II SA/Ke 471/17, Ustalenia dotyczące okresu trwania budowy jako podstawa zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2412493

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 listopada 2017 r. II SA/Ke 471/17 Ustalenia dotyczące okresu trwania budowy jako podstawa zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański.

Sędziowie WSA: Dorota Chobian (spr.), Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z (...), po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...), nakazującej E. i Z. R. wykonanie w terminie do 31 maja 2017 r. - w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr (...) w M. gm. O. do stanu zgodnego z przepisami - następujących robót budowalnych: rozbiórki - likwidacji przedłużonych połaci dachowych od strony północno-wschodniej obiektu; wyprowadzić ponad pokrycie dachu od strony północno - wschodniej na wysokość co najmniej 0,3 m ścianę oddzielenia przeciwpożarowego lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1,0 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; z pouczeniem, że niewykonanie w wyznaczonym terminie nakazanych robót budowlanych spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), dalej "ustawa z 1994 r." uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w tym zakresie: na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), dalej "ustawa z 1974 r." w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. oraz na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. nakazał E. i Z. R. wykonanie w terminie do 1 października 2017 r. - w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr (...) położonej w M. gm. O. do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), robót budowlanych polegających na: obcięciu przedłużonych połaci dachowych od strony północno-wschodniej obiektu, wystających poza lico ściany oddzielenia przeciwpożarowego wraz z zakończeniem połaci dachowej obróbką blacharską.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że B. S. zwróciła się pismem z 12 września 2014 r., do PINB w O. o sprawdzenie, czy budowa domu mieszkalnego i ogrodzenia na działce nr (...) wykonywana jest zgodnie z planem i obowiązującymi przepisami.

Na skutek powyższego pisma organ I instancji uzyskał kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, z której wynika, że działka nr (...) zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi i budynkiem gospodarczym. Następnie 14 października 2014 r. organ dokonał oględzin powyższej działki, stanowiącej własność Z. R. a, podczas których ustalono, że znajduje się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem użytkowym zlokalizowany przy granicy północno-wschodniej. Budynek jest w kształcie litery "L", posiada ściany murowane, dach o konstrukcji drewnianej, wielospadowy, kryty blachą trapezową. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową z wodociągu wiejskiego oraz kanalizację sanitarną z odprowadzeniem ścieków do zbiornika zlokalizowanego na działce. Obecny w trakcie oględzin właściciel nie przedstawił żadnych dokumentów związanych z budową budynku mieszkalnego.

Następnie organ odwoławczy przytoczył cały przebieg postępowania toczącego się przez organem I instancji oraz opisał przeprowadzone przez ten organ dowody i wskazał, że po analizie tego materiału PINB uznał, że sporny budynek został wybudowany i użytkowany przed 1 stycznia 1995 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. Prawo budowlane.

