej konsultacji na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy. Skoro zaś przedmiotem obowiązkowej konsultacji ma być tylko część zagadnień regulowanych statutem, to skarżący winien ten zakres wskazać. Skarga nie dokonuje rozróżnienia regulacji statutowych podlegających i niepodlegających obowiązkowej konsultacji. Zdaniem organu, zawarty w skardze zarzut braku przeprowadzenia obowiązkowej konsultacji całego statutu sołectwa Lisów nie ma zatem uzasadnienia. Skoro przedmiotem obowiązkowej konsultacji ma być tylko część zagadnień regulowanych statutem, to skarżący winien ten zakres wskazać.

Organ podniósł ponadto, że uchwalenie zaskarżonego statutu sołectwa Lisów w 2007 r. było poprzedzone faktycznymi konsultacjami z mieszkańcami sołectwa, czego dowodzi protokół z zebrania wiejskiego, które odbyło się 11 lutego 2007 r. we wsi Lisów. Z jego przebiegu wynika, że przedstawiono mieszkańcom projekt zmian w statucie sołectwa. Nikt z mieszkańców nie wniósł zastrzeżeń. Także z odpisu protokołu z sesji, na której podejmowano uchwałę wynika, że konsultacje z mieszkańcami sołectw były przeprowadzone na zebraniach wiejskich.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. organ podniósł, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wynika upoważnienie do określenia przez organ stanowiący zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Artykuł 36 ust. 2 u.s.g. określa zaś podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Są oni wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jako bezwzględnie wiążący określa dopuszczalne granice regulacji statutowej. W ocenie organu, zaskarżony statut sołectwa nie narusza powyższych zasad. Przewidziana w nim procedura wyborów sołtysa i rady sołeckiej nie narusza zasady głosowania tajnego, bezpośredniego, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, czy uprawnienia mieszkańców do głosowania. Oczywistym tego potwierdzeniem jest § 22 ust. 1 statutu, z którego wynika, że wybory sołtysa i członków rady sołeckiej przeprowadzane są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Skarżący pominął, że na podstawie § 22 ust. 5 statutu za wybranych uznaje się kandydatów, którzy w głosowaniu tajnym uzyskali największą liczbę głosów. Uchwała zebrania wiejskiego, jeżeli jest podejmowana, ma znaczenie deklaratoryjne, potwierdzające jedynie wybór mieszkańców dokonany w bezpośrednim głosowaniu. Wybór dokonywany jest zaś w akcie głosowania. Zdaniem organu, na skutek niedokonania analizy wszystkich postanowień statutu skarżący wyciąga błędne wnioski na podstawie wyroków sądów administracyjnych wynikających z innych stanów faktycznych. Wbrew zarzutom skargi, wybór sołtysa i członków rady sołeckiej nie następuje na podstawie uchwały zebrania wiejskiego, lecz w wyniku aktu bezpośredniego głosowania mieszkańców biorących udział w takim zebraniu. Udział mieszkańców w tym zebraniu nie jest ograniczony.

Zdaniem organu, wskazane w skardze jako podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały art. 35 ust. 3 i art. 11b i 14 u.s.g. nie pozostają ze sobą w związku i nie dotyczą organów jednostek pomocniczych. Organy gminy i organy jednostki pomocniczej działają na podstawie odmiennych aktów prawnych. Ponadto wyboru sołtysa i rady sołeckiej nie dokonuje się uchwałą, lecz w akcie tajnego głosowania mieszkańców. W treści skargi nie został wykazany między wskazanymi przepisami żaden logiczny związek. Zdaniem organu statut może przewidywać uprawnienie zebrania wiejskiego do przeprowadzenia tajnego głosowania. Zebranie wiejskie nie ma możliwości zmiany sposobu przeprowadzenia głosowania w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a o obowiązku tajnego głosowania rozstrzyga ustawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest uchwała, która niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że jest ona skierowana między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa, stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Dlatego też, stosownie do art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., pomimo, że od jej podjęcia upłynęło 12 lat, dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności w sytuacji, gdy w cenie Sądu jest ona sprzeczna z prawem.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że jak wynika z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika organu na rozprawie przed tut. Sądem w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 539/19, Gmina Morawica nie posiada, a w każdym razie w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (tego samego dnia Rada Gminy Morawica na tej samej sesji uchwaliła 24 statutu dla różnych sołectw) nie posiadała uchwały podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Wynika stąd, że nie istnieje inna, poza tą złożoną do akt sprawy, dokumentacja mająca potwierdzać przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Zatem z punktu widzenia wymogów formalnych nie można uznać, że Rada Gminy zgodnie z prawem nadała statut przedmiotowej jednostce pomocniczej gminy w sytuacji, gdy wcześniej w ogóle nie podjęła uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia tych konsultacji. Co więcej, w niniejszej sprawie organ nie przedstawił w zasadzie żadnych dowodów, potwierdzających, że projekt nowego statutu został w ogóle poddany jakimkolwiek konsultacjom skoro brak jest dowodów na to, że uprzednio został podany do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu całego nowego statutu sołectwa Lisów, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców tego sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu. Gmina wywodzi, że przedłożone z odpowiedzią na skargę dokumenty potwierdzają, że konsultacje zostały przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzone. Faktycznie, w protokole z Sesji Rady Gminy Morawica odbytej 28 lutego 2007 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, widnieje zapis, że w miesiącach styczeń - luty 2007 r. na zebraniach wiejskich - wyborczych sołtysów i rad sołeckich, był przedstawiany do konsultacji mieszkańców projekt statutu danego sołectwa, a na datę sesji przygotowane zostały projekty uchwał w sprawie nadania statutu sołectw poszczególnym sołectwom po uwzględnieniu różnych uwag i zastrzeżeń. Jednakże jak wynika z dołączonego do akt sprawy protokołu z zebrania wiejskiego, które odbyło się we wsi Lisów 11 lutego 2007 r., Wójt przedstawił nowy statut samorządu mieszkańców wsi Lisów, wymieniając na koniec zadania, jakie ma do spełnienia sołtys oraz jakie otrzymuje wynagrodzenie, po czym zaproponował, aby zgłaszać członków komisji wyborczej. Jak z powyższego wynika, mieszkańcy nawet nie mieli możliwości zgłaszania jakichkolwiek uwag. Dlatego też przedstawionych wraz ze skargą dokumentów nie można uznać za wystarczające do ustalenia, że uchwalenie statutu zostało poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami.

Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być bowiem rozumiany jako rzeczywiste omówienie z nimi proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany). To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Zdaniem organu skarga powinna zostać oddalona, gdyż obowiązek konsultacji dotyczy tylko tej materii statutu, która reguluje kwestie wymienione w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., a skarżący nie określił, które przepisy statutu skarży. Organ powołał się na wyroki NSA z 1 września 2009 r. o sygn. II OSK 1310/10, z 9 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 378/10 - dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), w którym zostało zaprezentowane stanowisko, że nie wszystkie elementy statutu sołectwa wymagają obligatoryjnych konsultacji. W związku z tym wskazać należy, że nawet gdyby podzielić to stanowisko, a mianowicie, że jedynie kwestie uregulowane w art. 35 ust. 1 u.s.g. wymagają obligatoryjnych konsultacji, to jednak z uwagi na to, że w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, w obrocie pozostałby niekompletny statut - niezawierający wszystkich wymaganych ustawą regulacji, taka uchwała również naruszałaby art. 35 ust. 3 u.s.g., w związku z czym nie mogłaby pozostać w obrocie prawnym.

Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) art. 35 ust. 1 u.s.g. odczytuje się w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.

W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom, w tym oczywiście wszystkie elementy wskazane w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa,gov.pl). Powyższy pogląd zresztą koresponduje z tym fragmentem uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., w którym jest mowa o tym, że zakres działania jednostki pomocniczej dotyczy zakresu przedmiotowego (kompetencyjnego) i terytorialnego (granic) danej jednostki pomocniczej. Dlatego stanowisko organu, które prowadzi do konstatacji, że objęte zarzutami Prokuratora postanowienia Statutu nie wymagały konsultacji społecznych, bo dotyczyły kwestii regulowanej w Statucie z mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny omówiony wyżej zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., który sam w sobie stanowił podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Za uzasadnione uznać należy także pozostałe, zawarte w skardze zarzuty.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym statucie - w § 8 ust. 2 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym w sołectwie, a prawo do udziału w takim zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa (art. 8 ust. 2 statutu). Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie mieszkańców obecnych na zebraniu wiejskim jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por.m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, zwłaszcza, że § 22 ust. 1 statutu wskazuje, że sołtys i rada sołecka wybierani są przez mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru organów sołeckich dokonają wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, o tyle kwestionowane skargą zapisy w § 12 pkt 1 i 2 statutu są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej oraz z samym statutem - jego § 22 ust. 1.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 21 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por.m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. W konsekwencji za naruszające prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. należy uznać (wynikające z regulacji zawartej w § 21 ust. 2, odsyłającej do postanowień § 12 pkt 1 i 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 statutu) dodatkowe wymogi odnośnie wymaganego kworum dla ważności wyborów sołtysa i rady soleckiej.

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b u.s.g. (zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy) i art. 14 u.s.g. (w myśl którego uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów i zastrzeżenie w § 11 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego statutu, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą.

Uznając ten zarzut za uzasadniony Sąd miał na uwadze to, że jawność życia publicznego wynikająca z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. z 2006/49/358, LEX nr 182494). Jawność ta jest realizowana również w ustawie o samorządzie gminnym, a jej przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Prawdą jest, co zarzuca się w odpowiedzi na skargę, że przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Nie można jednak przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego dotyczy organów gminy, a nie dotyczy tworzonych przez tę gminę organów jednostek pomocniczych, a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, podczas, gdy dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim było możliwe tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie i nie ma go również w uzasadnieniu stanowiska organu.

Powołana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że uprawnienie do przeprowadzenia tajnego głosowania ustanowione w § 11 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego statutu nie dotyczy przypadków regulowanych w ustawach i rozporządzeniach, o czym stanowi zdanie pierwsze § 11 ust. 1 statutu, nie zmienia nic w ocenie omawianego naruszenia prawa. Celem zaskarżonej regulacji zawartej w § 11 ust. 1 pkt 3 statutu jest bowiem dopuszczenie tajnego głosowania w innych sprawach, niż określone w przepisach szczególnych. Tak więc określa on kolejny, niemający ustawowego umocowania wyjątek od zasady jawności życia publicznego i powszechnego dostępu do informacji publicznej chronionego przepisami art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Dz. U. 2001.112.1198 ze. zm.). Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że przewidziane w zaskarżonym przepisie uprawnienie zebrania wiejskiego do przeprowadzenia głosowania tajnego nie dotyczy przypadków uregulowanych w ustawie, nie ma dla sprawy znaczenia również dlatego, że zaskarżona regulacja dotyczy także innych bliżej nieokreślonych "konkretnych spraw" a nie tylko sposobu przeprowadzania głosowania w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej (który w jasny sposób został określony w art. 36 ust. 2 u.s.g. jako tajny).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.