Dokonując ponownej analizy akt sprawy Inspektor Wojewódzki zauważył, że sporny budynek jest samowolą budowlaną. Potwierdza to pismo z 20 listopada 2015 r. z Urzędu Miasta i Gminy w O., zawierające informację, że w zasobach archiwalnych tego urzędu brak jest pozwoleń na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr (...). Potwierdza to również brak ujęcia tego budynku w wyrysie z mapy ewidencyjnej, wypisie z kartoteki budynków na działce nr (...), które przedłożyła skarżąca przy piśmie z 19 stycznia 2015 r. W ocenie organu budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 48 m2, to drugi murowany budynek mieszkalny, który również, oprócz powyższego budynku, znajduje się na tej działce. Kwestią sporną natomiast jest data zakończenia budowy budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Inspektor Wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji, że omawiany budynek został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Wskazują na to zeznania świadków: Z. K., która zeznała, że w miejscu obecnie istniejącego budynku istniał budynek o konstrukcji mieszanej murowano-drewnianej. Budynek ten uległ zniszczeniu w wyniku pożaru, który miał miejsce w 1976 lub 1977 r. Stwierdziła, że budynek mieszkalny okazany jej na zdjęciu jest tym samym budynkiem, który został odbudowany po pożarze. Oświadczyła, że budynek, w którym zamieszkiwali jej rodzice, a który uległ spaleniu znajdował się w tym miejscu, w którym istnieje obecny dom właściciela działki nr (...). D. W. zeznała, że sporny budynek mieszkalny istniał już w 1990 r., a świadek, M. L. oświadczył, że okazany mu na zdjęciu budynek mieszkalny powstał około 20 lat temu. Z kolei przesłuchany w charakterze świadka J. W., były pracownik PINB w O., który przeprowadzał 3 września 2003 r. oględziny na działce nr (...) zeznał, że przedmiotowy budynek już wówczas istniał, a kontrola przeprowadzona przez niego w tym dniu dotyczyła budowy muru oporowego przy granicy z nieruchomością sąsiednią. Jedynie świadek powołany przez skarżącą, Z. C. zeznała, że budynek mieszkalny został wybudowany nie wcześniej niż w 2000 r., jednak dokładnej daty nie pamięta z uwagi na upływ czasu. Z zeznań świadka A. C. wynika jedynie to, że budynek ten był budowany etapami przez okres kilkunastu lat oraz, że w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego rosły drzewa wzdłuż granicy i nie było żadnego budynku, jednak nie pamięta w jakim okresie. Pozostali wskazani przez strony świadkowie, w tym również osoby powołane przez skarżącą, nie potwierdzili tego, że sporny budynek mieszkalny został wzniesiony od podstaw w latach 2000- 2014. Organ zwrócił też uwagę, że osoby podpisane na oświadczeniu z 9 października 2003 r., nie potwierdziły, że w czasie prowadzonej 3 września 2003 r. kontroli była rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego, lecz muru oporowego między sąsiednimi działkami. Z zeznań (...) wynika, że pismo Z. a R. a z 9 października 2003 r., w którym prosi on B.S. o wycofanie jej interwencji dotyczącej jego budowy - dotyczyło budowy muru podtrzymującego skarpę od strony jej działki ornej. Ponadto skoro skarżąca uważa, że budowa spornego budynku była rozpoczęta w 2000 r. i trwała do 2014 r., to niezrozumiałym jest, dlaczego dopiero we wrześniu 2014 r. złożyła podanie o kontrolę domu mieszkalnego na sąsiedniej działce, a pismem z 10 października 2003 r. wycofała swoje pismo z 29 września 2003 r., w którym nie zgadzała się z otrzymaną wówczas odpowiedzią organu I instancji, że "nie stwierdzono budowy budynku mieszkalnego na działce nr (...)". Poza tym, twierdzenie skarżącej o rzekomym rozpoczęciu w 2000 r. budowy budynku mieszkalnego są niespójne, gdyż podczas rozprawy z 10 lutego 2015 r. twierdziła, że w piśmie z 29 września 2003 r. budowę tę określiła jako budowę budynku, ponieważ budowa ta była dopiero na etapie wykonanych fundamentów.

Organ zaznaczył, że potwierdzeniem tego, że sporny obiekt powstał wiele lat temu jest również naturalne zużycie materiałowe obiektu stwierdzone podczas oględzin z 11 sierpnia 2015 r. (oznaki korozji na elementach stalowych oraz pokrycia dachu, wypaczona stolarka okienna i drzwiowa, oznaki korozji biologicznej i porażenia przez grzyba na elementach więźby dachowej).

B. S. na dowód okresu budowy spornego budynku przedłożyła pismo z 20 grudnia 2016 r. oraz pismo z 7 lutego 2017 r. Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O., z których wynika, że budynek w kształcie litery "L" został naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową dopiero w 2007 r. operatem zarejestrowanym w PODGiK pod numerem 2471-56/2006 przyjętym do zasobu geodezyjnego 16 lutego 2017 r. i oznaczony symbolem "b". Przed tą datą budynek nie był naniesiony na mapie nr (...) z 1 stycznia 1982 r. Podczas aktualizacji mapy do celów projektowych zarejestrowanej pod numerem (...) przyjętej do zasobu 1 lipca 2013 r. wykonywanej na zlecenie Gminy O. geodeta zmienił oznaczenie ww. budynku na symbol "m" uznając go za budynek mieszkalny. Oznaczenie takie znajduje się tylko na mapie sytuacyjno-wysokościowej, natomiast jego ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków wymaga jego inwentaryzacji wraz ze sporządzeniem kartoteki budynku.

Odnośnie powyższej informacji organ stwierdził, że ujawnienie spornego budynku na mapie sytuacyjno-wysokościowej dopiero w 2007 r. i oznaczenie go przez geodetę literką "b" nie stanowi jednoznacznie o dacie jego budowy, lecz o wykonanych w tym czasie pracach geodezyjnych, w wyniku których po raz pierwszy budynek ten został ujawniony na mapie. Budynek ten był samowolą budowlaną, która w rzeczywistości mogła powstać w latach wcześniejszych, a oznaczenie go literką "b" w 2007 r. mogło wynikać jedynie z sugestii geodety, że jest w budowie z tego względu, że był w tym czasie nieotynkowany, nie był ujawniony przed rokiem 2007 na mapach sytuacyjno-wysokościowych, ani nie był zgłoszony do użytkowania i nie został ujawniony w rejestrze ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy podniósł, że zasadnie zostało przyjęte, że sporny budynek został wybudowany w latach około 1980-1990 r. Ustalenie to powoduje z kolei, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Inspektor Wojewódzki uznał, że nie istnieją przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z 1974 r., które uzasadniałyby nakaz rozbiórki budynku, a jednocześnie analiza zgodności obiektu z obecnie obowiązującymi przepisami wykazała, iż konieczna jest przeróbka, mająca na celu zlikwidowanie stanu naruszenia tych przepisów.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję B. S. wskazała, że pierwsze zgłoszenie odnośnie budowy domu mieszkalnego na działce nr (...) złożyła w 20 sierpnia 2003 r., a drugie 29 września 2003 r., w którym również pisze o budowie domu, a nie muru oporowego. Zarzuciła, że nie zebrano materiału dowodowego świadczącego o tym, że budynek został wybudowany w latach 1980-1990, gdyby bowiem był w tych latach wybudowany, to zostałby ujęty na wyrysie z mapy ewidencyjnej, wypisie z kartoteki budynków, a tak nie jest. Wskazała, że nie rozumie dlaczego organ nie wziął pod uwagę przy dokonywaniu ustaleń złożonych przez nią dokumentów państwowych ani też nie wyjaśnił dla czego w akcie notarialnym dom ten nie został ujęty. Kończąc skarżąca podniosła, że nie wyraża zgody na legalizację przedmiotowego domu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Spór między stronami w niniejszej sprawie dotyczy daty budowy budynku mieszkalnego na działce nr (...) położonej w miejscowości M. Niesporne jest, że budowa ta była prowadzona bez wymaganego prawem pozwolenia. W tej sytuacji kwestia, czy została ona zakończona przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc przez 1 stycznia 1995 r., czy też po tej dacie ma istotne znaczenie z uwagi na regulację zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r., zgodnie z którą przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Swoje ustalenia, że budowa została zakończona przez 1 stycznia 1995 r. organy poczyniły na podstawie zeznań świadków oraz twierdzeń współwłaściciela tej nieruchomości Z. a R. a. Jednakże, zdaniem Sądu, ustalenia te zostały dokonane przede wszystkim z naruszeniem art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mianowicie, podkreślenia wymaga, że Z. i E. małżonkowie R. właścicielami działki nr (...) zostali na podstawie umowy zawartej po 24 maja 2010 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem tylko, zawarta w formie aktu notarialnego, umowa warunkowa sprzedaży, poprzedzająca umowę przeniesienia własności. Jej stronami oprócz przyszłych nabywców była sprzedająca T. D. Jak wynika z powyższej umowy, jej strony zgodnie oświadczyły przed notariuszem, że na działce nr (...) znajduje się murowany budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 48 m2 - przeznaczony do generalnego remontu i drewniany budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 29 m2 przeznaczony do rozbiórki. Zważywszy na fakt, że na nieruchomości tej wcześniej zamieszkiwali rodzice skarżącego, niewątpliwie jej stan zagospodarowania w dacie zawierania umowy musiał być mu znany, podobnie jak sprzedającej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że "istniejący stan zabudowy ww. działki dwoma budynkami mieszkalnymi został udokumentowany chociażby zapisem w Akcie Notarialnym Rep. 2138/10 dot. warunków umowy sprzedaży działki między innymi (...) położonej w miejscowości M..." (strona 4 decyzji). Tak więc organ ten przyjął, że będący przedmiotem sprawy budynek jest jednym z dwóch budynków mieszkalnych opisanych w tym akcie notarialnym. Z kolei jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, samowolnie wzniesiony budynek nie jest budynkiem o powierzchni 48 m2 opisanym w akcie notarialnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano bowiem: "W ocenie tut. organu budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 48 m2, to drugi murowany budynek mieszkalny, który również, oprócz przedmiotowego budynku, znajduje się na przedmiotowej działce".

Ze znajdującego się w aktach "szkicu powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego na działce (...)" dołączonego do protokołu oględzin przeprowadzonych 18 marca 2016 r. wynika, że powierzchnia zabudowy domu w kształcie litery L, a więc będącego przedmiotem tego postępowania, wynosi w poziomie fundamentów 55,9 m2. Nawet jeśli powierzchnia ta obejmuje także ganek (którego powierzchnia została ołówkiem określona na 4,76 m2 i odnośnie którego organ odwoławczy wskazał, że toczyło się odrębne postępowanie zakończone umorzeniem z uwagi na rozbiórkę ganku), to i tak pozostaje powierzchnia zabudowy przekraczająca 50 m2. Jeśli więc na działce nr (...) znajdują się dwa budynki mieszkalne: jeden o pow. 48 m 2 i drugi o powierzchni ponad 50 m2, to niewątpliwie w świetle zgodnych oświadczeń stron umowy warunkowej sprzedaży zawartej w 2010 r., że działka zabudowana jest tylko dwoma budynkami mieszkalnymi o pow. 48 m2 i 29 m2, ustalenia organów, że budowa przedmiotowego domu mieszkalnego została zakończona przed 1995 r. nie mogą być uznane za prawidłowe. Albo bowiem po 2010 r. został rozbudowany budynek o powierzchni 29 m 2 (zauważyć należy, że takiej rozbudowy nie można zakwalifikować tylko jako remontu lub modernizacji, do których to robót przyznaje się Z. R.) albo też, jak twierdzi skarżąca, po tej dacie została zakończona budowa domu w miejscu, w którym wcześniej żaden dom mieszkalny nie istniał, natomiast dom parterowy drewniany został rozebrany kilka lat temu.

Dodatkowo, w świetle oświadczeń stron złożonych przed notariuszem w 2010 r. dotyczących istniejącej zabudowy działki, nie wydają się przekonujące argumenty organu odwoławczego, że dlatego w 2007 r. geodeta sporządzając mapę sytuacyjno - wysokościową dla tego terenu naniósł na tę mapę budynek w kształcie litery L i oznaczył go literą "b" (w budowie), że budynek ten nie był jeszcze otynkowany i wcześniej nie był naniesiony na żadne mapy.

Dodatkowo zauważyć należy, że żaden ze świadków, na podstawie zeznań których organ uznał, że budowę zakończono przed 1995 r., nie określił dokładnie kiedy budowa miała miejsce (poza M. L., który wskazał, że budynek powstał około 20 lat temu). Pozostali w większości albo nie byli pewni, czy wcześniej istniał w tym miejscu taki sam budynek albo też twierdzili, że budynek w takim kształcie jak obecnie istnieje od wielu lat. Tylko świadek M. Z. C. była pewna, że budynek w tym miejscu nie istniał przed 2000 rokiem. Również dokonana przez organ ocena pisma skarżącej z 20 sierpnia 2013 r., skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że pismo to dotyczyło budowy muru oporowego, w sytuacji, gdy w piśmie tym skarżąca zwróciła się o sprawdzenie prowadzonej przez Z. a R. a budowy, wskazując, że "właśnie rozpoczął budowę domu mieszkalnego bez pozwolenia" nie wydaje się prawidłowa. Faktem jest, że przeprowadzający wówczas, to jest w 2003 r. z ramienia organu nadzoru świadek J. W. zeznał, że nie widział wówczas żadnej innej budowy - poza budową muru oporowego i po okazaniu mu zdjęcia budynku zeznał, że istniał on już w 2003 r., jednakże budzi wątpliwość, czy faktycznie osoba, która tylko raz kilkanaście lat wcześniej była na nieruchomości potrafi lepiej określić stan jej zagospodarowania niż strony umowy kupna - sprzedaży w 2010 r.

Ponownie podkreślenia wymaga, że art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. ma zastosowanie tylko do budowy zakończonej przed 1995 r. Nie jest więc dostatecznym argumentem przemawiającym za zastosowaniem w sprawie przepisów ustawy z 1974 r. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że świadkowi nie potwierdzili tego, że sporny budynek mieszkalny został wzniesiony od podstaw w latach 2000 - 2014. Wystarczające jest bowiem ustalenie, że budowa była kontynuowana po 1995 r. aby miały zastosowanie przepisy ustawy z 1994 r.

Mając powyższe na uwadze, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, jako wydane z naruszeniem art. 80, a także art. 7, 76 i 77 k.p.a. podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien stosownie do art. 80 k.p.a. ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a więc także oświadczeń stron złożonych przed notariuszem przez strony umowy zawartej w 2010 r., map sytuacyjno wysokościowych oraz zeznań przesłuchanych świadków, kiedy została zakończona budowa domu mieszkalnego w kształcie litery L na działce nr (...), korzystając ewentualnie z innych jeszcze dowodów zaoferowanych przez strony. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń organ winien zastosować w sprawie odpowiednie przepisy

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.